Nhận diện đúng bản chất của sự lạm quyền trong chế độ công hữu về đất đai

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được ghi nhận lần đầu trong Hiến pháp năm 1980 và tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 1992 mà Nhà nước là đại diện cho chủ sở hữu; chính quyền các cấp thực hiện quyền quản lý, định đoạt, trong đó quan trọng là quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi đất. Từ đó, chính quyền được phép ban hành những quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng và thu hồi đất theo hướng tạo thuận lợi về phía chủ sở hữu. Chẳng hạn, Điều 40 Luật Đất đai năm 2003 quy định quyền được thu hồi đất với “mục đích phát triển kinh tế” có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tạo kẽ hở cho chính quyền một số địa phương lấy lý do vì mục tiêu phát triển kinh tế, hoặc thực hiện một số mục tiêu xã hội để thu hồi đất của các chủ sử dụng là cá nhân, hộ gia đình rồi giao cho một chủ tư nhân sử dụng, trong nhiều trường hợp không vì lợi ích chung mà vì lợi ích của một cá nhân hoặc một nhóm người. Rõ ràng, khi có sự “bắt tay” của một số cán bộ có chức quyền ở địa phương với các nhà đầu tư tư nhân thì quyền sử dụng đất hợp pháp của người dân sẽ bị biến dạng gây không ít thiệt hại cho họ. Mặt khác, giá đền bù khi thu hồi đất trong nhiều trường hợp thường thấp hơn giá thị trường, có khi đến vài chục lần, thậm chí trong một số trường hợp chính quyền thu hồi đất của người dân nhưng không đền bù cũng được coi là hợp pháp, từ đó đã dẫn đến các vụ khiếu kiện của người thuộc diện có đất thu hồi. 

Một vấn đề khác cũng gây nhiều bức xúc trong việc chính quyền giao quyền sử dụng đất, thể hiện cả trong phân loại đất và chủ thể nhận giao đất. Đối với phân loại đất, nếu như đất ở được Nhà nước giao quyền sử dụng lâu dài, ổn định, thì với đất nông nghiệp chỉ được xác định thời hạn là 20 năm hoặc 50 năm tùy loại đất trồng trọt hay đất rừng. Với chủ thể được giao quyền sử dụng đất, nhà đầu tư nước ngoài thường được chính quyền ưu tiên hơn so với nhà đầu tư trong nước cả về thời gian và hạn mức. Đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp, trường học, bệnh viện,... trong nhiều trường hợp Nhà nước giao đất có hoặc không thu tiền sử dụng đất, từ đó cũng tạo ra sự bất bình đẳng giữa các chủ thể trong nền kinh tế. Đối với cá nhân, hộ gia đình khi giao đất, Nhà nước áp dụng hạn điền trong khi không áp dụng đối với các tổ chức, đoàn thể,... Sự không bình đẳng này tạo ra kẽ hở để các nhóm lợi ích hình thành, tác động đến các quyết định của chính quyền nhằm thay đổi các quyết định giao đất cũng như khai thác đất công vì lợi ích riêng. 

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, quy định Nhà nước là đại diện quyền sở hữu, thực tế trong nhiều trường hợp, không biết ai là “Nhà nước” thực sự, chính quyền trung ương hay chính quyền địa phương, do đó dẫn đến lạm quyền trong việc thu hồi đất, xâm hại quyền lợi của người dân nhưng lại để đất đai rơi vào tay các nhóm lợi ích, khiến cả quyền lợi của người dân lẫn lợi ích quốc gia không được bảo đảm. Hậu quả là trong một số trường hợp đất đai sẽ được chuyển từ người dân nghèo sang tay “các đại gia” với giá rất thấp. Đồng thời, bằng động tác đầu tư trở lại, “các đại gia” này lại bán đất ra với giá cao cho người dân có nhu cầu. Không ít trường hợp đất đai bị thu hồi để rồi bỏ hoang, bởi những dự án “treo” không có điểm dừng, trong khi người dân không có đất để ở hoặc canh tác. 

Quá trình phát triển kinh tế thị trường dẫn đến nhu cầu tư nhân hóa về quyền sử dụng một bộ phận đất đai, điều này cũng tác động làm biến dạng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và quá trình phát triển kinh tế thị trường, chủ thể sở hữu đất đai luôn luôn tách rời khỏi người sử dụng đất. Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, cố gắng duy trì quyền sở hữu của mình bằng cách can thiệp vào quá trình sử dụng, định đoạt đất đai. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là sự can thiệp một cách chủ động của Nhà nước đã và đang dần dần bị hạn chế bởi chính các yếu tố thị trường, từ đó làm phá vỡ các quy hoạch và kế hoạch chủ động của Nhà nước về đất đai, buộc các cơ quan quản lý nhà nước phải thường xuyên thay đổi các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã ban hành, làm cho chính sách về đất đai bất ổn, gây khó khăn cho các đối tượng được giao quyền sử dụng đất. 

Việc lạm dụng quyền hạn trong quản lý đất đai tại các địa phương thường xảy ra ở các lĩnh vực quy hoạch sử dụng đất; thu hồi quyền sử dụng đất của người dân, để xây dựng các dự án công nghiệp và thương mại,... Về mặt lý thuyết, quyền quy hoạch sử dụng đất thuộc về chủ sở hữu đất, vì vậy chính quyền các địa phương với vai trò đại diện chủ sở hữu, nắm giữ toàn quyền và độc quyền trong lập, sửa đổi quy hoạch đất đai. Trong một số trường hợp, khi có sự tham gia và bị chi phối của các nhóm lợi ích, mà Nhà nước không quản lý giám sát được, sẽ dẫn đến hậu quả quy hoạch không còn phục vụ các mục đích chung vì cộng đồng và vì lợi ích của người dân, mà tạo điều kiện cho các nhóm lợi ích tìm kiếm lợi nhuận, được che đậy thông qua các dự án đầu tư về kinh tế - xã hội. 

Việc nhận thức và vận dụng không đúng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong thời gian qua đã dẫn đến sự lãng phí về đất đai, gây thiệt hại cho người sử dụng đất, đồng thời nảy sinh những tiêu cực, mâu thuẫn gay gắt trong lĩnh vực này. Từ đó dẫn đến sự hoài nghi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, nảy sinh ý kiến đòi hỏi phải thay đổi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai - Xu thế tất yếu của quá trình phát triển ở nước ta

Cần khẳng định rằng, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong giai đoạn hiện nay là cần thiết và phù hợp về phương diện lý luận và thực tiễn. Chủ nghĩa Mác - Lê-nin cho rằng mục tiêu của chủ nghĩa cộng sản là xóa bỏ chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có chế độ tư hữu về đất đai. Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên nền tảng học thuyết của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, vì vậy việc xác lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp về phương diện lý luận. Đồng thời, việc xây dựng chủ nghĩa xã hội và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, tất yếu đòi hỏi phải dựa trên nền tảng của chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, cần được coi là tuyên ngôn chính trị về chế độ sở hữu, chứ không phải là một định chế pháp lý. Đất đai nói chung, tương tự như không khí, ánh sáng, nguồn nước và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác là các yếu tố thuộc về môi trường sống tự nhiên, nên không thể là tài sản thuộc phạm trù sở hữu của Luật Dân sự. Còn từng mảnh đất hay từng thửa đất cụ thể mới là đối tượng của sở hữu theo quy định của pháp luật. Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, cũng cần phải phân biệt rõ đất đai nói chung và từng thửa đất hay từng mảnh đất nói riêng thuộc hai phạm trù khác nhau, do đó trên thực tế Nhà nước không quốc hữu hóa các mảnh đất hay thửa đất cụ thể của người dân. Nhà nước vẫn thừa nhận một thực tế khách quan là ai ở đâu, trên mảnh đất nào thì vẫn ở đó. Về mặt pháp lý, Nhà nước chỉ can thiệp vào hai khía cạnh của quyền sở hữu đất đai, đó là kiểm soát quyền sử dụng đất và thực thi quyền định đoạt đất đai khi cần thiết, bảo đảm lợi ích chung, không tước đoạt hay giành quyền của các chủ thể sử dụng đất. Tuy nhiên, các chủ thể sử dụng đất khi muốn thay đổi mục đích sử dụng hay chuyển đổi, chuyển nhượng chủ quyền đối với các mảnh đất, thửa đất của mình thì phải xin phép và được sự đồng ý của Nhà nước.

Đất đai cũng như các nguồn tài nguyên thiên nhiên gắn liền với đất, dưới dạng hữu hình hoặc vô hình, như tài nguyên nước, rừng, khoáng sản, không khí, các di tích văn hóa, lịch sử... là sở hữu chung của toàn dân được tạo dựng qua nhiều thế hệ. Vì vậy, xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là khẳng định quyền của mỗi công dân đối với việc định đoạt, khai thác, sử dụng, phát triển và bảo vệ đất đai và các tài sản gắn liền với nó theo cơ chế dân chủ. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cũng sẽ bảo đảm cho các quan hệ trong xã hội được vận hành trên nền tảng của quyền sở hữu chung, song dưới những hình thức sở hữu cụ thể được thể chế hóa bằng luật pháp, chính sách gắn với những hoạt động cụ thể ở nhiều tầng nấc khác nhau. Ngoài ra, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai còn có ý nghĩa trong quan hệ giữa Việt Nam với các quốc gia khác, tạo sự tương đồng với khái niệm chủ quyền về đất đai, biên giới, lãnh thổ của quốc gia.

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai còn tạo điều kiện để các cộng đồng dân cư tham gia định đoạt, khai thác, sử dụng và hưởng lợi từ đất đai, đồng thời bảo đảm cho mọi người dân giám sát việc quản lý, quy hoạch, khai thác và sử dụng đất đai của chính quyền các cấp. Vì vậy, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai có cơ sở vật chất và nền tảng quan hệ xã hội để xác lập, tồn tại lâu dài. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai phải được thực hiện bằng những quy định trong Hiến pháp về chủ quyền quốc gia và các quyền, nghĩa vụ chung của công dân đối với đất nước.

Lịch sử quyền sở hữu, sử dụng đất đai của Việt Nam có nhiều thay đổi, biến động do những tác động khách quan lẫn chủ quan. Vì vậy, thay đổi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai có thể gây ra nhiều sự xáo trộn, khó lường trong tâm lý, nhận thức, tình cảm của nhiều bộ phận dân cư có liên quan đến đất đai. Đây không chỉ đơn thuần là vấn đề kinh tế mà còn là vấn đề chính trị, xã hội phức tạp. Những mâu thuẫn, bất cập trong quản lý đất đai thời gian qua do những bất cập trong các quy định hiện hành về đất đai, cũng như sự yếu kém của bộ máy quản lý, thực thi pháp luật, chính sách về đất đai, chứ không phải việc duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai.

Củng cố chế độ sở hữu toàn dân và sử dụng có hiệu quả hơn nữa nguồn lực đất đai

Để chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được thực thi có hiệu quả cần phải có cơ chế phù hợp. Đất đai và tài sản gắn liền với nó có quan hệ chặt chẽ với các yếu tố quan trọng khác liên quan đến lãnh thổ, an ninh quốc gia, lịch sử, văn hóa, kinh tế,... của quốc gia. Nên việc hướng dẫn, quy định cách sử dụng các quyền ấy sao cho phù hợp giữa lợi ích của xã hội với lợi ích tập thể và lợi ích của các nhân là điều cần phải thực hiện. Thực thi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, trước hết cần phân định rõ trên cơ sở pháp luật vai trò của Nhà nước là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân, với quyền sử dụng đất của người dân, đồng thời phải phân định rõ các quyền của người sử dụng đất. Thừa nhận đất đai là một loại hàng hóa đặc biệt, đòi hỏi việc xử lý vấn đề liên quan đến đất đai phải bảo đảm mối quan hệ hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư với người dân. Tôn trọng quyền sử dụng đất đai hợp pháp của người dân gắn liền với quyền cư trú, quyền có nhà ở và việc làm mà Hiến pháp quy định.

Cần phải khẩn trương nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai và hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai để sớm khắc phục những hạn chế, yếu kém còn tồn tại hiện nay, đáp ứng tốt hơn yêu cầu phân bổ hợp lý nguồn lực, sử dụng đất đai đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, bảo đảm lợi ích trước mắt cũng như lâu dài, bảo vệ môi trường sinh thái. Luật Đất đai nên quy định rõ giá đền bù đất theo cơ chế giá thị trường, đồng thời phù hợp so với khả năng sinh lợi từ hoạt động đầu tư, sản xuất trên đất, tạo điều kiện để người dân khi có giải tỏa đất không bị thiệt thòi, giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống. Luật Đất đai cần xác định vai trò, vị trí và sự tham gia của cơ quan phối hợp liên vùng, liên ngành nhằm khắc phục tình trạng manh mún, phân tán, chia cắt quy hoạch, góp phần bảo đảm sự thống nhất trong quy hoạch đất đai ở từng địa phương và trên phạm vi quốc gia. 

Cần công khai minh bạch quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tránh tình trạng đầu cơ, trục lợi của một số cá nhân như trong thời gian qua. Tạo điều kiện cho người dân ở các vùng quy hoạch được tham gia quá trình quy hoạch, giải tỏa, đền bù, tái định cư theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Phải có quy định xử lý dứt điểm quy hoạch “treo”, bổ sung các chế tài xử phạt hành vi vi phạm công tác thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để bảo đảm quy hoạch sử dụng đất được thực hiện nghiêm. Thực hiện việc giao đất, giao rừng cho người dân sử dụng lâu dài gắn liền với lợi ích của họ, điều này sẽ cho phép khai thác và sử dụng đất đai có hiệu quả, đồng thời bảo vệ và phát triển nguồn tài nguyên đất đai. 

Thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai phải bảo đảm cho người sử dụng đất yên tâm bỏ công sức, trí tuệ, vốn liếng vào khai thác, sử dụng đất đai đạt hiệu quả cao nhất. Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, nguồn sống của người dân, tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước. Khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, đồng thời phải có cơ chế quy định rõ ràng, cụ thể, thực thi đầy đủ, đúng đắn các quyền của đại diện chủ sở hữu và quyền thống nhất quản lý của Nhà nước, phù hợp với lợi ích của người dân. Các chủ thể, khi có quyền sử dụng đất, thì quyền đó cũng được coi như là một loại tài sản, hàng hóa đặc biệt, được phép chuyển nhượng, trao đổi, thế chấp, thừa kế. Do những biến động của lịch sử về đất đai, Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước thu hồi giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai, đồng thời cũng không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, nhưng cần có chính sách hỗ trợ đào tạo việc làm cho những đối tượng khó khăn vì thuộc diện có đất thu hồi.

Đối với đất nông nghiệp, gắn liền với nó là đối tượng nông dân - tầng lớp đông đảo ở nước ta hiện nay, nguồn lợi sinh sống của họ chủ yếu dựa vào nguồn lực đất đai, xử lý mối quan hệ về đất trong nông nghiệp không chỉ là quan hệ về kinh tế, mà còn là biểu hiện mối quan hệ về chính trị giữa Nhà nước với nông dân, mối liên minh công - nông. Nông dân là chủ thể thực tế của ruộng đất ở nông thôn, là những người đang khai thác, sử dụng và tiếp tục làm giàu nguồn tài nguyên đất đai quý hiếm. Xét về mặt pháp lý, các hộ nông dân cũng là những chủ đơn vị kinh tế, giống như các doanh nghiệp, họ có quyền bình đẳng với bất kỳ doanh nghiệp, tổ chức nào muốn sử dụng đất của họ. Cho nên Nhà nước, hay tổ chức, doanh nghiệp nào khi có nhu cầu về sử dụng đất cần thương thảo với người dân, để quyết định việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Tiến trình chuyển mục đích sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước phải luôn luôn gắn liền với việc bảo đảm lợi ích chính đáng, hợp pháp của người dân. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với người nông dân cần thực hiện những biện pháp đồng bộ bảo đảm cho quá trình thay đổi sinh kế của họ diễn ra thuận lợi, đời sống của họ phải tốt hơn sau khi chuyển quyền sử dụng đất. Chính quyền các cấp cần thay đổi lối suy nghĩ “thu hồi” và “cưỡng chế” đất, bằng tư duy “trao đổi bình đẳng”, “đồng thuận” và “cùng có lợi”, thì mới bảo đảm cho quá trình chuyển đổi quyền sử dụng đất được diễn ra thuận lợi, hiệu quả, bảo đảm sự phát triển bền vững cả về kinh tế, chính trị và xã hội. Mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp.

Nhà nước chỉ thu hồi đất trong những trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh và phục vụ lợi ích công cộng. Còn các dự án khác, nên sử dụng cơ chế “trưng mua”, “trao đổi”, “hợp tác”, “thỏa thuận” để bảo đảm hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước với doanh nghiệp và người dân. Có thể áp dụng cơ chế thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất đối với một số dự án có quy mô nhỏ và vừa, như vậy sẽ giảm được thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng. Cần quy định rõ quy trình thu hồi đất, công khai kế hoạch thu hồi, tổ chức lấy ý kiến của người dân trước khi thu hồi đất. Thực hiện việc thẩm tra, giám sát kết quả đo đạc, thống kê trước khi chi trả đền bù, giải tỏa. Thực hiện thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân là 50 năm, không phân biệt đất trồng cây hằng năm hay cây lâu năm. 

Thực thi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cần phải có một cơ chế quản lý thích hợp, đi kèm với hệ thống luật pháp, chính sách đúng đắn, ổn định cùng với bộ máy quản lý có hiệu quả và đội ngũ nguồn nhân lực với những người có đủ tâm và tầm, thì sẽ bảo đảm cho việc quy hoạch, khai thác sử dụng đất đai có hiệu quả, giải quyết được những mâu thuẫn và xung đột trong lĩnh vực đất đai, ngăn chặn những hiện tượng tiêu cực, tham nhũng liên quan đến đất đai, sử dụng có hiệu quả nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, bền vững./.