Hạn chế của thể chế thúc đẩy sự phát triển của doanh nghiệp nhà nước

Sau năm 1986, nhiều cơ chế, chính sách về thúc đẩy sự phát triển của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được ban hành nhằm nâng cao hiệu quả việc sử dụng nguồn lực của Nhà nước đầu tư vào DNNN, từng bước mở cửa nền kinh tế và phù hợp với xu hướng phát triển chung.

Luật Doanh nghiệp nhà nước lần đầu tiên được Quốc hội thông qua năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm 2003) đã góp phần thúc đẩy tiến trình cải cách DNNN, tăng cường vai trò, trách nhiệm về sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước. Sau nhiều năm thực hiện, để tiếp tục phát huy vai trò của DNNN theo định hướng của Đảng và Nhà nước⁽¹⁾, phù hợp với tính đặc thù trong thực tiễn hoạt động và tăng cường quản lý, giám sát đối với DNNN; thực hiện vai trò, nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu nhà nước giao, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế, ngày 26-11-2014, Quốc hội khóa XIII thông qua Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.

Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã kịp thời bổ sung, điều chỉnh cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại DNNN phù hợp với yêu cầu đổi mới, hội nhập; cơ chế, chính sách tạo môi trường pháp lý đầy đủ, đồng bộ, ổn định cho hoạt động quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp; cơ chế, chính sách đã bảo đảm tôn trọng và nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp cùng việc tăng cường sự kiểm tra, giám sát của nhà nước trong quản lý, sử dụng vốn và tài sản; cơ chế, chính sách về quản lý vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp được hoàn thiện phù hợp với tiến trình hội nhập, phát triển kinh tế thị trường và yêu cầu thực tiễn phát sinh trong quá trình đổi mới, hội nhập nền kinh tế.

Thực tiễn những năm qua cho thấy, từ khi Quốc hội ban hành Luật số 69/2014/QH13 và Chính phủ ban hành các nghị định hướng dẫn thi hành Luật, các bộ, ngành ban hành các thông tư hướng dẫn nghị định của Chính phủ thì công tác cổ phần hóa, thoái vốn, sắp xếp đổi mới DNNN cơ bản đã được cấu trúc lại toàn diện tạo tiền đề cho phát triển thị trường chứng khoán, là kênh huy động vốn quan trọng trong nền kinh tế. Doanh nghiệp nhà nước đã thực hiện được vai trò, nhiệm vụ chủ sở hữu giao, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế; có sự tăng trưởng đáng kể về quy mô doanh nghiệp và có đóng góp số thu cho ngân sách nhà nước. Ngoài ra, DNNN vẫn tiếp tục đóng vai trò thực hiện nhiệm vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, như năng lượng, kết cấu hạ tầng, dịch vụ viễn thông....

Về mặt xã hội, DNNN đã tạo việc làm cho gần 1 triệu người lao động và có mức thu nhập tương đối ổn định; các tập đoàn, tổng công ty kinh doanh có lãi, đã đóng góp số thu đáng kể cho ngân sách nhà nước; hình thành một cơ chế thu ngân sách nhà nước mang tính ổn định, lâu dài đối với phần lợi nhuận sau thuế còn lại của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần cổ tức, lợi nhuận được chia cho phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên...

Bên cạnh kết quả tích cực đạt được, thể chế về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, trong đó có Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, vướng mắc chưa được kịp thời tháo gỡ, thể hiện ở một số điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, chưa tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng chủ sở hữu vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và chức năng quản trị hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp theo Nghị quyết số 12-NQ/TW, ngày 3-6-2017, của Hội nghị Trung ương 5 khóa XII (chưa tách bạch, phân định rõ chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước đối với mọi loại hình doanh nghiệp, chức năng quản trị kinh doanh của DNNN⁽²⁾); chưa bao gồm việc cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp (thực tế trong thời gian qua cũng như giai đoạn tới việc cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp chủ yếu thực hiện dưới hình thức cổ phần hóa), trong khi đó cơ chế cổ phần hóa mới được điều chỉnh bằng nghị định của Chính phủ, một số quy định đã được thực hiện trong thời gian dài, có tính ổn định, nhưng chưa được nâng thành luật.

Thứ hai, việc xác định nội hàm quản lý đối với vốn nhà nước đã đầu tư vào doanh nghiệp chưa được xuyên suốt, còn đồng nhất vốn và tài sản của doanh nghiệp có vốn nhà nước là vốn tài sản của Nhà nước dẫn tới còn cách hiểu khác nhau, còn can thiệp trực tiếp vào hoạt động và quản trị sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, không thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu, người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp, người đại diện vốn để thực hiện quyền của nhà đầu tư vốn (góp vốn) vào doanh nghiệp; còn có quy định làm hạn chế quyền của doanh nghiệp, chưa tạo điều kiện và xây dựng hành lang pháp lý thống nhất để doanh nghiệp chủ động trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, chưa bảo đảm “lợi ích thì hài hòa, rủi ro thì chia sẻ”...

Thứ ba, quy trình, thủ tục báo cáo, phê duyệt còn nhiều tầng nấc, chưa phân cấp triệt để, phải được sự chấp thuận của nhiều cơ quan quản lý trong quyết định vấn đề quản trị kinh doanh. Việc DNNN dành nhiều thời gian để báo cáo, trình cấp có thẩm quyền chấp thuận trước khi quyết định, thực hiện làm cho quyết sách của DNNN không kịp thời, mất cơ hội kinh doanh và không cạnh tranh được với các thành phần kinh tế khác, trong khi đó DNNN phải chịu trách nhiệm toàn diện về bảo toàn, phát triển vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Thứ tư, về chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chưa bao quát hết trường hợp phát sinh trong thực tiễn, như: 1- Chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước từ doanh nghiệp về cơ quan đại diện chủ sở hữu; 2- Chuyển giao từ cơ quan đại diện chủ sở hữu về tập đoàn, tổng công ty không cùng cơ quan đại diện chủ sở hữu; 3- Chuyển giao tài sản từ doanh nghiệp không có nhu cầu sử dụng sang doanh nghiệp có nhu cầu sử dụng; 4- Chuyển giao quyền mua cổ phần giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu hoặc từ cơ quan đại diện chủ sở hữu sang doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; 5- Chưa có cơ chế về hoán đổi cổ phần khi mua bán, sáp nhập DNNN; 6- Chuyển giao doanh nghiệp thuộc tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội về cơ quan đại diện chủ sở hữu.

Thứ năm, thẩm quyền quyết định phương án huy động vốn; xây dựng, mua, bán tài sản cố định; dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp dựa vào giá trị vốn chủ sở hữu trên báo cáo tài chính và tham chiếu đến mức vốn của dự án nhóm B theo Luật Đầu tư công để phân cấp thẩm quyền đầu tư làm cho hoạt động đầu tư mua cổ phần, trái phiếu không xác định được thẩm quyền (do không thuộc các lĩnh vực của dự án nhóm B theo Luật Đầu tư công); một số quy định liên quan đến quản trị tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (doanh nghiệp F1) còn bất cập trong thực tiễn, như việc doanh nghiệp F1 cho vay đối với doanh nghiệp có vốn góp của mình (doanh nghiệp F2); quyết định đầu tư của DNNN phải thực hiện theo chiến lược, kế hoạch được phê duyệt. Điều này làm cho DNNN không còn sự linh hoạt trong hoạt động sản xuất, kinh doanh (bao gồm cả mục tiêu lợi nhuận và ổn định kinh tế - xã hội).

Thứ sáu, về chuyển nhượng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có quy định phương thức chào bán cạnh tranh sau khi bán đấu giá công khai, nhưng chào bán cạnh tranh về giá để tiếp tục thực hiện chuyển nhượng vốn thực chất là bán đấu giá công khai; việc thoái vốn phải thuê thẩm định giá ngay cả khi đã có giá thị trường niêm yết khiến không tận dụng được cơ hội thị trường.

Thứ bảy, việc trích lập và sử dụng Quỹ phát triển khoa học và công nghệ của DNNN (sau đây gọi tắt là “Quỹ”) có một số vướng mắc, khó khăn, cụ thể: 1- Quy định trước đây⁽³⁾ không cho phép sử dụng Quỹ để mua sắm máy móc, thiết bị, đổi mới công nghệ phục vụ trực tiếp cho hoạt động sản xuất, kinh doanh; 2- Các quy định về quản lý Quỹ không phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp đối với việc triển khai hoạt động chi của Quỹ; 3- Thủ tục hành chính trong kiểm soát chi của Quỹ chưa linh hoạt và chưa phù hợp với đặc thù của Quỹ, có nội dung chưa được hướng dẫn cụ thể, rõ ràng, thủ tục phức tạp, khó thực hiện.

Thứ tám, thời gian vừa qua nhiều chủ trương, quan điểm chỉ đạo của Đảng và hệ thống pháp luật có nhiều thay đổi, các cam kết quốc tế do Việt Nam là thành viên⁽⁴⁾; một số chính sách liên quan đến quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp còn phân tán, chưa tập trung, như chính sách đặc thù đối với doanh nghiệp quốc phòng - an ninh; chính sách đối với nông lâm trường quốc doanh... nên cần bổ sung, điều chỉnh, hoàn thiện luật để phù hợp với thay đổi, cam kết trong giai đoạn này.

Thứ chín, việc đánh giá, xếp loại doanh nghiệp cũng như việc đánh giá bảo toàn vốn của doanh nghiệp đang được đánh giá chung trên kết quả hoạt động của doanh nghiệp và từng dự án đầu tư (phải có hiệu quả), trong khi đó doanh nghiệp còn phải thực hiện một số nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao (các nhiệm vụ này thường không có hiệu quả kinh tế cao mà chủ yếu thể hiện hiệu quả về mặt xã hội, chính trị).

Thứ mười, về các cơ quan, tổ chức được phân công, phân cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước do Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành, ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố thực hiện khi chưa có Ủy ban Quản lý vốn nhà nước là cơ quan chuyên trách thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn, được thành lập từ năm 2018 và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận quyền đại diện chủ sở hữu vốn tại các doanh nghiệp được chuyển giao từ các bộ, ngành, địa phương. Các nội dung quy định thực hiện quyền, trách nhiệm của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước là cơ quan chuyên trách và để cụ thể hóa chủ trương của Bộ Chính trị về “củng cố, phát huy vai trò của SCIC”, SCIC là thiết chế hiện có để hỗ trợ cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp và chủ trương nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC),… theo cơ chế thị trường và quy định của pháp luật và Nghị quyết của Chính phủ về nâng cao vai trò của SCIC, nhất là vai trò là nhà đầu tư của Chính phủ để thu hút thêm nguồn lực tài chính vào doanh nghiệp, dự án lớn, quan trọng đều chưa được quy định trong Luật.

Một số đề xuất về việc hoàn thiện thể chế thúc đẩy sự phát triển của doanh nghiệp nhà nước

Qua gần 10 năm thi hành, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo hành lang pháp lý cho việc đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phù hợp với yêu cầu đổi mới, hội nhập, cơ cấu lại doanh nghiệp có vốn nhà nước... Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn trong thực tế đã bộc lộ một số hạn chế, chưa kịp thời tháo gỡ vướng mắc trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, cần được rà soát, sửa đổi cho phù hợp với thực tiễn và định hướng cơ cấu lại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong thời gian tới, bảo đảm cho việc phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN.

Qua thực tiễn quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, có thể bước đầu chỉ ra một số khuyến nghị về việc tiếp tục hoàn thiện thể chế đối với lĩnh vực này, cụ thể như sau:

Thứ nhất, việc hoàn thiện pháp luật về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần tiếp tục kế thừa, phát huy và hoàn thiện nội dung, quy định pháp luật còn giá trị, phù hợp với thực tiễn, áp dụng ổn định trong thực tiễn của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành, loại bỏ quy định không còn phù hợp với thực tiễn; xem xét khắc phục tối đa hạn chế, vướng mắc trong quản lý vốn của DNNN.

Thứ hai, thể chế hóa toàn diện, đầy đủ quan điểm, chủ trương của Đảng, Nhà nước về đổi mới, cơ cấu lại và phát triển doanh nghiệp nhà nước, phù hợp với Hiến pháp năm 2013, Nghị quyết số 12-NQ/TW, ngày 3-6-2017, của Hội nghị Trung ương 5 khóa XII, “Về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước”; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng; Nghị quyết số 60/2018/QH14, ngày 15-6-2018, của Quốc hội, “Về tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”; phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong giai đoạn hiện nay. Nghiên cứu cụ thể hóa quy định về thực hiện quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được phân công, phân cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước để thúc đẩy, phát huy vai trò mở đường, dẫn dắt cho DNNN và các thành phần kinh tế khác, phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước trong thời kỳ mới (trước thời cơ, thách thức của chuyển đổi số, phát triển khoa học - công nghệ; phát triển bền vững, phát triển xanh, kinh tế tuần hoàn, đòi hỏi tập trung vào phát triển lĩnh vực mới, cần có lượng vốn đầu tư cao, cần vai trò dẫn dắt của DNNN, như hydrogen xanh, chất bán dẫn, điện gió ngoài khơi...).

Thứ ba, việc hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cần hướng tới việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tính tự chủ nhiều hơn cho DNNN, gắn với trách nhiệm giải trình và quy định về kiểm tra, giám sát của DNNN; bảo đảm sự kiểm soát của Nhà nước đối với nguồn lực nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp; cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp (quyết định đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp, mua sắm, huy động vốn; phê duyệt chế độ thu nhập, công tác nhân sự…); giảm thiểu thủ tục hành chính, báo cáo của doanh nghiệp; xử lý triệt để vướng mắc hiện nay liên quan đến đầu tư vốn tại doanh nghiệp (không quy định tới dự án Nhóm A, B, C của Luật Đầu tư công mà chỉ xác định tỷ lệ đầu tư, mua, bán tài sản… trên vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp).

Thứ tư, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cần xác định vốn, tài sản nhà nước sau khi đã đầu tư vào doanh nghiệp được xác định là tài sản, vốn của doanh nghiệp là pháp nhân; tách bạch, phân định rõ chức năng cơ quan, người đại diện chủ sở hữu với chức năng cơ quan quản lý nhà nước và với chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp; đẩy mạnh cải cách, nâng cao quyền tự chủ cho việc phân phối, trả tiền lương, thưởng đối với DNNN, gắn quy mô vốn, mục đích hoạt động của doanh nghiệp, năng suất lao động, kết quả, hiệu quả sản xuất, kinh doanh để xác định tiền lương và tiền thưởng đối với DNNN, bảo đảm thu hút được chuyên gia, nhà quản lý giỏi vào làm việc cho DNNN và tạo động lực phấn đấu cho cán bộ, người lao động trong doanh nghiệp theo tinh thần, nội dung của Nghị quyết số 27-NQ/TW, ngày 21-5-2018, Hội nghị Trung ương 7 khóa XII ./.

-------------

(1) Kết luận số 50-KL/TW, ngày 29-10-2012, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, về Đề án “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước” ; Hiến pháp năm 2013; Nghị quyết số 42/2009/QH12, ngày 27-11-2009, của Quốc hội, “Về việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước”
(2) Điểm 1 mục II về quan điểm chỉ đạo và mục tiêu của của Nghị quyết số 12-NQ/TW
(3) Thông tư liên tịch số 12/2016/TTLT-BKHCN-BTC, của liên Bộ Khoa học và Cộng nghệ và Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý Quỹ phát triển Khoa học và Công nghệ của doanh nghiệp
(4) Nghị quyết số 12-NQ/TW, ngày 3-6-2017, của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, “Về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước”; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng về doanh nghiệp nhà nước; Nghị quyết số 60/2018/QH14, ngày 15-6-2018, của Quốc hội, “Về tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”; Tại Điều 1.3 Mục B Chương I Phụ lục 2 các cam kết/nhóm cam kết trong Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) được áp dụng trực tiếp khi Hiệp định có hiệu lực đối với Việt Nam; Điều 17.1 Hiệp định CPTPP…