Tình hình thực hiện tái cơ cấu hệ thống ngân hàng năm 2012

Trong hai năm gần đây, đặc biệt sau Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa XI, việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng được đặt ra và có lộ trình cụ thể. Cuối năm 2011, Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã xác định 4 mục tiêu cơ bản của tái cơ cấu hệ thống ngân hàng là: 1- Lành mạnh hóa hệ thống ngân hàng; 2- Xây dựng hệ thống ngân hàng có đủ sức cạnh tranh trong và ngoài nước; 3- Cấu trúc lại cơ cấu hoạt động của hệ thống ngân hàng để bảo đảm cấp tín dụng và cung ứng dịch vụ cho nền kinh tế một cách hợp lý; 4- Hệ thống ngân hàng phải đáp ứng được yêu cầu hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của Việt Nam.

Để thực hiện được 4 mục tiêu trên, đầu năm 2012, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã tiến hành một số giải pháp như phân loại hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM) Việt Nam thành 3 nhóm lớn để xác định mức rủi ro: Nhóm thứ nhất gồm các ngân hàng có tình hình tài chính lành mạnh, có năng lực, quy mô đủ lớn để tiếp tục phát triển thành những ngân hàng trụ cột trong hệ thống NHTM. Nhóm thứ hai là các ngân hàng có tình hình tài chính lành mạnh nhưng  quy mô còn nhỏ, khó có điều kiện để phát triển, mở rộng quy mô hơn nữa. Các tổ chức tín dụng (TCTD) loại này dự kiến sẽ được NHNN quy định lĩnh vực hoạt động để bảo đảm phù hợp với phân khúc của thị trường, nhằm phát huy được tiềm năng, thế mạnh và bảo đảm an toàn cho toàn thể hệ thống. Nhóm thứ ba là nhóm TCTD đang có tình hình tài chính khó khăn, buộc phải thực hiện tái cơ cấu(1) bằng nhiều hình thức, như yêu cầu các ngân hàng lớn tham gia mua cổ phần, tham gia quản trị điều hành và cơ cấu lại các khoản mục đầu tư, mua lại hoặc hợp nhất, sáp nhập. Thông qua các biện pháp khác nhau, NHNN sẽ giám sát chặt chẽ và tiến hành chỉ đạo sắp xếp để không gây ra những xáo trộn, đổ vỡ, đồng thời bảo đảm tối đa quyền lợi của người gửi tiền.

Trong các giai đoạn tái cấu trúc hệ thống ngân hàng sau khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 và giai đoạn 2007 - 2009, nguồn tài chính cho việc xử lý các ngân hàng yếu kém thường được xác định bao gồm: 1- Tăng tỷ lệ sở hữu của các nhà đầu tư nước ngoài và yêu cầu họ cam kết bán lại theo một thời hạn nhất định; 2- Quốc hữu hóa tạm thời các ngân hàng cổ phần yếu kém có nguy cơ mất khả năng thanh khoản cao; 3- Sáp nhập, hợp nhất và mua lại các ngân hàng; 4- Sử dụng nguồn vốn của Chính phủ để tăng vốn tự có hoặc hỗ trợ thanh khoản cho các ngân hàng. Mỗi giải pháp đều có những ưu, nhược điểm riêng và mang lại một số hiệu quả nhất định cho các nước áp dụng.

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã tập trung nghiên cứu, xây dựng Đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng, đồng thời triển khai ngay những biện pháp giảm thiểu rủi ro, bảo đảm an toàn cho hệ thống thông qua việc cơ cấu lại một số ngân hàng yếu kém cần ưu tiên tập trung xử lý. Ngày 1-3-2012, Đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 254/QĐ-TTg. Quyết định này tạo hành lang pháp lý quan trọng để xử lý các ngân hàng yếu kém và đề ra một lộ trình đến năm 2015. Ngay sau đó, Thống đốc NHNN đã ký Quyết định số 734/QĐ-NHNN ban hành Kế hoạch hành động của ngành ngân hàng triển khai thực hiện Đề án, trong đó phân công rõ ràng nhiệm vụ của từng đơn vị theo các lộ trình cụ thể và triển khai đồng bộ, quyết liệt những giải pháp để tiến hành cơ cấu lại hệ thống các TCTD phù hợp với mục tiêu, định hướng và lộ trình nêu tại Đề án. Một trong những quan điểm nhất quán của Chính phủ và NHNN trong việc cơ cấu lại là không để xảy ra đổ vỡ và mất an toàn hoạt động ngân hàng ngoài tầm kiểm soát của Nhà nước. Quá trình chấn chỉnh, củng cố và cơ cấu lại hệ thống các TCTD phải hạn chế tới mức thấp nhất tổn thất và chi phí của ngân sách nhà nước trong xử lý những vấn đề của hệ thống các TCTD.

Theo lộ trình, năm 2012, NHNN đã đề ra 3 nội dung chính là: 1- Củng cố thanh khoản hệ thống ngân hàng mà trọng tâm là thanh khoản một số ngân hàng có vấn đề; 2- Lành mạnh hóa tài chính của các ngân hàng thương mại mà trọng tâm là xử lý nợ xấu và minh bạch hóa tài chính; 3- Tái cơ cấu tổ chức, hoạt động và quản trị hệ thống ngân hàng.

Về vấn đề thanh khoản: Năm 2012, thanh khoản của toàn hệ thống ngân hàng đã được củng cố và ổn định, một số ngân hàng nhỏ do đã ngăn chặn được nguy cơ mất khả năng thanh toán vào cuối năm 2011 đang hoạt động ổn định trở lại, các ngân hàng đã chú trọng hơn trong việc quản trị rủi ro thanh khoản. Về tổng thể, thanh khoản của hệ thống các TCTD được bảo đảm và cải thiện đáng kể. Đặc biệt là, thanh khoản bằng đồng Việt Nam (VND) diễn biến như sau: 1- Số dư tiền gửi của TCTD tại NHNN luôn cao hơn so với yêu cầu dự trữ bắt buộc, trung bình dư thừa khoảng 28.000 tỷ đồng/tháng; 2- Hoạt động thị trường liên ngân hàng đã được chấn chỉnh theo hướng minh bạch hơn. Lãi suất trên thị trường liên ngân hàng giảm mạnh từ mức trên 20% xuống còn 10% - 12%/năm, tùy thuộc vào kỳ hạn. Trên thị trường không xuất hiện các cuộc đua lãi suất huy động tiền gửi công khai. Tăng trưởng huy động vốn từ dân cư khá cao, kể cả nội tệ và ngoại tệ; 3- Các TCTD đã mua một lượng lớn trái phiếu chính phủ để cơ cấu lại đầu tư và dự phòng thanh khoản; hoạt động của các TCTD, về cơ bản, an toàn, lành mạnh, trật tự kỷ cương thị trường được khôi phục và duy trì ổn định.

Về tái cơ cấu tài chính, tổ chức và hoạt động: Trên thực tế, các ngân hàng nhỏ trong diện buộc phải tái cơ cấu trong năm 2012 đều có vốn điều lệ dưới mức quy định tối thiểu (3.000 tỷ đồng), do đó, các ngân hàng này không thể tự tái cấu trúc nếu không có sự giúp đỡ từ bên ngoài. Vì vậy, NHNN cùng với các cơ quan quản lý, giám sát giúp các ngân hàng nhỏ tìm kiếm các đối tác nhằm nâng cao năng lực vốn, năng lực quản trị, điều hành, bảo đảm thanh khoản và an toàn vốn.

Đánh giá chung tiến trình tái cơ cấu ngân hàng sau 1 năm thực hiện

Kết quả đạt được: Tái cơ cấu ngân hàng đã đạt được kết quả bước đầu. Trong đó, đáng chú ý là an toàn hệ thống các TCTD được cải thiện rõ rệt; nguy cơ đổ vỡ hệ thống từng bước được đẩy lùi; tài sản của Nhà nước và nhân dân được bảo đảm an toàn; tiền gửi của nhân dân vẫn chi trả bình thường, kể cả ở ngân hàng yếu kém. Các TCTD yếu kém có nguy cơ đổ vỡ đã được NHNN kiểm soát chặt chẽ và từng bước được xử lý bằng những giải pháp thích hợp nhờ đó thị trường tiền tệ dần đi vào ổn định. Các TCTD từng bước cơ cấu lại hoạt động theo hướng lành mạnh; tích cực lành mạnh hóa tài chính thông qua tăng vốn điều lệ để cải thiện các chỉ tiêu lành mạnh tài chính và an toàn hoạt động; hệ thống quản trị, kiểm soát và kiểm toán nội bộ được chú trọng củng cố.

Những khó khăn, thách thức: Tiến trình tái cơ cấu ngân hàng còn chậm so với kế hoạch đặt ra; tuy tốc độ tăng nợ xấu có giảm nhưng quy mô nợ xấu còn rất lớn và suốt cả năm 2012 vẫn chưa có biện pháp xử lý cơ bản khoản nợ này; công tác quản trị, điều hành của một số TCTD còn thấp; năng lực thanh tra, giám sát của NHNN còn yếu,... Do vậy, rủi ro hệ thống vẫn còn tồn tại và một cuộc khủng hoảng thanh khoản vẫn có thể xảy ra bất cứ lúc nào do ảnh hưởng của nợ xấu. Đồng thời, một vấn đề quan trọng là số chi phí cho tái cơ cấu là bao nhiêu và lấy từ những nguồn lực nào thì chưa được chỉ rõ trong Đề án cơ cấu lại các TCTD. Các chi phí liên quan tới tái cơ cấu hệ thống ngân hàng sẽ là lớn, vì hệ thống ngân hàng của Việt Nam là một trong những hệ thống lớn nhất so với hệ thống ngân hàng của các nước có cùng hạng điểm tín nhiệm. Nguồn tài chính thực hiện tái cơ cấu bao gồm: Nguồn tái cấp vốn cho các ngân hàng gặp yếu kém về thanh khoản, nguồn xóa nợ và xử lý nợ xấu, chi phí xử lý và giải quyết các TCTD đổ vỡ, chi phí có liên quan đến việc thực hiện những giải pháp tái cơ cấu chính. Trong Đề án đã chỉ ra NHNN sẽ chịu trách nhiệm tái cấp vốn cho các TCTD yếu kém, sử dụng nguồn trích lập dự phòng rủi ro của các TCTD để xóa nợ và bán nợ qua Công ty Mua bán nợ và tài sản tồn đọng của doanh nghiệp thuộc Bộ Tài chính và các công ty mua bán nợ của những TCTD; đối với các khoản nợ do chủ trương cho vay hỗ trợ chính sách của Chính phủ, dùng nguồn NSNN để xóa nợ. Đối với nguồn vốn xử lý nợ xấu, theo dự kiến, Chính phủ không dùng tiền ngân sách để xóa nợ cho các ngân hàng. Bên cạnh đó, các chi phí khác liên quan đến việc thực hiện những giải pháp tái cơ cấu của chính các TCTD, như chi phí đánh giá chất lượng tài sản; sắp xếp lại, giải thể các TCTD thua lỗ, phá sản; chi phí bồi thường cho người gửi tiền; nâng cao năng lực quản trị, hoạt động của các TCTD; chi phí thoái vốn, rút khỏi lĩnh vực đầu tư phi tài chính… thậm chí cũng chưa được đề cập đến. Ngoài ra, mặc dù quan điểm của Đề án Tái cơ cấu là khuyến khích các ngân hàng tự nguyện sáp nhập, NHNN sẽ hỗ trợ thanh khoản trong trường hợp các ngân hàng quá yếu kém, không có khả năng chi trả. Tuy nhiên, nguồn tiền này lấy từ đâu lại là vấn đề khi mà chính cơ quan quản lý tài chính của Chính phủ là Bộ Tài chính cũng không xác định được Quỹ dành cho tái cơ cấu là bao nhiêu.

Như vậy, sau 1 năm tái cơ cấu ngân hàng những kết quả đạt được còn chưa như mong muốn bởi một số nguyên nhân sau:

Thứ nhất, khuôn khổ pháp lý cho việc cơ cấu lại các TCTD nói chung chưa hoàn thiện, như thiếu cơ chế can thiệp, xử lý của Nhà nước đối với các TCTD yếu kém dẫn đến xử lý chưa kịp thời, dứt điểm pháp nhân của các TCTD yếu kém; hầu hết các NHTM Nhà nước đã được cổ phần hóa nên hạn chế khả năng tham gia xử lý các TCTD yếu kém thông qua sáp nhập, mua lại; thiếu các cơ chế, chính sách, khuyến khích miễn, giảm thuế, phí để hỗ trợ TCTD trong xử lý nợ xấu và các tài sản bảo đảm tiền vay cũng như trong các giao dịch sáp nhập, hợp nhất, mua lại của quá trình tái cơ cấu TCTD.

Thứ hai, việc cơ cấu lại hệ thống các TCTD và xử lý các TCTD yếu kém là vấn đề hết sức phức tạp, nhạy cảm, liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của nhiều bên và mất nhiều thời gian để thanh tra, kiểm toán nhằm đánh giá thực trạng tài chính của từng ngân hàng với nhiều thủ tục, quy định. Trong khi đó, việc xử lý các TCTD yếu kém đòi hỏi phải nhanh để hạn chế tổn thất và ảnh hưởng đến an toàn hệ thống. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho việc xử lý các NHTM cổ phần yếu kém thời gian qua chậm hơn so với kế hoạch dự kiến.

Thứ ba, sự thiếu hợp tác hoặc chống đối từ phía cổ đông lớn của các NHTM cổ phần yếu kém đối với các chính sách, biện pháp cơ cấu lại của NHNN đã gây khó khăn cho quá trình cơ cấu lại các ngân hàng này.

Thứ tư, thiếu nguồn lực tài chính công để có thể hỗ trợ cho việc xử lý nợ xấu, lành mạnh hóa và nâng cao năng lực tài chính của hệ thống TCTD, từ đó làm chậm tiến trình cơ cấu lại TCTD.

Giải pháp thúc đẩy tái cấu trúc hệ thống ngân hàng

Năm 2013 là năm thực hiện những nội dung trong giai đoạn hai của Đề án về lành mạnh hóa tài chính với việc tập trung xử lý nợ xấu. Để thực hiện những nội dung này, cần thực hiện một số giải pháp tái cơ cấu như sau:

Một là, hoàn thiện một bước quan trọng khuôn khổ pháp lý về tiền tệ, hoạt động ngân hàng, đặc biệt là các quy định an toàn hoạt động ngân hàng để hỗ trợ cho quá trình tái cơ cấu các TCTD. Cụ thể, NHNN đã đưa ra một loạt các quy định nhằm tạo điều kiện cho các NHTM tái cơ cấu lại nợ, giãn nợ, giảm lãi suất, đẩy mạnh thủ tục pháp lý để xử lý nợ,… Ngân hàng Nhà nước cũng trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội cho phép miễn giảm một số loại thuế, phí đối với các ngân hàng được xử lý mua, bán, sáp nhập. Đặc biệt, NHNN đã trình Chính phủ Đề án thành lập Công ty Mua bán nợ quốc gia tập trung để xử lý trên quy mô lớn nợ xấu nhằm khơi thông dòng chảy vốn tín dụng cho nền kinh tế. Ngoài ra, những nội dung của chương trình tái cơ cấu trong giai đoạn ba cũng đã được NHNN chuẩn bị bằng việc ban hành một số văn bản, như: Thông tư số 02/2013/TT-NHNN ngày 21-1-2013 quy định về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp lập dự phòng rủi ro và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của TCTD... để thay thế Quyết định số 493/2005/QĐ-NHNN về việc ban hành quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng của TCTD; các quyết định về chỉ tiêu an toàn hệ thống, về công khai, minh bạch tài chính, về chuẩn mực kế toán và báo cáo tài chính,... Như vậy, có thể nói, năm 2013 là năm trọng tâm của chương trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng để hướng tới mục tiêu có thể kết thúc chương trình vào năm 2015.

Hai là, tập trung xử lý nợ xấu bằng nhiều biện pháp. Giải pháp tổng thể xử lý nợ xấu và các “nút thắt” gây ra nợ xấu bao gồm: “phá băng” thị trường bất động sản, giải quyết hàng tồn kho cho doanh nghiệp, thúc đẩy tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước. Ngân hàng Nhà nước cần có chính sách kiểm soát để các NHTM nâng cao chất lượng tài sản, kiểm soát chất lượng tín dụng, giảm nợ xấu và điều quan trọng là cần đẩy nhanh, dứt điểm tái cơ cấu các TCTD. Đẩy nhanh tái cơ cấu đầu tư công, bao gồm cả việc xử lý nợ tồn đọng xây dựng cơ bản. Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam cho thấy có 6 phương thức xử lý nợ xấu chủ yếu sau: 1- Cơ cấu lại nợ; 2- Miễn giảm lãi và phí tín dụng; 3- Mua, bán nợ; 4- Sử dụng quỹ dự phòng rủi ro để xử lý; 5- Xử lý, phát mại tài sản bảo đảm để thu hồi nợ; 6- Chuyển nợ thành vốn góp.

Ba là, thúc đẩy hoạt động mua lại, sáp nhập, nâng cao khả năng tự chủ tài chính của ngân hàng. Tăng nhanh quy mô và năng lực tài chính thông qua tăng vốn để bảo đảm đủ mức vốn tự có theo tiêu chuẩn an toàn vốn của Hiệp ước vốn Basel 2 đến năm 2015, thông qua phát hành cổ phiếu bổ sung và nguồn vốn từ Chính phủ; mua lại, sáp nhập TCTD và mở rộng nguồn vốn huy động.

Bốn là, tăng cường quản trị rủi ro và nâng cao hiệu lực và hiệu quả của thanh tra, giám sát ngân hàng, bởi vì hoạt động quản trị rủi ro trong toàn hệ thống ngân hàng hiện còn kém xa so với các chuẩn mực quốc tế. Theo Đề án cơ cấu lại các TCTD, đến cuối năm 2015 các TCTD mới đạt mức vốn tự có đủ để bù đắp rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường và rủi ro tác nghiệp theo quy định của Hiệp ước vốn Basel 2. Trong khi đó, các văn bản ngân hàng còn nhiều bất cập và chế tài chưa đủ mạnh khiến cho những NHTM Việt Nam chưa thực sự quan tâm đến vấn đề quản trị rủi ro theo chuẩn mực quốc tế.

Năm là, giải quyết vấn đề sở hữu chéo của các ngân hàng. Ngân hàng Nhà nước cần rà soát kỹ lưỡng hơn để bảo đảm giới hạn về tỷ lệ sở hữu theo Điều 55 của Luật các TCTD.

Sáu là, tăng cường minh bạch thông tin. Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 35/2011/TT-NHNN (bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01-4-2012) quy định về việc công bố và cung cấp thông tin của Ngân hàng Nhà nước. Mặc dù việc công bố thông tin này so với trước đây đã cho thấy nỗ lực minh bạch hóa hoạt động của ngành ngân hàng, đồng thời phù hợp với các bước đi khác trong quá trình tái cấu trúc tổng thể toàn ngành, nhưng những thông tin này vẫn cần được công bố đến công chúng bởi với cơ chế minh bạch thông tin, nhất là công khai về xử lý nợ xấu sẽ tạo ra một hệ thống ngân hàng phát triển lành mạnh, làm nền tảng cho việc tái cơ cấu toàn bộ nền kinh tế./.

--------------------------------------------------

(1) Các ngân hàng phải thực hiện tái cơ cấu bắt buộc bao gồm: Ngân hàng Thương mại cổ phần Sài gòn (SCB), Ngân hàng Đệ nhất (Ficombank), Habubank, TienphongBank, TrustBank, Navibank, Western Bank và GP Bank.