Các mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước trên thế giới

Các quốc gia áp dụng các mô hình quản lý khác nhau tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mình. Hiện nay, có ba mô hình phổ biến về cơ quan thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với tài sản công và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là mô hình phân tán, mô hình lưỡng tính (vừa tập trung, vừa phân tán) và mô hình tập trung. Mỗi mô hình có ưu điểm, nhược điểm khác nhau, cụ thể:

Mô hình phân tán: Bộ quản lý ngành, địa phương thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNNN theo phân cấp quản lý được giao trách nhiệm quản lý và giám sát DNNN (mô hình này có thể thấy ở Việt Nam, các nước khu vực Trung Đông và Bắc Phi). Mô hình này có ưu điểm là với vai trò chủ sở hữu, bộ quản lý ngành có kinh nghiệm thực tế về lĩnh vực đó. Còn hạn chế của nó là ở chỗ: Sự quản lý giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN bị phân tán tại các bộ, ngành, trách nhiệm không rõ ràng, tính mệnh lệnh hành chính tác động và ảnh hưởng nặng nề đến doanh nghiệp (DN), xung đột lợi ích, là môi trường tạo điều kiện hình thành lợi ích nhóm. Tạo sự cạnh tranh không bình đẳng giữa các thành phần kinh tế khi các bộ quản lý ngành vừa là cơ quan quản lý, vừa là cơ quan chủ sở hữu đối với DN. Bộ máy và cán bộ quản lý không chuyên nghiệp, không tích tụ được nguồn vốn tập trung để thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển của quốc gia.

Mô hình tập trung: Bản chất của mô hình này là chỉ có duy nhất một cơ quan chủ sở hữu. Tập trung DNNN về một tổ chức chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Tổ chức này có thể là bộ, cơ quan ngang bộ, hoặc công ty độc lập, hoặc là bộ phận thuộc các bộ (thường là bộ tài chính). Trên thực tế rất khó tìm thấy một trường hợp tập trung hóa hoàn toàn chức năng giám sát đối với DNNN.

Mô hình này có thể chia thành ba hình thức tùy theo mức độ tách bạch khỏi quyền lực chính trị:

Hình thức thứ nhất: Bộ là cơ quan chủ sở hữu: Chức năng chủ sở hữu được thực hiện bởi một bộ. Mô hình này có thể thấy ở Pháp, Pa-ra-guay, Ba Lan, Nam Phi, In-đô-nê-xi-a. Trong nhiều trường hợp, Bộ Tài chính (Đan Mạch, Hà Lan, Tây Ban Nha) hoặc Bộ Công nghiệp (Na Uy, Thụy Điển) chịu trách nhiệm thực hiện quyền chủ sở hữu. Bỉ giao cho Bộ Quản lý doanh nghiệp nhà nước và vốn đầu tư của nhà nước. Điển hình của mô hình này là Bộ Doanh nghiệp nhà nước của In-đô-nê-xi-a.

Hình thức thứ hai: Cơ quan đại diện chủ sở hữu: Mô hình này có mức độ độc lập lớn hơn mô hình bộ là cơ quan chủ sở hữu. Ví dụ, cơ quan đại diện chủ sở hữu SASAC của Trung Quốc, SEP của Chi-lê, cơ quan Ủy thác KTA của Cô-xô-vô.

Hình thức thứ ba: Cơ quan đại diện chủ sở hữu là DN: Chức năng chủ sở hữu được hoạt động theo mô hình DN, điển hình của mô hình này là Temasek Holding của Xin-ga-po, Khazanah của Ma-lai-xi-a,…

Nhìn chung, mô hình này được áp dụng khá rộng rãi với 2 hình thức:

- Bộ và cơ quan ngang bộ (Bộ Doanh nghiệp nhà nước của In-đô-nê-xi-a, SASAC của Trung Quốc):

Ưu điểm chung của hình thức này đã tách bạch quyền sở hữu và quyền kinh doanh trong một chủ thể Nhà nước, cơ chế “chia nhau đại diện” thay cho “phân cấp quản lý”, cơ quan quản lý, giám sát thay mặt cho chính phủ để thi hành chức năng cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại DN có vốn nhà nước, thực hiện quyền quản lý, giám sát và tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh với vai trò là chủ sở hữu và cổ đông góp vốn.

Hạn chế của hình thức này là bộ máy cồng kềnh (nếu bố trí từ cấp trung ương đến địa phương), tăng chi phí thường xuyên từ ngân sách nhà nước. Các cơ quan chuyên trách tập trung (là cơ quan hành chính - bộ) sẽ tập trung về quản lý và giám sát hoạt động DN, thiếu tính nhạy bén của thị trường, không kịp thời, lỡ cơ hội kinh doanh, can thiệp sâu vào điều hành hoạt động của DN. Do vậy, hình thức này sẽ phù hợp với những ngành và lĩnh vực ít chịu tác động của thị trường, như các ngành, lĩnh vực độc quyền tự nhiên, phúc lợi công cộng, an sinh xã hội, những ngành, lĩnh vực mà thành phần kinh tế ngoài nhà nước không đầu tư mà nhà nước cần nắm giữ lâu dài. Hoạt động của cơ quan chuyên trách tập trung (là cơ quan hành chính) sẽ thiếu tính năng động trong hoạt động đầu tư, do đó để khắc phục hạn chế tính hành chính của cơ quan quản lý nhà nước, các nước thường thành lập công ty hoặc quỹ đầu tư thuộc cơ quan tập trung để thực hiện chức năng đầu tư trong và ngoài nước một cách chuyên nghiệp.

- Doanh nghiệp là cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước (Temasek Holding của Xin-ga-po, Khazanah của Ma-lai-xi-a) hoạt động như một quỹ đầu tư, theo nguyên tắc cổ đông góp vốn (holding), minh bạch hóa và hầu hết các DN đều được niêm yết trên thị trường chứng khoán, các DN thuần túy với mục đích kinh doanh tạo lợi nhuận và bảo toàn vốn, không thực hiện nhiệm vụ chính trị và đầu tư phúc lợi xã hội mà không đem lại hiệu quả, sau hơn 30 năm hoạt động, từ hơn 100 DN, đến nay Temasek chỉ còn nắm giữ khoảng hơn 30 công ty có quy mô lớn và cũng là những công ty có quy mô lớn, chủ đạo trong nền kinh tế Xin-ga-po và hầu hết đã được niêm yết trên thị trường chứng khoán.

Hình thức này có ưu điểm là phù hợp với giai đoạn phát triển cao của DN và nền kinh tế, khi hầu hết các DN này đã được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, áp dụng khung quản trị hiện đại, chuẩn mực theo thông lệ quốc tế; hoạt động và quản trị DN theo cơ chế thị trường, ít cần sự can thiệp của nhà nước.

Hiện nay, các nước thành viên OECD (Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế với 35 nước thành viên có nền kinh tế thị trường phát triển nhất thế giới) có xu hướng áp dụng mô hình cơ quan chủ sở hữu tập trung. Bởi họ cho rằng, việc thực hiện quyền chủ sở hữu nên được tập trung hóa trong một cơ quan chủ sở hữu duy nhất hoặc nếu không tập trung hóa thì phải được thực hiện bởi một cơ quan điều phối. Cơ quan chủ sở hữu phải có đủ năng lực và khả năng để thực thi nhiệm vụ một cách có hiệu quả.

Tuy nhiên, mô hình này cũng có hạn chế là không phù hợp với các nước đang phát triển ở mức độ thấp, các DN chưa được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, mục tiêu, chiến lược DN chưa rõ ràng, quản trị DN yếu kém, thiếu minh bạch; doanh nghiệp thực hiện nhiều mục tiêu chính trị - xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận.

Mô hình “lưỡng tính” (vừa tập trung, vừa phân tán): Tập trung phần lớn DNNN vào một cơ quan chuyên trách để quản lý, giám sát, cơ cấu lại, phát triển và nâng cao hiệu quả, phần phân tán quản lý, giám sát, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu ở các ngành, lĩnh vực, địa phương bởi nếu tập trung thì không hiệu quả. Hoặc một hoặc một số bộ, ngành thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN. Mô hình này có thể thấy ở Phần Lan, Séc, Đức, Bra-xin, Bun-ga-ri, Mê-hi-cô và các nước khác.

Mô hình “lưỡng tính” gần mô hình phân tán hay mô hình tập trung hơn phụ thuộc vào chức năng của từng bộ. Trong mô hình lưỡng tính, các bộ quản lý ngành và một “bộ chung” chịu trách nhiệm thực hiện quyền chủ sở hữu. “Bộ chung” thường là Bộ Tài chính do tầm quan trọng của DNNN đối với mục tiêu kinh tế, tài chính của nhà nước. Cả hai bộ đều có quyền chỉ định đại diện tham gia hội đồng quản trị. Trách nhiệm lưỡng tính thường bao gồm chấp thuận các giao dịch lớn và kế hoạch chiến lược.

Mô hình này có ưu điểm là quyền sở hữu DNNN được chia sẻ ở hơn một bộ. Điều này có nghĩa là kỷ luật tài chính và ngân sách được bảo đảm. Mô hình này tạo điều kiện cho việc giám sát về mặt kỹ thuật và ngân sách, phù hợp với từng giai đoạn cụ thể của mỗi nước khi chuyển dần từ mô hình phân tán sang mô hình tập trung.

Tuy nhiên, mô hình này cũng có hạn chế là tồn tại nhiều cơ quan chủ sở hữu có thể dẫn đến nhiều mục tiêu và trong một số trường hợp dẫn đến mâu thuẫn nhau; làm gia tăng cơ hội can thiệp chính trị vào hoạt động của DNNN; làm trầm trọng thêm vấn đề đại diện do phân chia nhỏ trách nhiệm và làm cho quá trình ra quyết định cũng như sự phối hợp trở nên phức tạp hơn; không làm rõ trách nhiệm của các bộ tham gia quản lý; có khả năng tạo ra sự mất cân bằng giữa năng lực hành động và trách nhiệm của các bộ, ngành cùng tham gia.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Từ thực tiễn các nước phát triển và các nước đang phát triển trong thực hiện mô hình đại diện chủ sở hữu tại DNNN, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm trong việc xây dựng và thực hiện hiệu quả mô hình này tại Việt Nam:

Thứ nhất, không có mô hình tối ưu nào có thể áp dụng được cho tất cả các nước. Tùy theo quy mô, tính chất, vị trí, vai trò, số lượng DNNN và tình hình cụ thể, mỗi nước cần thiết lập mô hình cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển của mình theo những yêu cầu và mục tiêu phát triển của từng giai đoạn.

Thứ hai, xây dựng mô hình đại diện chủ sở hữu thống nhất, tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước; nhằm tăng cường chuyên nghiệp hóa, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước và tạo bình đẳng giữa các loại hình DN; các chính sách điều tiết thị trường không bị chi phối bởi lợi ích ngành và DNNN. Tập trung một đầu mối xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chuyên trách và các bộ, ngành đối với hiệu quả hoạt động của DNNN có trách nhiệm giải trình độc lập, đủ nguồn lực và năng lực thực hiện nhiệm vụ được cụ thể hóa bằng luật và nghị định.

Thứ ba, cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN không bao gồm các ngân hàng thương mại và tổ chức tài chính. Số lượng DN do cơ quan đại diện chủ sở hữu ở mức độ vừa phải để phù hợp với năng lực quản lý, giám sát và có thể tập trung nguồn lực quản lý được tốt.

Thứ tư, để khắc phục hạn chế của cơ quan quản lý hành chính của chủ sở hữu, cơ quan đại diện chủ sở hữu tập trung cần thiết có các quỹ đầu tư tài chính vì mục tiêu lợi nhuận (thực hiện mục tiêu phát triển DN, ngành và lĩnh vực hiệu quả) và quỹ đầu tư quốc gia (thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế của quốc gia). Nguồn đầu tư được tích tụ từ thực hiện bán vốn nhà nước và lợi nhuận và từ cổ phần hóa của DNNN.

Thứ năm, việc đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DN ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các cơ quan đang thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DNNN nên hầu hết các nước cũng thực hiện giải pháp thận trọng từng bước từ mô hình bộ chủ quản sang mô hình phối hợp giữa bộ chủ quản và các bộ khác và tiến tới mô hình tập trung. Cần có quyết tâm của cả hệ thống chính trị và nguyên tắc thực hiện nhất quán là đặt mục tiêu lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết.

Thứ sáu, Nhà nước cần xác định rõ những lĩnh vực cần nắm giữ 100% vốn, lĩnh vực giữ cổ phần chi phối và lĩnh vực không cần nắm giữ làm mục tiêu, định hướng sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN.

Thứ bảy, kinh nghiệm thực tiễn cho thấy khi chuyển đổi sang mô hình mới cần thúc đẩy cơ cấu lại và cải cách quản lý DNNN. Thực hiện một cách đồng bộ đổi mới mô hình với giải pháp đổi mới cơ chế quản lý và giám sát, quản trị DN theo chuẩn mực kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế.

Thứ tám, chú trọng công tác cán bộ, nhất là cán bộ lãnh đạo các cơ quan chuyên trách và các DN lớn, Đảng lãnh đạo toàn diện về công tác cán bộ từ phát hiện nguồn, đào tạo, bồi dưỡng, quy hoạch, bổ nhiệm và quản lý cán bộ trong các DN.

Đối với nước ta trong giai đoạn hiện nay, mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu phù hợp với thực tiễn tình hình và yêu cầu đổi mới, quản lý DNNN là mô hình “ủy ban”. Việc lựa chọn mô hình cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu đối với DN có vốn nhà nước cho phù hợp và khả thi trên thực tế có tính quyết định trong việc đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN, góp phần thực hiện thắng lợi Nghị quyết Đại hội XII của Đảng./.