Tiến trình phát triển của tự do hóa thương mại

Chính sách tự do hóa thương mại có nguồn gốc từ nước Anh, tự do thương mại được hệ thống thông luật (common law) thừa nhận khá lâu trước khi chính sách này được áp dụng ở các quốc gia khác. Trên thực tế và về mặt pháp luật, ở các nước có nền kinh tế thị trường, tự do thương mại là một chính sách đồng thời cũng là quyền của công dân.

Trong những thập niên gần đây, thuật ngữ này đã trở thành phổ biến trên thế giới và tự do hóa thương mại là một chính sách được nhiều nước chấp nhận, với mức độ khác nhau tùy thuộc vào điều kiện từng nước. Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, các nước tư bản thực hiện chính sách tự do hóa thương mại (thực chất là tự do hóa ngoại thương), đồng thời cũng thực hiện bảo hộ mậu dịch, với mức độ khác nhau, nhằm một mục tiêu chung là bảo đảm và phục vụ lợi ích của quốc gia đó.

Vào cuối thế kỷ thứ XIX, đầu thế kỷ XX với sự xuất hiện của các tổ chức tư bản lũng đoạn quốc tế và sự cạnh tranh ngày càng gay gắt giữa các tổ chức này, các nước tư bản lại chuyển từ chính sách tự do hóa thương mại sang chính sách bảo hộ mậu dịch mang tính chất áp đặt (điều mà V.I. Lê-nin gọi là chính sách mậu dịch “siêu bảo hộ”). Đặc trưng của chính sách “siêu bảo hộ” là sự can thiệp mạnh mẽ của nhà nước vào hoạt động ngoại thương, vào thương mại quốc tế thông qua một hệ thống biện pháp hạn chế nhập khẩu, thúc đẩy xuất khẩu, tạo điều kiện cho các tổ chức kinh tế quốc gia mở rộng thương mại ra nước ngoài. Chính sách bảo hộ mậu dịch từ chỗ có tính bảo vệ đã chuyển sang chính sách bảo hộ mậu dịch có tính cực đoan.

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, với sự hình thành của hệ thống xã hội chủ nghĩa thế giới, sự tan rã của hệ thống thuộc địa, với xu hướng mở rộng chuyên môn hóa và hợp tác quốc tế, các nước tư bản phát triển lại chuyển từ chính sách mậu dịch “siêu bảo hộ ” sang chính sách tự do hóa thương mại (chủ yếu giữa các nước trong các khối liên kết kinh tế khu vực và liên khu vực), có sự kết hợp với chính sách bảo hộ mậu dịch “có điều kiện” (còn gọi là “bảo hộ mậu dịch ôn hòa”).

Trên thế giới đã hình thành nhiều khối liên kết khu vực và liên khu vực ở các châu lục, trong đó tiêu biểu là: 1- Cộng đồng Kinh tế châu Âu (EEC) hay khối thị trường chung, thành lập năm 1957 - một liên minh kinh tế hùng mạnh với 12 thành viên sáng lập, chiếm 20,9% tổng sản phẩm quốc gia (GNP) của thế giới; 2- Hiệp hội mậu dịch tự do châu Âu (EFTA), thành lập năm 1959, gồm 6 nước công nghiệp phát triển Bắc và Trung Âu; 3- Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), ban đầu gồm 5 thành viên và nay mở rộng gồm 10 thành viên. Tháng 11-2001, các nhà lãnh đạo của ASEAN và Trung Quốc đã thành lập khu vực mậu dịch tự do (gọi tắt là ACFTA). Ngày 31-12-2015, Cộng đồng Kinh tế ASEAN (ASEAN Economic Community - AEC) được thành lập; 4- Khu vực mậu dịch tự do Bắc Mỹ (NAFTA), thành lập năm 1992, bao gồm Mỹ, Ca-na-đa và Mê-hi-cô. Gần đây, sau 14 tháng đàm phán, Mỹ, Ca-na-đa và Mê-hi-cô đã đạt đồng thuận về một hiệp định tự do mậu dịch Bắc Mỹ mới - Hiệp định Mỹ - Mê-hi-cô - Ca-na-đa (USMCA) thay thế cho NAFTA vào cuối năm 2018; 5- Hiệp định thương mại tự do lục địa châu Phi (AfCFTA) là một khu vực thương mại tự do bao gồm 54 trong số 55 quốc gia thuộc Liên minh châu Phi. Đây là khu vực thương mại tự do lớn nhất trên thế giới về số lượng các quốc gia tham gia, nhằm mục đích gắn kết 1,3 tỷ người, tạo ra một khối kinh tế 3,4 nghìn tỷ USD.

Trên bình diện toàn cầu, Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT) có hiệu lực ngày 1-1-1948, với sự cam kết của các nước thành viên không trở lại chính sách mậu dịch “siêu bảo hộ” của những thập niên đầu thế kỷ XX, là sự phản ánh xu hướng tự do hóa thương mại, đồng thời vẫn chấp nhận chính sách bảo hộ mậu dịch có tính tự vệ bằng các biện pháp thuế quan. Năm 1995, GATT được thay thế bằng Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) theo các điều lệ mới. Tổ chức Thương mại thế giới không phải là sự mở rộng của GATT mà hoàn toàn thay thế GATT và có những khác biệt quan trọng, thúc đẩy mạnh mẽ hơn quá trình tự do hóa thương mại giữa các nước thành viên tự nguyện tham gia WTO.

Tự do hóa thương mại, một mặt, với nội dung giảm thiểu, từng bước xóa bỏ hàng rào thuế quan và phi thuế quan cản trở giao lưu hàng hóa và dịch vụ, phù hợp với xu thế quốc tế hóa đời sống kinh tế, toàn cầu hóa và khu vực hóa kinh tế, trên cơ sở lý thuyết “lợi thế so sánh” và quan điểm kinh tế mở. Dưới góc độ đó, đối với các quốc gia, tự do hóa thương mại là một tất yếu khách quan, một mục tiêu cần đạt. Mặt khác, tự do hóa thương mại mà hệ quả là “mở cửa” thị trường nội địa cho hàng hóa, dịch vụ nước ngoài xâm nhập, thường có lợi cho các nước phát triển, có tiềm lực về kinh tế, khoa học và công nghệ, hàng hóa và dịch vụ có sức cạnh tranh cao và về cơ bản không có lợi cho các nước đang phát triển, nhất là những quốc gia mà hàng hóa và dịch vụ chưa đủ sức cạnh tranh với hàng hóa và dịch vụ của nước ngoài, ngay ở thị trường trong nước.

Tự do hóa thương mại là một quá trình, theo đó, bất kỳ quốc gia nào, dù lớn hay nhỏ, dù phát triển hay đang phát triển, đều phải xuất phát từ lợi ích của bản thân và phải căn cứ vào điều kiện cụ thể của mình để xử lý vấn đề, trên cơ sở kết hợp 2 mặt đối lập: Tự do và bảo hộ trong chính sách thương mại với mức độ khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện từng nước, từng giai đoạn phát triển.

Khi một biện pháp phi thuế quan gây cản trở thương mại không biện minh được theo tinh thần và các nguyên tắc của WTO, biện pháp này bị coi là một hàng rào phi thuế quan (Non Tariff Barrier - NTB). Tuy thuật ngữ “hàng rào phi thuế quan” được sử dụng rộng rãi nhưng là một thuật ngữ khá mơ hồ và không phải là thuật ngữ chính thống được WTO sử dụng. Các văn bản pháp lý của WTO chỉ sử dụng thuật ngữ “biện pháp phi thuế quan” mà không bao giờ nhắc đến hàng rào phi thuế quan. Trong thực tế, nhiều khi rất khó phân biệt một biện pháp phi thuế quan có phải là một rào cản phi thuế quan hay không. Ngoài ra, một biện pháp phi thuế quan có thể là hợp pháp trong một giai đoạn nhất định nhưng có thể bị coi là một rào cản phi thuế quan vào một giai đoạn khác.

Mặc dù về lý thuyết, WTO chỉ thừa nhận thuế quan là công cụ bảo hộ hợp pháp duy nhất nhưng thực tế đã chứng minh, các nước không ngừng sử dụng các biện pháp phi thuế quan mới. Mức độ cần thiết và lý do sâu xa dẫn đến việc bảo hộ sản xuất nội địa của từng nước khác nhau, đối tượng cần bảo hộ cũng khác nhau khiến cho các hàng rào phi thuế quan ngày càng trở nên đa dạng hơn. Có thể sử dụng nhiều biện pháp phi thuế quan để phục vụ một mục tiêu hoặc có thể sử dụng một biện pháp phi thuế quan để đồng thời phục vụ nhiều mục tiêu khác nhau. Xu hướng chung trong việc sử dụng các biện pháp phi thuế quan để bảo hộ sản xuất trong nước là chuyển từ các biện pháp mang tính chất hạn chế định lượng trực tiếp: Cấm nhập khẩu, quy định các hạn ngạch (quota) nhập khẩu sang các biện pháp tinh vi hơn, như chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ, tiêu chuẩn kỹ thuật. Ngoài ra, xu hướng sử dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu gắn với yêu cầu tuân thủ các tiêu chuẩn môi trường và lao động đang nổi lên và được nhiều nước phát triển hậu thuẫn mạnh mẽ. Đáng chú ý là các biện pháp phi thuế quan thường được các nước công nghiệp sử dụng đối với hàng xuất khẩu từ các nước đang phát triển nhiều hơn đối với hàng xuất khẩu từ các nước công nghiệp, đặc biệt là đối với những sản phẩm công nghiệp (hàng dệt và may mặc, giày dép, thủy sản...) đều là đối tượng của các biện pháp phi thuế quan.

Nghiên cứu cách thức các quốc gia tiến hành tự do hóa thương mại, xét về những yếu tố chung, có thể tóm tắt như sau:

Giảm những hạn chế về hạn ngạch

Việc giảm hạn ngạch là một trong những nội dung quan trọng của cải cách thương mại theo hướng tự do hóa. Thay chế độ cấp hạn ngạch bằng chế độ thuế là việc làm phổ biến của các nước tiến hành cải cách theo hướng tự do hóa thương mại. Tuy nhiên trong một số trường hợp, chế độ hạn ngạch có ý nghĩa là biện pháp phân bổ nguồn dự trữ ngoại tệ khan hiếm. Với các nhu cầu quan trọng (cả ở chiều xuất khẩu lẫn ở chiều nhập khẩu), nhà nước có thể khống chế việc cân đối cung  - cầu, nhất là đối với những nước quan hệ cung - cầu còn căng thẳng. Xu hướng chung là giảm mạnh, chỉ giữ một số lượng khống chế bằng hạn ngạch tối thiểu, hoặc xóa hạn ngạch hoàn toàn.

Tiến đến một tỷ giá hối đoái thực tế

Sự thay đổi giá cả tương ứng với sự thay đổi giá đồng bản tệ sẽ thúc đẩy việc sản xuất và kinh doanh hàng xuất khẩu phát triển. Giai đoạn tiếp theo là cố gắng ổn định tỷ giá hối đoái thực tế, tránh sự lên - xuống đột biến của nó. Ngoài những biện pháp nghiệp vụ kỹ thuật của ngân hàng, còn phải thực hiện đồng bộ các chính sách tài chính và các biện pháp chống lạm phát hữu hiệu.

Các chính sách kinh tế vĩ mô đúng đắn

Thứ nhất, thực hiện chiến lược mở cửa và hội nhập, hợp tác và phối hợp chính sách quốc tế. Xác định mở cửa kinh tế là động lực quan trọng để đẩy mạnh xuất khẩu trong bối cảnh toàn cầu hóa. Tự do hóa thương mại và đầu tư đóng vai trò quan trọng trong các chương trình cải cách, là một trong những cách thức, công cụ và biện pháp chủ yếu để phát triển, mở rộng thị trường xuất, nhập khẩu hàng hóa của quốc gia. Thứ hai, nỗ lực gia tăng việc thực hiện cải cách thể chế ngoại thương. Thứ ba, áp dụng nhiều công cụ, biện pháp khuyến khích, hỗ trợ xuất khẩu, như miễn, giảm thuế xuất khẩu, hoàn thuế giá trị gia tăng hàng xuất khẩu, miễn thuế đầu vào nhập khẩu cho chế biến xuất khẩu, tài trợ và xúc tiến xuất khẩu. Tuy nhiên, không nên khuyến khích xuất khẩu bằng mọi giá mà cần chú trọng xây dựng và thực thi các biện pháp, chính sách hạn chế, cấm xuất khẩu phù hợp với cam kết quốc tế để thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững về xã hội và môi trường.

Xây dựng lộ trình cải cách hợp lý

Những chương trình cải cách thường thất bại nếu bắt tay ngay vào xử lý việc tự do hóa thị trường vốn, trước khi tiến hành tự do hóa thương mại. Vì vậy, chú trọng xây dựng năng lực thể chế và chuyên môn song song với việc đào tạo cán bộ có trình độ về kinh tế thị trường, pháp luật kinh doanh quốc tế,... với cải cách thủ tục hành chính, đặc biệt là việc xử lý mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường là những tiền đề quan trọng; chấn chỉnh và sửa đổi các định chế tài chính của nhà nước, cơ chế điều hành, quản lý các ngân hàng thương mại cũng như xử lý mối quan hệ giữa ngân hàng và doanh nghiệp; thúc đẩy quốc tế hóa các doanh nghiệp trong nước, khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư ra nước ngoài, thâm nhập sâu rộng vào thị trường thế giới và triển khai một chiến lược phát triển thị trường xuất khẩu toàn diện, hiệu quả, lâu dài trên quy mô toàn cầu; tăng cường năng lực xây dựng và thực thi các biện pháp kỹ thuật đối với thương mại (TBT), các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động, thực vật (SPS),... để bảo hộ sản xuất và bảo vệ thị trường trong nước; đàm phán, yêu cầu mở rộng hơn các điều kiện tiếp cận thị trường và kết hợp xuất, nhập khẩu với các đối tác thương mại chủ yếu nhằm cân bằng cán cân thương mại; phân tích, đánh giá sâu sắc tác động của các hiệp định thương mại tự do (FTA) đối với phát triển kinh tế, thương mại của quốc gia trước khi quyết định có nên tham gia FTA hay không.

Kinh nghiệm đối với Việt Nam

Bước vào thời kỳ đổi mới do Đảng ta khởi xướng tại Đại hội VI (năm 1986), tự do hóa thương mại được xem là một hướng đổi mới quan trọng trong chính sách và cơ chế quản lý thương mại và kinh tế đối ngoại. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy: Tự do hóa thương mại là vấn đề chưa có tiền lệ, không những trong thương mại với nước ngoài mà cả với thương mại nội địa, đặt ra nhiều vấn đề mới, phức tạp. Trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tự do hóa thương mại là một xu thế khách quan, không thể đảo ngược, cần được thúc đẩy mạnh mẽ, song phải có bước đi phù hợp với đặc điểm, điều kiện nước ta và yêu cầu hội nhập với bên ngoài, bảo đảm lợi ích quốc gia.

Hiện nay, bức tranh tăng trưởng của Việt Nam vẫn tiềm ẩn rủi ro. Việt Nam mới đơn thuần tận dụng được lợi ích tĩnh - chuyên môn hóa và gia tăng xuất khẩu các mặt hàng có lợi thế so sánh hiện có, mà chưa tận dụng được các lợi ích động mang tính dài hạn, đặc biệt là việc tạo động lực cho đổi mới và sáng tạo, phát huy tối đa nội lực nhằm tiến tới các vị trí có giá trị gia tăng cao hơn trong chuỗi sản xuất toàn cầu.

Trong khi đó, thương mại đa phương với những nguyên tắc cơ bản đã được định hình cùng với quan điểm chính sách tự do, mở cửa đang phải đối mặt với thách thức nảy sinh từ quan điểm dân tộc và chủ nghĩa bảo hộ của một số quốc gia. Đây sẽ là thách thức không nhỏ đối với Việt Nam, một quốc gia có quy mô thương mại (xuất, nhập khẩu) lớn gần gấp 2 lần tổng sản phẩm trong nước (GDP).

Trong việc xác định bước đi của quá trình tự do hóa thương mại, cần phải tính toán, cân nhắc nhiều yếu tố (có mặt mâu thuẫn nhau), như bảo hộ hợp lý sản xuất trong nước; bảo đảm cán cân ngoại thương hợp lý; bảo đảm xuất, nhập khẩu cân bằng trong một thời gian xác định; yêu cầu hội nhập với khu vực và thế giới;...

Trong lĩnh vực kinh tế đối ngoại, quá trình tự do hóa được thực hiện từng bước với việc giảm chỉ tiêu pháp lệnh từ bên trên, mở rộng quyền tự chủ cho địa phương và cơ sở trong xuất, nhập khẩu; trong định giá và gần đây là hạn chế đến mức tối thiểu danh mục mặt hàng khống chế hạn ngạch.

Trong mô hình kinh tế thị trường, vai trò của thương mại sẽ phát huy tác dụng mạnh mẽ khi hoạt động thương mại được tự do đối với mọi thành phần kinh tế; nhưng đó không phải là thứ tự do buôn bán bất chấp luật pháp, không chịu sự quản lý của Nhà nước làm cho thị trường trở nên rối loạn. Vì vậy, việc tổ chức sắp xếp, xác định vị trí các thành phần kinh tế tham gia lưu thông hàng hóa cho phù hợp với quá trình xã hội hóa sản xuất, kinh doanh, thực hiện kiểm soát của Nhà nước đối với các hoạt động thương mại, đổi mới cơ chế, chính sách quản lý cho phù hợp với mô hình thương mại nhiều thành phần là vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn cấp bách, sâu sắc.

Kiểm soát và hạn chế nhập khẩu có ý nghĩa quan trọng. Tuy nhiên, nếu thực thi một cách quyết liệt sẽ tác động rất lớn đến quá trình mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế. Việc hoàn thiện và đổi mới chính sách nhập khẩu để khuyến khích nhập khẩu cạnh tranh nhằm đổi mới công nghệ, phát triển công nghiệp phụ trợ, nâng cao khả năng cạnh tranh của hàng xuất khẩu và hàng sản xuất thay thế nhập khẩu có thể xem là hướng đi - định hướng hợp quy luật trong bối cảnh hiện nay. Theo đó cần tiếp tục: 1- Mở rộng và đa dạng hóa thị trường nhập khẩu, hạn chế sự phụ thuộc quá mức vào một số thị trường. Hết sức chú trọng các thị trường Liên minh châu Âu (EU), Mỹ, Nhật Bản - những thị trường có công nghệ cao, công nghệ nguồn; 2- Có chính sách cởi mở để khuyến khích, thu hút đầu tư phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ nhằm từng bước giảm thấp việc nhập khẩu; 3- Xây dựng và hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn kỹ thuật. Mở rộng hợp tác khu vực để hài hòa hóa tiêu chuẩn. Tăng cường kiểm tra tiêu chuẩn kỹ thuật đối với hàng nhập khẩu nhằm hạn chế và tiến tới loại bỏ việc nhập khẩu công nghệ cũ, công nghệ lạc hậu.

Luật Thương mại và các cơ chế, chính sách quản lý rất cần được bổ sung và hoàn thiện nhằm tạo điều kiện thực hiện thuận lợi hóa thương mại. Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu cũng cần được sửa đổi cho thống nhất, đồng bộ với quy định của Hiến pháp và các luật hiện hành; tương thích với các cam kết và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Vấn đề nâng cao năng lực cạnh tranh cho doanh nghiệp, cần bắt đầu từ việc tạo một môi trường kinh doanh thuận lợi mà ở đó, doanh nghiệp có thể hoạt động theo các quy luật của thị trường. Thực tế cho thấy, môi trường kinh doanh vẫn chưa thực sự thông thoáng và do đó, tự do hóa với bên ngoài chưa thực sự đi kèm với tự do hóa các nguồn lực bên trong.

Có thể nói, chưa bao giờ nền kinh tế thế giới chứng kiến những biến động nhanh, phức tạp và khó đoán định như hiện nay. Mặc dù các thị trường xuất khẩu được mở rộng thông qua các FTA nhưng chúng ta cũng gặp phải những khó khăn rất lớn trước sự gia tăng của chủ nghĩa bảo hộ, các hàng rào kỹ thuật và các biện pháp phòng vệ thương mại của nhiều thị trường nhập khẩu lớn. Cuộc chiến thương mại Mỹ - Trung Quốc và diễn biến kinh tế - chính trị phức tạp ở nhiều quốc gia và khu vực trên thế giới đã tạo ra nhiều thách thức lớn cho hoạt động xuất, nhập khẩu nói riêng và nền kinh tế Việt Nam nói chung.

Tính đến tháng 2-2020, Việt Nam đã tham gia 12 FTA, 1 FTA đã ký nhưng chưa có hiệu lực (EVFTA), 3 FTA đang đàm phán (Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP); Việt Nam - EFTA FTA; Việt Nam  - I-xra-en FTA). Các FTA này đã đưa Việt Nam trở thành một trong những nền kinh tế có độ mở lớn và có quan hệ thương mại với trên 230 thị trường, trong đó có FTA với 60 nền kinh tế, qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp của Việt Nam mở rộng tiếp cận thị trường toàn cầu, là cơ hội để Việt Nam kết nối và tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị và mạng lưới sản xuất toàn cầu. Các “xa lộ FTA” đã được mở ra, vấn đề còn lại là chúng ta sẽ chạy trên đó bằng phương tiện gì, theo cách nào.

Thực thi các cam kết kinh tế quốc tế, nhất là các FTA thế hệ mới, như Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định Thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh châu Âu (EVFTA), cùng với những nỗ lực từ phía Chính phủ, thúc đẩy tăng trưởng được thực hiện triệt để và quyết liệt là những điều kiện tiền đề thuận lợi cho việc đẩy nhanh quá trình tự do hóa thương mại trong giai đoạn 2020 - 2025 và những năm tiếp theo.

Như vậy, thực hiện đồng bộ và khai thác hiệu quả các FTA đã có hiệu lực, đồng thời tích cực chuẩn bị cho việc thực thi hiệu quả các FTA thế hệ mới cần được xem là một vấn đề quan trọng. Theo đó, cần tập trung:

Một là, chú trọng nâng cao năng lực hội nhập quốc tế, trong đó tập trung phổ biến thông tin, nâng cao nhận thức về hội nhập quốc tế trong hệ thống chính trị, các ngành, địa phương, cộng đồng doanh nghiệp và toàn xã hội. Triển khai hiệu quả Kế hoạch hành động thực hiện các hiệp định thương mại tự do đã có hiệu lực, các cam kết với WTO và ASEAN. Tích cực chuẩn bị cho việc nghiên cứu, thực thi hiệu quả các kịch bản tham gia các FTA mới.

Hai là, đẩy nhanh việc ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành các luật, pháp lệnh, nghị quyết có hiệu lực. Chú trọng sửa đổi, bổ sung, ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với cam kết quốc tế.

Ba là, tiếp tục đổi mới mạnh mẽ việc giải quyết thủ tục hành chính cho cá nhân, tổ chức. Công khai, minh bạch hoạt động quản lý, tạo chuyển biến mạnh mẽ trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước. Thúc đẩy sự phát triển mạnh thương mại điện tử và sự gắn kết giữa thương mại điện tử với các loại hình hoạt động thương mại truyền thống. Tăng cường quản lý, kiểm tra thị trường, phòng, chống buôn lậu, gian lận thương mại,... xử lý nghiêm vi phạm./.