Khái quát thực trạng hoạt động giao đất, cho thuê đất ở nước ta

Về thẩm quyền giao đất và cho thuê đất

Ở nước ta, theo pháp luật đất đai từ năm 2013 đến nay, thẩm quyền này thuộc Chính phủ và ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, được phân cấp theo hạn mức diện tích đất, quy mô của dự án có sử dụng đất và đối tượng sử dụng đất. Trên phạm vi cả nước có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 713 thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, huyện và 11.164 đơn vị hành chính cấp xã. Tổng số cơ quan có thẩm quyền trao quyền sử dụng đất (QSDĐ) tại Việt Nam hiện nay là 11.940 cơ quan. Thẩm quyền trao QSDĐ còn được giao cho các bộ và cơ quan ngang bộ là các cơ quan nhà nước đang quản lý và sử dụng đất phục vụ cho mục đích hoạt động của tổ chức mình gồm: trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất, QSDĐ đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc trong trường hợp các tổ chức này không còn nhu cầu sử dụng hoặc việc sử dụng không có hiệu quả.

Bên cạnh các cơ quan có thẩm quyền chung được quyền trao QSDĐ, còn có cơ quan có thẩm quyền chuyên môn cũng được trao quyền bán tài sản gắn liền với QSDĐ. Như vậy, cấu trúc phân quyền đại diện sở hữu toàn dân để định đoạt về đất đai được phân tán cho nhiều cơ quan nhà nước khác nhau.

Thực trạng phân tán về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất dẫn đến hệ quả là: Nhà nước chưa quản lý tốt diện tích đất chưa trao cho người sử dụng đất; trong một số trường hợp, Nhà nước mất kiểm soát về hoạt động trao QSDĐ cho người sử dụng đất. 

Về căn cứ giao đất, cho thuê đất

Luật Đất đai năm 2013 (Điều 52) quy định: Căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

Thực hiện quy định về căn cứ kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện khi thực hiện giao đất và cho thuê, các doanh nghiệp và các cơ quan quản lý nhà nước là đơn vị quản lý đất chưa trao cho người sử dụng đất. Do đó, các doanh nghiệp nhà nước có lợi thế trong việc tiếp cận QSDĐ khi cơ quan có thẩm quyền lập kế hoạch sử dụng đất. Từ đây, có thể dẫn đến việc hạn chế quyền tiếp cận QSDĐ của các chủ thể thuộc thành phần kinh tế khác, trong đó có các chủ thể của kinh tế tư nhân. Vấn đề đặt ra là, Nhà nước khi lập kế hoạch làm căn cứ giao đất, cho thuê đất phải bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững nền kinh tế, công bằng trong phân bổ nguồn lực giữa các thành phần kinh tế.

Về thủ tục giao đất, cho thuê đất

Pháp luật Việt Nam quy định hai hình thức đó là, giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá và giao đất, cho thuê đất không theo hình thức đấu giá hay gọi là chỉ định chủ đầu tư.

Giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá là hình thức bán tài sản công khai theo phương thức trả giá lên, có từ hai người trở lên tham gia đấu giá. Quy định về trình tự đấu giá QSDĐ hiện nay còn những hạn chế: Các cơ quan, tổ chức đang quản lý đất không có động cơ để lên phương án đấu giá QSDĐ nhằm thu lợi cho chủ sở hữu toàn dân; không có bất cứ ai giám sát quá trình đấu giá mà hoàn toàn do cơ quan hành pháp thực hiện điều này. Do vậy, nhiều khi không bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch, khách quan khi tổ chức việc đấu giá.

Giao đất, cho thuê đất không theo hình thức đấu giá, hay còn gọi là hình thức chỉ định chủ đầu tư trong trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hợp pháp hoặc nhận chuyển QSDĐ ở để xây dựng nhà ở thương mại (Điều 21, 23 Luật Nhà ở năm 2014) cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức mà phải nộp tiền sử dụng đất; tính giá trị QSDĐ khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước mà doanh nghiệp cổ phần sử dụng đất thuộc trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; tính tiền thuê đất đối với trường hợp doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa được Nhà nước cho thuê đất, trả tiền thuê đất hằng năm; trường hợp đất đưa ra đấu giá QSDĐ mà không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất là 2 lần nhưng không thành và các trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định (Điều 114 và Điều 118 Luật Đất đai năm 2013).

Các thủ tục giao đất, cho thuê đất như trên đều mang tính chất hành chính, có thể mang đến những bất cập: Thứ nhất, giá đất áp dụng để tính tiền sử dụng đất là giá đất cụ thể không qua quá trình thương lượng hay đấu giá để xác định giá thị trường, Nhà nước không thu được giá trị QSDĐ tăng lên trên giá trị định giá theo quyết định hành chính (giá đấu giá) và phần giá tăng thêm thông qua quá trình cạnh tranh. Thứ hai, các cơ quan nhà nước chưa có sự gắn kết hai hình thức trao QSDĐ, QSDĐ thông qua đấu giá do Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện, còn thủ tục lựa chọn chủ đầu tư do Bộ Xây dựng thực hiện (giá trị QSDĐ không được kết hợp với quyền phát triển trên đất đã làm thất thoát lượng “địa tô tuyệt đối” thu về cho ngân sách nhà nước). Thứ ba, không có văn bản tích hợp quyền và nghĩa vụ của chủ đầu tư, khi cơ quan ký hợp đồng cho thuê đất là các sở tài nguyên và môi trường, trong lúc đó, cơ quan quản lý việc tạo lập tài sản trên đất được trao cho các sở xây dựng. Thứ tư, quá trình thực hiện còn chưa bảo đảm sự bình đẳng trong tiếp cận QSDĐ giữa doanh nghiệp nhà nước với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Với việc khẳng định vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước giúp các doanh nghiệp nhà nước có nhiều cơ hội và thuận lợi hơn các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác.

Nhà nước trao quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Đối với hình thức này, khi tính giá trị QSDĐ để cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước mà doanh nghiệp cổ phần hóa sử dụng đất thuộc trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thì doanh nghiệp được áp dụng giá đất cụ thể mà không thông qua hình thức đấu giá (Điều 114 Luật Đất đai năm 2013). Sau khi có QSDĐ do cổ phần hóa, doanh nghiệp nhà nước được tiếp tục chuyển nhượng QSDĐ này cho nhà đầu tư trong nước hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Việc gia nhập và rút khỏi thị trường của doanh nghiệp nhà nước với việc được giao QSDĐ và được quyền chuyển nhượng lại QSDĐ cho thấy có sự chênh lệch giá đầu vào theo giá chỉ định và giá đầu ra theo giá thị trường, khoản giá trị QSDĐ chênh lệch (gọi là lợi nhuận từ kinh doanh) không phải do sự đầu tư sức lực của doanh nghiệp nhà nước mà có.

Nhà nước trao quyền sử dụng đất dưới hình thức đổi đất lấy kết cấu hạ tầng

Hiện nay, việc trao QSDĐ dưới hình thức đổi đất lấy kết cấu hạ tầng được thực hiện dưới hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác. Quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư gồm: đất xác định trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế theo quy định của pháp luật về đất đai; đất của cơ sở nhà, đất tại vị trí cũ sử dụng để thanh toán dự án BT đầu tư xây dựng công trình tại vị trí mới gồm, đất mà cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được giao quản lý, sử dụng cơ sở nhà, đất tại vị trí cũ, có văn bản báo cáo về nhu cầu, sự cần thiết thực hiện dự án BT đầu tư xây dựng công trình tại vị trí mới và sử dụng quỹ đất của cơ sở nhà, đất tại vị trí cũ để thanh toán. Quy định đổi đất lấy kết cấu hạ tầng nêu trên cho thấy hai vấn đề cần phải quan tâm: Thứ nhất, đối tượng đem ra trao đổi chính là QSDĐ chưa trao cho người sử dụng đất - đất công sản chịu sự điều chỉnh của Luật Đất đai. Thứ hai, cơ quan có thẩm quyền ký kết hợp đồng trao đổi là cơ quan được trao quyền để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như có thẩm quyền trao QSDĐ được quy định trong Luật Đất đai. Cơ chế này đã tạo điều kiện cho một lượng đất công sản thoát ly khỏi sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. 

Một số đề xuất đổi mới hoạt động giao đất nhằm bảo đảm quyền của các chủ thể và phù hợp với cơ chế thị trường

Thứ nhất, trong bối cảnh đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đại diện quyền định đoạt đất đai không nên phân tán cho quá nhiều cơ quan. Quyền định đoạt QSDĐ nên được trao cho một cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, nên thống nhất việc trao quyền định đoạt QSDĐ cho một cấp là chính quyền địa phương (chính quyền cấp tỉnh) theo cơ chế phân quyền là cấp độ phân cấp hành chính cao nhất. Theo đó, toàn bộ chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính được chuyển giao cho chính quyền địa phương. Trong các trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải trình trước các quan chức dân cử. Đồng thời, các đại biểu dân cử sẽ chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri chứ không chỉ là trước chính quyền các cấp cao hơn. Trong phạm vi được phân quyền, cơ quan có thẩm quyền được phép ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thực hiện các công việc được ủy quyền.

Thứ hai, hoàn thiện các quy định về phân bổ đất đai tại Việt Nam. Các cơ quan quản lý nhà nước không tham gia trực tiếp vào hoạt động phân bổ QSDĐ nữa mà chỉ tổ chức, kiến tạo ra cách thức và tổ chức các chủ thể phân bổ QSDĐ, tách hoạt động quản lý hành chính ra khỏi hoạt động điều phối tài sản công.

Nhà nước thành lập những doanh nghiệp để quản lý kinh doanh quỹ đất theo cơ chế thị trường dưới dạng những giao dịch dân sự để tránh các thủ tục hành chính rườm rà như các quy định về giao đất, cho thuê đất hiện hành.

Việc thiết lập các chủ thể thị trường theo cách: thành lập những chủ thể mới hoặc trao thêm quyền cho các chủ thể đang tồn tại như tổ chức phát triển quỹ đất, đi kèm xác định lại tư cách chủ thể trong quan hệ giữa các chủ thể này với chính quyền địa phương với danh nghĩa là pháp nhân hoạt động theo ủy quyền của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm sự tham gia bình đẳng của các thành phần kinh tế trong hoạt động giao đất, cho thuê đất.

Thứ ba, cần có quy định hạn chế và kiểm soát hoạt động chuyển QSDĐ bằng hình thức chỉ định chủ đầu tư, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và đổi đất lấy kết cấu hạ tầng. Các hình thức trao QSDĐ được điều chỉnh theo hướng hoàn thiện thể chế định giá đất theo nguyên tắc thị trường. Thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất. Việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội được thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá QSDĐ, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Kiểm tra chặt chẽ việc sắp xếp, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước và việc thực hiện đấu giá QSDĐ khi sắp xếp lại trụ sở, cơ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước để chuyển sang mục đích phát triển kinh tế. Tăng cường kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất quốc phòng, an ninh nhằm bảo đảm sử dụng đất đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và phù hợp với nhiệm vụ cụ thể của từng đơn vị.

Kiểm soát chặt chẽ việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư; quy định và tổ chức thực hiện nghiêm túc các điều kiện, tiêu chí để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư. Tập trung kiểm tra, rà soát, xử lý dứt điểm những trường hợp đất đã được Nhà nước giao, cho thuê nhưng chậm đưa vào sử dụng, không sử dụng, sử dụng lãng phí, đầu cơ hoặc sử dụng sai mục đích, trái pháp luật.

Hạn chế, tiến tới chấm dứt hình thức trao QSDĐ thông qua hình thức chỉ định chủ đầu tư trong hoạt động kinh doanh bất động sản, chuyển sang hình thức thỏa thuận theo hợp đồng. Điều này giúp Nhà nước thu được nguồn địa tô theo giá thị trường. Xem xét chấm dứt hình thức trao QSDĐ khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nhằm tạo ra sự công bằng cho các thành phần kinh tế trong việc tiếp cận QSDĐ, đồng thời chính quyền địa phương quản lý được QSDĐ từ các doanh nghiệp này nhằm sử dụng cho mục tiêu phát triển kinh tế của địa phương. Cùng với đó, cần hạn chế, tiến tới chấm dứt trao QSDĐ thông qua hình thức đổi đất lấy kết cấu hạ tầng để chuyển đất này sang hoạt động đấu giá nhằm thu về cho ngân sách nhà nước giá trị địa tô tương ứng với giá thị trường. Chuyển từ hình thức trao QSDĐ dưới hình thức quyết định hành chính chuyển sang mô hình hợp đồng, khi đó hợp đồng là công cụ để Nhà nước quản lý thị trường bất động sản.

Thứ tư, cần bổ sung các quy định về “vốn hóa đất công sản” và tài sản công gắn liền với đất. Như mọi quốc gia chuyển đổi từ kinh tế bao cấp sang kinh tế thị trường, ở nước ta cũng diễn ra quá trình chuyển một phần lớn QSDĐ công, tài sản công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân. Đây là một quá trình tất yếu. Quá trình này được gọi là quá trình “vốn hóa đất công sản” và tài sản công. Các hình thức cụ thể của quá trình này ở Việt Nam bao gồm: “đổi đất lấy hạ tầng” (sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng nay ẩn dưới tên mới “dự án BT”), “giao đất để thực hiện các dự án đầu tư”, “bán tài sản công” khi Nhà nước không còn nhu cầu sử dụng, “cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”. Nếu quá trình vốn hóa này không được kiểm soát tốt thì tham nhũng sẽ phát sinh liên quan đến phần giá trị chênh lệch giữa giá trị do Nhà nước xác định và giá thị trường⁽¹⁾.

Thứ năm, pháp luật đất đai cần được sửa đổi, bổ sung quy định trao quyền cho tổ chức kinh tế, trong đó có tổ chức kinh tế tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng, thuê, thuê lại đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức để đầu tư trong lĩnh vực kinh tế nông nghiệp. Cần xem xét lại thời hạn sử dụng đất để người dân, nhà đầu tư yên tâm đầu tư trên đất; xem xét mở rộng hạn mức sử dụng đất để tạo điều kiện tăng năng suất lao động, hình thành sản xuất lớn về nông nghiệp ở Việt Nam.

Thứ sáu, trong bối cảnh hội nhập quốc tế, Việt Nam đã là thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới thì những cam kết của Việt Nam trong hoạt động trao QSDĐ cho người sử dụng đất cần phải được thực hiện đúng với cam kết theo tinh thần hội nhập bằng việc cải cách hoạt động trao QSDĐ từ cơ chế hành chính quan liêu sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước./.

-----------------

(1) Đặng Hùng Võ: “Một số vấn đề cần sửa đổi, trong Luật Đất đai năm 2013”, Tạp chí Kinh tế và Dự báo điện tử, https://kinhtevadubao.vn/mot-so-van-de-can-sua-doi-trong-luat-dat-dai-nam-2013-10564.html, ngày 3-11-2017