Vai trò của một số thể chế an ninh châu Âu

Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO)

Trong số các thể chế an ninh khu vực châu Âu hiện nay, NATO là tổ chức ra đời sớm nhất. Tháng 4-1949, Chiến tranh lạnh trở nên căng thẳng, Mỹ, Ca-na-đa và 10 nước Tây Âu(1) đã ký hiệp định thành lập NATO với mục đích bảo đảm an ninh cho các quốc gia thành viên. Mặc dù, trong văn bản pháp lý thành lập NATO không chỉ rõ mục tiêu thành lập NATO - một tổ chức phòng thủ tập thể dưới sự lãnh đạo của Mỹ - là để ngăn chặn sự phát triển ảnh hưởng của chủ nghĩa cộng sản và Liên Xô khi đó đang trên đà phát triển mạnh mẽ ở châu Âu, song theo các chuyên gia, đây chính là nguyên nhân thúc đẩy sự ra đời của tổ chức này.

Sau khi thành lập, NATO hoàn thiện bộ máy, xây dựng Ủy ban thường trực, cơ quan chỉ huy quân sự... Công ước Bắc Đại Tây Dương quy định các nước thành viên NATO phải tham gia phòng ngự tập thể, nếu bất kỳ nước nào bị tấn công vũ trang, các nước trong Khối phải có hành động cần thiết, kể cả dùng vũ lực. Những năm đầu thành lập, Mỹ đưa 4 sư đoàn đến châu Âu. Pháp đóng góp 3 sư đoàn, đưa tổng số quân đội NATO lên 35 sư đoàn và 3.000 máy bay, 700 chiến hạm. Tháng 2-1952, NATO kết nạp thêm Hy Lạp và Thổ Nhĩ Kỳ, đồng thời quyết định mở rộng quân đội lên 50 sư đoàn cùng 4.000 máy bay và lực lượng hải quân hùng hậu. Ba năm sau (năm 1955), NATO kết nạp thêm Tây Đức.

Để làm đối trọng với NATO, tháng 5-1955, Liên Xô và 7 nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu đã thành lập Khối Hiệp ước Vác-sa-va với lực lượng quân sự hùng mạnh, có tính chất phòng thủ, tạo nên hệ thống đồng minh thân cận đứng đầu là Liên Xô. Từ đó, châu Âu hình thành hai khối quân sự đối đầu kéo dài trong suốt nửa sau của thế kỷ XX, dẫn tới cuộc Chiến tranh lạnh và chạy đua vũ trang giữa các nước nhằm ngăn chặn lẫn nhau ở châu Âu cũng như tranh giành ảnh hưởng trên toàn thế giới.

Sau khi Liên Xô sụp đổ, Chiến tranh lạnh chấm dứt, NATO không còn đối trọng khi khối quân sự của Hiệp ước Vác-sa-va bị giải thể, song tổ chức này vẫn duy trì sức mạnh và tiếp tục tham gia các cuộc chiến tranh tấn công những nước khác, như cuộc chiến tranh Nam Tư (1992 - 1995), cuộc nội chiến ở Cô-xô-vô (năm 1999). Không những thế, NATO còn tiến hành mở rộng sang phía Đông, kết nạp thêm một loạt nước thuộc khu vực Đông Âu và Liên Xô trước đây, nhằm kiềm chế sức mạnh của Nga. Tính đến năm 2018, Liên minh quân sự vượt Đại Tây Dương giữa Mỹ và châu Âu đã có 29 quốc gia thành viên. Hằng năm, quân đội NATO thường tổ chức nhiều cuộc diễn tập quân sự và hoạt động của Khối này đã vượt khỏi phạm vi liên minh quân sự, trở thành một tổ chức hợp tác toàn diện trong mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội giữa các nước thành viên, có ảnh hưởng mạnh mẽ đến tình hình thế giới hiện nay.

Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu (OSCE)

Khác với NATO, ngay từ khi ra đời, OSCE đã là một tổ chức an ninh liên chính phủ lớn nhất thế giới, có mục đích ban đầu là tạo thuận lợi, thúc đẩy đối thoại giữa các khối, với 56 quốc gia thành viên trải dài từ Mỹ đến khu vực châu Âu và Trung Á. OSCE ban hành các vấn đề về kiểm soát vũ khí, quyền con người, quyền tự do báo chí và bầu cử tự do. Tiền thân của OSCE là Hội nghị về An ninh và Hợp tác châu Âu (CSCE), được thành lập vào tháng 7-1973. Mặc dù, các hội nghị bàn thảo về vấn đề hợp tác an ninh tại châu Âu của OSCE được triển khai từ những năm 50 của thế kỷ XX, tuy nhiên do những cản trở của Chiến tranh lạnh nên đã không đạt được tiến bộ cụ thể nào. Năm 1975, CSCE chính thức ra đời tại Hội nghị Hen-xin-ki, được tổ chức ở Phần Lan. Đây là kết quả của quá trình thương thảo giữa 35 nước thuộc Khối Vác-sa-va, NATO, Cộng đồng châu Âu (EC) và các nước châu Âu trung lập kể từ năm 1972. Mặc dù là một diễn đàn quốc tế tự nguyện, không có thể chế chính thức, nhưng CSCE luôn đóng vai trò quan trọng trong lĩnh vực an ninh khu vực thời kỳ này. Chính sự lỏng lẻo của CSCE đã thu hút sự tham gia đông đảo của các nước thành viên, kiến tạo “cầu nối” giữa các phe, khối trong bối cảnh đối đầu hai cực.

Chiến tranh lạnh kết thúc, sứ mệnh làm “cầu nối” giữa hai cực ở châu Âu của CSCE dường như đã kết thúc. Tuy nhiên, nguyên thủ các quốc gia châu Âu cho rằng, vai trò của một tổ chức an ninh và hợp tác khu vực vẫn hết sức cần thiết. Theo đó, tháng 11-1990, Hiến chương Pa-ri vì một châu Âu được thông qua đã thiết lập cho CSCE một cấu trúc mới, với mô hình hoạt động của một tổ chức quốc tế, bao gồm Ban Thư ký và một số văn phòng chuyên trách, có lịch trình hội nghị các cấp thường niên. Năm 1992, trước nguy cơ xung đột và căng thẳng diễn ra ở đất nước Nam Tư, ngoài việc tích cực tham gia giải quyết xung đột, hỗ trợ cho việc ký kết các hiệp định hòa bình, CSCE còn thiết lập thêm các cơ quan mới đáp ứng nhu cầu hợp tác của các nước thành viên. Tháng 12-1994, tại Hội nghị thượng đỉnh Bu-đa-pét diễn ra ở Hung-ga-ry, nguyên thủ các quốc gia thành viên CSCE đã nhất trí đổi tên CSCE thành OSCE.

Có thể nói, ngoài những hoạt động mang tính trung gian hòa giải, đóng góp quan trọng nhất đối với an ninh châu Âu của OSCE chính là việc thiết lập cơ sở, nguyên tắc ứng xử, các vấn đề mang tính nền tảng và toàn diện, làm cơ sở pháp lý cho các mô hình hay hoạt động hợp tác an ninh của châu Âu sau này. Khi thiết lập Chính sách an ninh và đối ngoại chung (CFSP), EU cũng nhấn mạnh tuân thủ hai văn bản pháp lý quan trọng của OSCE là Định ước Hen-xin-ki và Hiến chương Pa-ri. Bên cạnh đó, các nguy cơ đe dọa an ninh châu Âu hiện nay gia tăng dưới nhiều hình thức khác nhau, vì vậy luôn cần một tổ chức mang tính diễn đàn, “cầu nối” như OSCE để các bên tham gia thảo luận và thống nhất quan điểm hợp tác.

Chính sách đối ngoại và an ninh chung (CFSP)/Chính sách an ninh và phòng thủ chung (CSDP) của Liên minh châu Âu

Chính sách đối ngoại và an ninh chung của EU là một trong ba trụ cột quan trọng(2) trong mô hình liên kết trên con đường phát triển của Khối. Mặc dù đến năm 1992, CFSP mới chính thức được ghi nhận trong Hiệp ước Mát-xtrích, nhưng trên thực tế, nền tảng cho sự ra đời của CFSP đã xuất hiện ngay từ những ngày đầu hình thành Cộng đồng Than Thép châu Âu (ECSC) mà đầu tiên phải kể đến là sáng kiến về thành lập Cộng đồng Phòng thủ châu Âu (EDC, năm 1952) và tiếp theo là sự phát triển của Cơ chế hợp tác chính trị châu Âu (EPC, năm 1970).

Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động, EPC đã bộc lộ những hạn chế do thiếu công cụ triển khai chính sách. Phản ứng của EC trước cuộc chiến tranh vùng Vịnh Péc-xích hay cuộc khủng hoảng ở Nam Tư vào đầu những năm 90 của thế kỷ XX cho thấy sự cần thiết phải hình thành một chính sách đối ngoại và an ninh chung. Chính vì vậy, năm 1992 CFSP chính thức ra đời thay thế cho EPC. Hiệp ước Mát-xtrích (năm 1992) khẳng định, một trong năm mục tiêu chính của EU là “hướng tới việc xây dựng một chính sách đối ngoại, an ninh và quốc phòng chung, vào thời điểm thích hợp sẽ tiến đến phòng thủ chung”(3). Năm 1997, Hiệp ước Am-xtéc-đam đã kiện toàn thêm CFSP bằng việc tuyên bố chức danh Đại diện cấp cao của CFSP.

Tiếp đó, năm 1998, Vương quốc Anh - thành viên vốn không ủng hộ việc thiết lập các thể chế an ninh riêng của EU - đã nhất trí về việc xác lập một chính sách an ninh và phòng thủ của EU(4). Sự thống nhất này đã tạo cơ sở cho việc chuyển giao Nhiệm vụ Pi-tơ-bớc (Petersberg)(5) của Liên minh Tây Âu (WEU)(6) sang cho EU và tuyên bố thiết lập Chính sách An ninh và Phòng thủ châu Âu (EDSP) thay thế Bản sắc Quốc phòng và An ninh châu Âu (ESDI) của WEU. EDSP được coi là một bộ phận đặt trong khuôn khổ của CFSP. Hiệp ước Li-xbon (năm 2007, có hiệu lực năm 2009) đã đổi tên ESDP thành Chính sách An ninh và Phòng thủ chung (CSDP). Tuyên bố về CSDP đã thể hiện quyết tâm tăng cường hợp tác an ninh, đối ngoại của EU, đưa đến việc WEU chính thức giải thể vào năm 2011, tạo cho EU một sự tập trung và thống nhất trong lĩnh vực an ninh.

Tuy nhiên, kể từ cuối những năm đầu của thế kỷ XXI, EU phải đối mặt với khá nhiều vấn đề, nổi bật là vấn đề an ninh, như khủng bố, khủng hoảng U-crai-na, Anh rời khỏi EU (hay còn gọi là Bre-xít), sự thay đổi chính sách của Mỹ khi Tổng thống Đô-nan Trăm lên cầm quyền... Thế nhưng, EU dường như chưa bao giờ từ bỏ ý định về hội nhập an ninh. Năm 2016, Ph. Mô-ghê-ri-ni (Federia Mogherini) - đại diện cấp cao của EU - đã đưa ra Chiến lược toàn cầu của EU, tạo cho CSDP những động lực mới trong bối cảnh mới với hàng loạt sáng kiến, như Hợp tác mang cấu trúc bền vững (PESCO, năm 2017), Quỹ Quốc phòng châu Âu (EDF, năm 2017), Phối hợp đánh giá hằng năm về quốc phòng (CARD, dự kiến triển khai từ năm 2019), đồng thời thiết lập bộ phận Khả năng tiến hành và lập kế hoạch quân sự (MPCC) trực thuộc Nhân sự quân sự EU (EUMS) và là trụ sở hoạt động thường xuyên đầu tiên của EU trong lĩnh vực này.

Chia sẻ trách nhiệm hay cạnh tranh giữa các thể chế?

Trong số các thể chế an ninh ở châu Âu kể trên, OSCE là tổ chức mang tính diễn đàn, vì vậy, vai trò của tổ chức này đối với an ninh khu vực châu Âu chủ yếu là bàn thảo, định hướng và đồng thuận. Hiện nay, OSCE cũng là tổ chức an ninh khu vực lớn nhất, với 57 thành viên, không chỉ bao gồm các quốc gia ở khu vực châu Âu mà còn có sự tham gia của một số nước ở khu vực Bắc Mỹ và châu Á. Đây cũng là tổ chức có cách thức tiếp cận an ninh một cách toàn diện nhất với các lĩnh vực chính, bao gồm ngăn chặn xung đột và kiểm soát vũ khí; thúc đẩy phát triển kinh tế; sử dụng bền vững các nguồn nguyên nhiên liệu tự nhiên; hỗ trợ dân chủ và nhân quyền. Các quốc gia thành viên của EU chiếm phần lớn trong OSCE, chính vì vậy, đây cũng là diễn đàn để các nước EU thể hiện quan điểm và duy trì ổn định an ninh khu vực.

Đối với NATO, không thể phủ nhận những dấu ấn mang tính lịch sử của tổ chức này đối với khu vực châu Âu, đặc biệt trong bối cảnh Chiến tranh lạnh, khi các nước châu Âu phải tập trung khôi phục kinh tế và chống lại sự ảnh hưởng mạnh mẽ của Liên Xô. Mặc dù các nước Tây Âu cũng nỗ lực để chứng tỏ khả năng phòng vệ của mình, như sự ra đời của Liên minh phương Tây (WU, năm 1948) và sau đó là sự ra đời của WEU ngay trong thời kỳ đầu của cuộc Chiến tranh lạnh, tuy nhiên, trong suốt hơn ba thập niên kể từ khi thành lập, WU/WEU chỉ là “cái bóng” của NATO. Nguyên nhân chính là do năng lực về quân sự của các nước này so với Mỹ không đủ mạnh để các nước châu Âu có thể độc lập, tự chủ về quốc phòng và an ninh.

Khác với hai thể chế an ninh OSCE và NATO, CFSP/CSDP không phải là “sản phẩm” của Chiến tranh lạnh, chính vì vậy cách tiếp cận an ninh của CFSP/CSDP có những điểm khác biệt. Nếu như NATO bị chi phối bởi sự tính toán chiến lược của một siêu cường đóng vai trò lãnh đạo, thì EU lại mang tính chất phòng thủ nội khối. Chính vì vậy, EU đề cao việc tôn trọng luật pháp quốc tế trong quan hệ đa phương. Việc xây dựng sức mạnh quân sự của EU chủ yếu dựa vào việc kêu gọi sự ủng hộ của các quốc gia thành viên. Cơ chế này dẫn tới tình trạng EU thường bị động và thiếu nguồn lực khi triển khai trên thực địa. Chính vì vậy, tình trạng phụ thuộc vào lực lượng của NATO vẫn không mấy thay đổi trong giai đoạn đầu khi Chiến tranh lạnh vừa kết thúc.

Bên cạnh đó, việc EU đưa ra CFSP/CSDP cùng với quá trình triển khai chính sách này không nằm ngoài mục tiêu củng cố bản sắc và sự độc lập của EU trong đối ngoại và an ninh. Tuy nhiên, rõ ràng quan hệ giữa NATO và EU với CFSP/CSDP không phải là mối quan hệ cạnh tranh mà ít nhiều có một sự “phân công lao động” giữa hai thể chế. Cùng với thời điểm CFSP ra đời, WEU đã thông qua Nhiệm vụ Pi-tơ-bớc nhằm đối phó với những vấn đề an ninh có thể phát sinh từ các nước Đông Âu. Năm 1996, tại Hội nghị Bộ trưởng NATO diễn ra ở Thủ đô Béc-lin (Đức), các quốc gia thành viên NATO đã nhất trí để WEU xây dựng ESDI trở thành một trong những trụ cột của NATO. Tiếp đó, ESDI đã được chuyển giao cho EU và trở thành ESDP. Năm 2002, EU và NATO đã ký thỏa thuận chia sẻ thông tin giữa hai bên, hay hàng loạt ký kết về phòng thủ an ninh mạng, cung cấp và trao đổi thông tin giữa các đội phản ứng khẩn cấp, hợp tác ngăn chặn nạn buôn lậu và nhập cư bất hợp pháp trên biển A-gen (Aegean) giữa EU và NATO vào năm 2016... Ngay sau khi EU công bố Chiến lược toàn cầu về đối ngoại và an ninh năm 2016, EU và NATO đã ký Tuyên bố chung Vác-sa-va thúc đẩy quan hệ đối tác chiến lược giữa hai tổ chức nhằm đối phó với những thách thức an ninh khó lường như hiện nay. Theo đó, hai bên sẽ phối hợp chặt chẽ để đối phó với những mối đe dọa hỗn hợp, các cuộc tấn công khủng bố thông qua chia sẻ thông tin, phân tích tình báo, sớm phát hiện và ngăn chặn những mối đe dọa tiềm tàng. Hai bên sẽ mở rộng hợp tác trên nhiều mặt trận, bao gồm cả trên biển, các vấn đề di dân, an ninh mạng và phòng thủ, cũng như tăng cường phối hợp để phát triển ngành công nghiệp quốc phòng của nhau.

Gần đây nhất, ngày 13-6-2018, EC đã công bố gói hỗ trợ mang tên Cơ sở hòa bình châu Âu (EPF), nhằm tăng cường năng lực an ninh và quốc phòng của EU. Đây được coi là biện pháp cho phép EU hoạt động hiệu quả hơn trong việc triển khai các nhiệm vụ quân sự, đồng thời góp phần hỗ trợ cho các đối tác của EU đối phó với những thách thức an ninh chung. Bên cạnh đó, EC cũng công bố kế hoạch chi Quỹ Quốc phòng châu Âu (EDF) trị giá 13 tỷ ơ-rô cho nghiên cứu và phát triển quốc phòng trong giai đoạn 2021 - 2027. Theo đó, EDF sẽ tài trợ cho các dự án được xác định có khả năng giúp EU trở nên “an toàn hơn”, với trọng tâm là những công nghệ, như phần mềm mã hóa hay máy bay không người lái, đồng thời đưa EU trở thành một trong bốn nhà đầu tư quốc phòng hàng đầu châu Âu.

Như vậy, có thể thấy EU vẫn quyết tâm duy trì và phát triển các thể chế an ninh mang bản sắc chính trị EU cho dù lực lượng quân sự khi cần phải triển khai ở quy mô lớn vẫn phụ thuộc vào NATO và Mỹ. Đối với Mỹ và NATO, việc EU thúc đẩy hình thành lực lượng quân đội chung với chính sách an ninh phòng thủ chung không phải để trở thành một đối thủ cạnh tranh mà là hành động mang tính khẳng định bản sắc chính trị riêng của EU. Thêm vào đó, ý tưởng này của EU khó có thể đi sâu vào thực chất do những hạn chế về tiềm năng quân sự so với Mỹ. Cho đến nay, NATO và EU có chung 22 thành viên(7), do đó khi các nước châu Âu còn phụ thuộc vào Mỹ về mặt an ninh, sự mở rộng của EU cũng chính là mở rộng ảnh hưởng của Mỹ. Những cải tổ mạnh mẽ và việc EU kêu gọi củng cố và thúc đẩy triển khai CSFP/CSDP, đặc biệt sau sự kiện Bre-xit cho thấy, các nhà lãnh đạo EU vẫn quyết tâm nâng cao năng lực tự chủ quốc phòng. Ý tưởng này cũng nhận được sự ủng hộ của Mỹ và NATO, bởi nếu EU có thể gia tăng năng lực quân sự và góp phần mạnh mẽ hơn vào việc duy trì an ninh khu vực, Mỹ sẽ giảm bớt được gánh nặng và chi phí quân sự dành cho NATO. Đây cũng là điều mà Tổng thống Mỹ Đ.Trăm với chính sách “nước Mỹ trên hết” mong muốn.

Tóm lại, bên cạnh một diễn đàn an ninh mở rộng như OSCE, EU và NATO vẫn là trục chính trong cấu trúc an ninh khu vực châu Âu. Quan hệ EU và NATO vừa thúc đẩy, vừa kiềm chế lẫn nhau, bởi lẽ chính sự tồn tại của NATO với tiềm lực quân sự chủ yếu của Mỹ đã phần nào tạo tâm lý cho nhiều nước thành viên EU “dựa dẫm” vào sự bảo hộ của Mỹ. Chính vì vậy, theo các chuyên gia, vai trò đối với an ninh châu Âu của EU có vượt qua được NATO hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của các quốc gia thành viên. Bởi, các hoạt động được tiến hành dưới danh nghĩa của một tổ chức hội nhập khu vực luôn có những ảnh hưởng lớn hơn. Bên cạnh đó, việc tăng cường hiệu quả hoạt động của các thể chế đa phương sẽ góp phần không nhỏ trong việc nâng cao quyền lợi của các quốc gia khi tham gia thể chế đó. Đồng thời, những lợi ích và trách nhiệm mà các thể chế đa phương mang lại cũng cần được phổ biến rộng rãi và nhận được sự ủng hộ của người dân. Đó là những gì EU đã, đang và mong muốn theo đuổi trong việc bảo đảm an ninh châu Âu và cũng là những gì mà Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) nói chung và Việt Nam nói riêng cần tham khảo và nghiên cứu./.

----------------------------------------------------

(1) Anh, Bỉ, Bồ Đào Nha, Đan Mạch, Hà Lan,
Ai-xơ-len, Lúc-xăm-bua, Na-uy, Pháp, I-ta-li-a
(2) Cộng đồng châu Âu, CFSP chính thức thay thế cho EPC trong giai đoạn trước, Chính sách tư pháp và nội vụ
(3) Điều J4, Hiệp ước Mát-xtrích, năm 1992
(4) Tuyên bố Xanh Ma-lô (Saint Malo), năm 1998
(5) Nhiệm vụ Pi-tơ-bớc (Petersberg Task) ra đời sau Tuyên bố Pi-tơ-bớc năm 1992 của WEU, là danh mục các ưu tiên về an ninh và quân sự
(6) WEU có tổ chức tiền thân là Liên minh phương Tây (WU) được thành lập theo Hiệp ước Brúc-xen năm 1948 (gồm Anh, Pháp, Bỉ, Hà Lan, Lúc-xăm-bua). Năm 1954, WEU được triển khai theo Hiệp ước Brúc-xen sửa đổi, có thêm sự tham gia của Đức, I-ta-li-a, Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha (năm 1990), Hy Lạp (năm 1995). Tháng 6-2011, WEU đã tuyên bố giải thể
(7) Có 6 thành viên của EU không tham gia NATO, bao gồm Áo, Síp, Thụy Điển, Phần Lan, Ai-xơ-len và Man-ta