Tại sao phải cơ cấu lại?

Tính đến tháng 6 năm 2011, hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD) Việt Nam bao gồm: (1) 5 ngân hàng thương mại nhà nước (NHTMNN); (2) 1 ngân hàng chính sách xã hội; (3) 37 ngân hàng thương mại cổ phần (NHTMCP); (4) 48 chi nhánh ngân hàng nước ngoài; (5) 5 ngân hàng liên doanh; (6) 48 văn phòng đại diện ngân hàng nước ngoài; (7) 17 công ty tài chính; (8) 13 công ty cho thuê tài chính. Ngoài ra, Việt Nam còn có  Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB) và Quỹ Tín dụng nhân dân Trung ương với 915 quỹ tín dụng nhân dân cơ sở. Hệ thống tài chính của Việt Nam đã phát triển rất mạnh kể từ đầu thập niên 90 thế kỷ XX đến nay và đã đóng góp rất lớn vào sự phát triển của đất nước. Với tổng tài sản gấp hơn 2 lần so với GDP, trong đó, tổng vốn tín dụng cho nền kinh tế đã tăng rất nhanh và lên đến 125% GDP vào cuối năm 2010, hệ thống các TCTD nói chung, ngân hàng thương mại (NHTM) nói riêng đã trở thành nguồn cung ứng vốn chủ yếu cho nền kinh tế, cả vốn ngắn, trung và dài hạn, cả vốn bằng VND cũng như bằng ngoại tệ. Một số NHTM và TCTD lớn đã vươn lên thành tập đoàn tài chính với quy mô vốn điều lệ tương đương hàng trăm triệu USD, hoạt động đầu tư trong nhiều lĩnh vực như chứng khoán, bất động sản, bảo hiểm, vàng và ngoại tệ, cho thuê tài chính,… thông qua hệ thống hàng trăm chi nhánh, sử dụng hàng vạn lao động, thành lập nhiều công ty con,… đạt lợi nhuận mỗi năm tới hàng ngàn tỉ VND.

Tuy nhiên, chính sự “bùng nổ” hoạt động cả về quy mô và mức độ đa dạng của hệ thống ngân hàng trong thời gian vừa qua đã tiềm ẩn những rủi ro và nguy cơ lớn tác động trực tiếp đến sự an toàn và lành mạnh của hệ thống NHTM. Đó là nguyên nhân quan trọng nhất buộc Việt Nam phải cơ cấu lại hệ thống ngân hàng nói riêng, cơ cấu lại hệ thống tài chính nói chung nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống trước khi sự đổ vỡ của một tổ chức tài chính có thể kéo theo sự đổ vỡ của cả hệ thống như bài học từ các cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính quốc tế đã chỉ ra.

Hoạt động ngân hàng tự nó đã chứa đựng rất nhiều rủi ro và khi những rủi ro đó tích tụ, trở nên quá lớn do tác động của các yếu tố bên ngoài như bất ổn kinh tế vĩ mô, khủng hoảng kinh tế thế giới, thị trường chứng khoán hay/và thị trường bất động sản lao dốc hay do các yếu tố bên trong như quản trị rủi ro bất cập, quy trình tín dụng không hoàn chỉnh, đầu tư mạo hiểm, trình độ năng lực và đạo đức của đội ngũ không đáp ứng yêu cầu,… thì ngân hàng sẽ không thể tránh khỏi đổ vỡ nếu không được cơ cấu lại, cả cơ cấu lại từng ngân hàng, cũng như cơ cấu lại cả hệ thống ngân hàng. Cho đến nay, hệ thống ngân hàng Việt Nam đang đối mặt với những rủi ro ngày một gia tăng, nổi bật là:

Rủi ro tín dụng: Một mặt, để đáp ứng nhu cầu rất lớn về đầu tư sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp và người dân, trong khi nguồn vốn kinh doanh chỉ chủ yếu dựa vào hệ thống ngân hàng, nên đã có hiện tượng “tín dụng nóng”. Tuy nhiên, khi nền kinh tế tăng trưởng chậm lại, người vay nợ gặp khó khăn thì rủi ro tín dụng gia tăng, nhất là trong những trường hợp ngân hàng quá dễ dãi trong việc cấp tín dụng cho vay và không thực hiện trích lập dự phòng rủi ro tín dụng đầy đủ. Đặc biệt, sự hấp dẫn của thị trường bất động sản và chứng khoán trong thời gian vừa qua đã khiến nhiều NHTM tập trung quá nhiều vốn cho những thị trường đầy rủi ro này, góp phần không nhỏ vào thổi phồng “bong bóng” bất động sản và chứng khoán. Song, lúc những thị trường này đảo chiều đi xuống thì nguy cơ rủi ro lại tăng cao. Mặt khác, do một số NHTM mới thành lập nên mặc dù qui mô vốn không lớn song vẫn cần tăng nhanh qui mô tín dụng để qui mô tài sản có phù hợp với qui mô vốn, đồng thời, nhằm đáp ứng yêu cầu lợi nhuận của cổ đông, cũng như thỏa mãn tham vọng nhanh chóng vươn lên bằng các NHTM có qui mô lớn và bề dày kinh nghiệm khác. Trong điều kiện đó, những ngân hàng này đã bất chấp các qui tắc về an toàn vốn, về quản trị rủi ro để đạt tốc độ tăng tín dụng tới hàng chục phần trăm mỗi năm, kể cả tín dụng cho những lĩnh vực rủi ro cao. Khi Ngân hàng Nhà nước (NHNN) quyết định thắt chặt tín dụng cho bất động sản, chứng khoán và tiêu dùng xuống mức 22% tổng tín dụng vào giữa năm 2011 và mức 16% vào cuối năm 2011 thì rủi ro tín dụng của những NHTM này tăng vọt. Ngoài ra, rủi ro đạo đức do sử dụng vốn tín dụng sai mục đích cũng tăng cao, hậu quả là tỷ lệ nợ xấu có xu hướng tăng mạnh. Theo công bố của NHNN, tỷ lệ nợ xấu của toàn hệ thống ngân hàng đã tăng từ 2,2% tổng tín dụng vào cuối năm 2010 lên 3,1% vào giữa năm 2011, trong đó, gần một nửa là nợ xấu có khả năng mất vốn. Thậm chí, một số tổ chức tài chính thế giới còn cho rằng tỷ lệ nợ xấu đã lên tới trên 10% (nếu tính theo chuẩn quốc tế). Thực tế, một số NHTMNN như Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã công khai tỷ lệ nợ xấu tới 6,6% và Vietcombank có tỷ lệ nợ xấu là 3,9%.

Rủi ro thanh khoản: Do một số NHTM có tốc độ tăng dư nợ tín dụng và tài sản có quá cao trong khi quy mô vốn còn hạn chế nên tính thanh khoản của những NHTM này xuống thấp, thậm chí có những thời điểm mất tính thanh khoản. Hậu quả là, để bảo đảm tính thanh khoản, một số NHTM đã phải chấp nhận lãi suất trên thị trường liên ngân hàng lên tới 20%-30%/năm, thậm chí trên 40%/năm bất chấp lãi suất tái chiết khấu do NHNN công bố hiện nay chỉ là 13%/năm. Có những giai đoạn NHNN đã phải bơm ròng đến hàng chục ngàn tỉ VND trên thị trường mở và thị trường liên ngân hàng để bảo đảm thanh khoản cho toàn hệ thống. Rủi ro thanh khoản còn đi đôi với rủi ro kỳ hạn khi tuyệt đại đa số vốn huy động có kỳ hạn ngắn, thậm chí rất ngắn song các NHTM lại cấp tín dụng ở tất cả các kỳ hạn với một tỷ lệ không nhỏ dành cho vay trung và dài hạn.

Rủi ro lãi suất và tỷ giá hối đoái: Những bất ổn kinh tế vĩ mô, đặc biệt là lạm phát cao và những chính sách thắt chặt nhằm kiềm chế lạm phát đã đặt hệ thống NHTM trước những rủi ro rất lớn về lãi suất. Những biến động lớn, đột ngột về lãi suất, cả huy động và cho vay, cùng với những biện pháp điều hành lãi suất còn mang nặng tính hành chính đã khiến cho các NHTM thường xuyên trong trạng thái đối phó, khi thì chạy đua tăng lãi suất huy động, khi lại giữ lãi suất cho vay ở mức rất cao để phòng ngừa biến động lãi suất. Vì vậy, hiện tượng “vượt trần, phá rào, hai lãi suất” diễn ra tương đối phổ biến làm giảm hiệu lực của các chính sách tiền tệ, đồng thời làm suy giảm đạo đức kinh doanh của không ít cán bộ quản lý cũng như cán bộ tác nghiệp trong hệ thống ngân hàng... Hoạt động của không ít NHTM rất bấp bênh, chênh vênh giữa trạng thái lãi - lỗ, kỷ luật kinh doanh không được tuân thủ triệt để, tạo ra những kẽ hở cho kẻ xấu lợi dụng.

Bên cạnh đó, do tình trạng đô-la hóa chậm được khắc phục, với tổng tiền gửi ngoại tệ vẫn chiếm trên 20% tổng tiền gửi, thậm chí còn phát sinh thêm tình trạng vàng hóa với cả trăm tấn vàng được các NHTM huy động song không được sử dụng hiệu quả, nên các NHTM còn phải đương đầu với rủi ro tỷ giá hối đoái và cả rủi ro giá vàng. Chỉ trong 10 tháng đầu năm 2011 tỷ giá hối đoái VND/USD đã tăng trên 10% và tiếp tục biến động phức tạp trong 2 tháng còn lại của năm 2011, trong khi do chênh lệch lãi suất giữa cho vay VND và USD tới trên 10%/năm nên tín dụng ngoại tệ đã tăng rất nhanh trong thời gian qua. Cũng trong thời gian đó, giá vàng cũng tăng tới 25%, có thời điểm lên tới trên 49 triệu VND/lượng. Những biến động đó đã tác động rất mạnh tới mức độ an toàn của cả tài sản có và tài sản nợ của các NHTM.

Chính vì vậy, chúng ta phải cơ cấu lại hệ thống ngân hàng để khắc phục những yếu kém tồn tại trong hệ thống, nhằm lành mạnh hóa toàn bộ hệ thống ngân hàng, bảo đảm hệ thống hoạt động an toàn, thông suốt, trở thành kênh dẫn vốn đáng tin cậy và hiệu quả, giảm thiểu các rủi ro.

Cơ cấu lại như thế nào?

Nguyên tắc cơ cấu lại

Ngay sau khi có chủ trương của Đảng về cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, Ngân hàng Nhà nước đã xây dựng Đề án tái cơ cấu ngân hàng và đưa ra bốn quan điểm, nguyên tắc cơ bản đối với quá trình tái cơ cấu này.

Nguyên tắc thứ nhất là phát triển một hệ thống ngân hàng đa dạng về sở hữu, quy mô và loại hình, nói cách khác là bao gồm cả: (1) các ngân hàng lớn đủ sức cạnh tranh tầm khu vực, quốc tế; (2) các ngân hàng lớn làm trụ cột trong hệ thống ngân hàng; (3) những ngân hàng vừa và nhỏ, TCTD phi ngân hàng hoạt động trong một số phân khúc thị trường. Như vậy, tiêu chí để xác định đối tượng phải cơ cấu lại không phải là qui mô ngân hàng “to” hay “nhỏ” mà là tiêu chí “mạnh” hay “yếu” thông qua đánh giá mức độ an toàn thể hiện ở mức độ rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản và tỷ lệ nợ xấu như đã nêu trên. Tuy nhiên, việc cho phép một số NHTM giới hạn phạm vi hoạt động phụ thuộc vào quy mô vốn (tương tự như ngân hàng ở các nước khu vực) dường như không thực tế ở Việt Nam (ít nhất là trong khuôn khổ đề án tái cơ cấu của NHNN lần này) khi mà quy định đến cuối năm 2011 tất cả các NHTM phải có mức vốn điều lệ tối thiểu là 3.000 tỉ VND (tương đương gần 150 triệu USD). Nghĩa là, có qui mô vốn đủ lớn để hoạt động trên phạm vi cả nước trong một thị trường tín dụng ngân hàng có quy mô chưa tới 150 tỉ USD như Việt Nam. Thực tế thì đến gần cuối năm 2011, số NHTM có vốn điều lệ dưới 3.000 tỉ VND đã giảm mạnh từ 16/37 vào cuối năm 2010 xuống chỉ còn 4/37 (đó là Bảo Việt, Xăng dầu Petrolimex, Phương Đông, Sài gòn Công thương), nên việc phân loại nhóm các NHTM nhỏ là không cần thiết. Ít nhất là trong vòng 5 năm tới NHNN chỉ nên phân loại hệ thống ngân hàng thành 2 nhóm là nhóm NHTM lớn với chiến lược trở thành tập đoàn tài chính cạnh tranh tầm khu vực và nhóm các NHTM hoạt động tầm quốc gia tương ứng với những yêu cầu cụ thể về quy mô vốn, trình độ quản lý, mức độ đa dạng hóa hoạt động, trình độ quản trị rủi ro và công nghệ. Ứng cử viên cho nhóm NHTM lớn không chỉ giới hạn trong số các NHTM nhà nước như Vietinbank, VCB hay BIDV,… (với quy mô vốn điều lệ trên dưới 15.000 tỉ VND) mà có thể lựa chọn cả trong nhóm NHTM cổ phần hiện nay như Sacombank, ACB, Eximbank,…  đã có quy mô vốn điều lệ trên dưới 10.000 tỉ VND.

Nguyên tắc thứ hai là việc bảo đảm nâng cao tính an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng tỏ ra không cần thiết vì đây là mục tiêu thường xuyên liên tục cần phải đạt tới của tất cả hệ thống ngân hàng chứ không chỉ trong việc cơ cấu lại hệ thống ngân hàng Việt Nam hiện nay.

 Nguyên tắc thứ ba xác định việc sáp nhập, hợp nhất ngân hàng theo nguyên tắc tự nguyện, bảo đảm quyền lợi của người gửi tiền và các quyền, nghĩa vụ kinh tế của các bên có liên quan là cần thiết và phù hợp với nguyên tắc chung trong cơ cấu lại hệ thống ngân hàng vì: (1) hệ thống ngân hàng đóng vai trò trung gian tài chính nên số lượng đối tượng các bên có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan rất nhiều, đa dạng và phức tạp, theo đó, việc xử lý các đối tượng cần cơ cấu lại rất cần thận trọng để tránh làm tăng rủi ro hệ thống; (2) các phương thức cơ cấu lại cần được lựa chọn trên cơ sở tự nguyện để tránh gượng ép, duy ý chí hay “lắp ghép cơ học” như đã xảy ra trong việc hình thành các tập đoàn tổng công ty nhà nước thời gian qua, dẫn đến không những không làm tăng mức độ an toàn và lành mạnh của hệ thống ngân hàng, mà ngược lại, còn tăng thêm rủi ro cho các NHTM đang an toàn do phải tiếp nhận những NHTM quá yếu kém.

Tuy nhiên, quá trình cơ cấu lại rất cần sự can thiệp của NHNN với tư cách cơ quan quản lý nhà nước đối với hệ thống ngân hàng chứ không thể phó mặc cho các NHTM tự sắp xếp. Bởi lẽ, NHNN cần tạo ra khuôn khổ pháp lý đầy đủ, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình cơ cấu lại diễn ra suôn sẻ, hướng dẫn và giám sát chặt chẽ việc cơ cấu lại; mặt khác,  NHNN cũng cần có những hỗ trợ cần thiết để các NHTM vượt qua những trở ngại trong quá trình cơ cấu lại.

Nguyên tắc thứ tư là cơ cấu lại ngân hàng được triển khai dưới nhiều hình thức, biện pháp và theo lộ trình thích hợp căn cứ vào đặc điểm của ngân hàng cụ thể.

Bốn nguyên tắc của NHNN về cơ cấu lại hệ thống ngân hàng nêu trên là rất cần thiết, song như vậy là chưa đủ vì còn thiếu một số nguyên tắc quan điểm không kém phần quan trọng, như:

- Nguyên tắc gắn quá trình cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, hệ thống tài chính với quá trình cơ cấu lại đầu tư, trọng tâm là đầu tư công và với quá trình cơ cấu lại các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Bởi vì, một mặt, vốn đầu tư của các DNNN hiện chiếm trên 20% đầu tư công và các DNNN cũng chiếm trên 30% tổng tín dụng, chưa kể các DNNN cũng đồng thời là khách hàng chủ yếu của tín dụng nhà nước thông qua VDB với qui mô tới hàng trăm nghìn tỉ VND. Vì vậy, cơ cấu lại hệ thống ngân hàng không thể tách rời với cơ cấu lại đầu tư công và các DNNN. Mặt khác, nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã tham gia đầu tư cả trực tiếp và gián tiếp ra ngoài ngành vào ngân hàng, chứng khoán, bất động sản, công ty tài chính, công ty cho thuê tài chính,… nên việc cơ cấu lại hệ thống ngân hàng không thể thực hiện thành công nếu không đồng bộ với cơ cấu lại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.

- Hệ thống ngân hàng Việt Nam là bộ phận quan trọng nhất của hệ thống tài chính song không thể cơ cấu lại riêng hệ thống ngân hàng mà thiếu gắn kết với cơ cấu lại toàn bộ hệ thống tài chính do các định chế tài chính ngân hàng và phi ngân hàng có mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau rất chặt chẽ. Hơn nữa, quá trình cơ cấu lại hệ thống ngân hàng sẽ mất phương hướng nếu không đặt trong tổng thể xác định lại vai trò của từng kênh dẫn vốn trong nền kinh tế. Ngoài ra, cần bổ sung quan điểm về sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài vào hệ thống tài chính ngân hàng Việt Nam để làm cơ sở cho các NHTM thực hiện cơ cấu lại.

- Vấn đề nổi cộm nhất trong hệ thống NHTM Việt Nam hiện nay là nợ xấu gia tăng và tính thanh khoản thấp, nên NHNN cần có nguyên tắc về xử lý nợ xấu và tính thanh khoản cả trước, trong và sau khi cơ cấu lại hệ thống ngân hàng để thực sự lành mạnh hóa hệ thống khi kết thúc tiến trình cơ cấu lại.

- Cơ cấu lại hệ thống ngân hàng chỉ thành công khi gắn kết với cơ cấu lại từng NHTM, từ cơ cấu lại vốn điều lệ đến cơ cấu lại tài sản có và tài sản nợ của mỗi NHTM vì đó vừa là tiền đề, vừa là kết quả tất yếu của quá trình cơ cấu lại hệ thống NHTM với mục tiêu cuối cùng là tạo ra một hệ thống NHTM lành mạnh, an toàn và hiệu quả.

Phương thức cơ cấu lại

Tùy theo từng trường hợp cụ thể, các NHTM Việt Nam sẽ được cơ cấu lại theo các phương thức sáp nhập, hợp nhất, mua lại theo trình tự thủ tục đã được qui định cụ thể trong Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11-2-2010 của NHNN, hay có thể bị rút giấy phép hoạt động, nghĩa là bị giải thể, chấm dứt hoạt động, thậm chí phá sản theo trình tự thủ tục qui định tại Thông tư số 34/2011/TT-NHNN ban hành ngày 28-10-2011 và có hiệu lực từ ngày 11-12-2011. Rõ ràng NHNN đã chuẩn bị đầy đủ, chi tiết, cụ thể khuôn khổ pháp lý cho các phương thức cơ cấu lại hệ thống ngân hàng để mỗi NHTM căn cứ vào tình hình cụ thể, vào chiến lược phát triển của mình lựa chọn phương thức tham gia vào tiến trình cơ cấu lại. Bên cạnh việc hướng dẫn các NHTM, các tổ chức tài chính thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục cơ cấu lại trong các thông tư nêu trên, NHNN cần chủ trì thành lập ủy ban cơ cấu lại hệ thống ngân hàng để:

- Thống nhất sự phối hợp giữa các bên liên quan;

- Tập trung xử lý kịp thời các vấn đề phát sinh trong quá trình cơ cấu lại;

- Thống nhất hướng dẫn, tiếp nhận và xử lý các hồ sơ đề án sáp nhập, hợp nhất, mua lại, rút giấy phép, thanh lý tài sản, giám sát, điều chỉnh quá trình cơ cấu lại;

- Thống nhất ban hành quyết định cơ cấu lại và chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng của quá trình cơ cấu lại. 

Trong quá trình cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, kể cả dưới hình thức sáp nhập, hợp nhất, mua lại hay cho giải thể, phá sản thì xử lý tài sản, đặc biệt là các nghĩa vụ nợ là phức tạp và khó khăn nhất do qui mô rất lớn, đụng chạm đến nhiều đối tượng trên địa bàn rộng lớn, trong khi các mối quan hệ lại đan xen, rắc rối, cũng như việc đánh giá chất lượng và xác định giá trị tài sản không hề đơn giản, nên NHNN cần bổ sung các phương thức xử lý tài sản trước, trong và sau quá trình cơ cấu lại với một thể chế rõ ràng để bảo đảm nguyên tắc hợp lý, công bằng, an toàn, chính xác và tránh thất thoát.

Tóm lại, cơ cấu lại hệ thống ngân hàng lần này nằm trong tổng thể cơ cấu lại nền kinh tế, thay đổi mô hình tăng trưởng kinh tế nên có thể nói là chưa có tiền lệ ở Việt Nam. Chính vì vậy, một mặt, quá trình cơ cấu lại cần tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm của những lần đổi mới sắp xếp lại hệ thống ngân hàng Việt Nam trước đó, cũng như kinh nghiệm cơ cấu lại hệ thống ngân hàng của quốc tế. Mặt khác, tiến trình cơ cấu lại hệ thống ngân hàng Việt Nam lần này cần được triển khai dựa trên những nguyên tắc, quan điểm, phương thức, lộ trình phù hợp với tình hình thực tế mới và mục tiêu mới là xây dựng một hệ thống ngân hàng lành mạnh, an toàn, hiệu quả, có khả năng cạnh tranh tốt nhất trong vai trò trung gian tài chính không chỉ trên thị trường tài chính ngân hàng Việt Nam mà còn vươn ra thị trường tài chính, ngân hàng quốc tế./.