Huy động nguồn lực xã hội hóa của tỉnh Quảng Ninh thông qua phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công - tư

Với quan điểm đẩy mạnh xã hội hóa, huy động mọi nguồn lực để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp, từ đầu năm 2013, trong khi khung pháp lý về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư chưa đầy đủ và đồng bộ, tỉnh Quảng Ninh mạnh dạn nghiên cứu một số mô hình đầu tư nhằm kết hợp và huy động nguồn lực từ khối tư nhân và thí điểm đầu tư với các hình thức: 1- Đầu tư công - quản lý tư. Đây là hình thức các công trình, cơ sở vật chất do Nhà nước bỏ vốn đầu tư xây dựng được giao cho đơn vị có đủ năng lực quản lý để khai thác, kinh doanh theo mục đích sử dụng của công trình; chi phí vận hành, duy tu, bảo dưỡng... do nhà đầu tư chi trả. 2- Đầu tư tư - sử dụng công. Đây là hình thức nhà đầu tư bỏ vốn ra đầu tư vào các công trình theo quy hoạch và yêu cầu sử dụng của Nhà nước. Sau khi hoàn thành, Nhà nước sẽ thuê lại toàn bộ hoặc một phần để sử dụng.

Trên cơ sở thống nhất chung toàn tỉnh, ngày 5-12-2013, Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TU chỉ đạo các cấp ủy lãnh đạo thí điểm áp dụng hình thức đầu tư công - tư với các mô hình "đầu tư công -  quản lý tư" và "đầu tư tư - sử dụng công". Tỉnh thành lập ban chỉ đạo thực hiện thí điểm các mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công - tư từ tỉnh, đến huyện. Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành danh mục 55 công trình áp dụng thí điểm triển khai các mô hình hợp tác công - tư và giao nhiệm vụ đầu mối thực hiện cho 14 huyện, thị xã, thành phố và 12 sở, ban, ngành thuộc tỉnh. Quảng Ninh cũng đã báo cáo nội dung này và được Thủ tướng Chính phủ cho phép tỉnh thực hiện thí điểm đầu tư theo các hình thức như trên.

Trên cơ sở thí điểm của tỉnh Quảng Ninh và một số đơn vị ở bộ, ngành Trung ương, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày 14-2-2015, “Về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư”. Trên cơ sở đó, Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo các sở, ngành và địa phương rà soát tất cả các dự án thí điểm để áp dụng đúng hình thức hợp đồng và quản lý theo quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP - khung pháp lý đầy đủ đầu tiên ở nước ta nhằm đẩy mạnh hình thức xã hội hóa đầu tư thông qua hình thức đầu tư đối tác công - tư.

Tỉnh Quảng Ninh xây dựng mô hình và vận dụng sáng tạo hình thức đối tác công - tư (PPP) để huy động nguồn lực phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ theo nguyên tắc Nhà nước không trực tiếp làm những gì nhân dân, doanh nghiệp làm được và làm tốt hơn. Quảng Ninh mạnh dạn và chủ động đề xuất Chính phủ cho phép tự huy động các nguồn vốn hợp pháp để triển khai dự án đường cao tốc đầu tiên là Hạ Long - Hải Phòng. Ðây được coi là động lực kích cầu đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tại địa phương. Tiếp theo đó, hàng loạt các dự án giao thông trọng điểm được triển khai, như: đường cao tốc Hạ Long - Vân Ðồn, cầu Bạch Ðằng, cảng hàng không quốc tế Vân Ðồn, cảng tàu khách quốc tế Hòn Gai, đường cao tốc Vân Ðồn - Móng Cái…, với tổng số vốn đầu tư ngoài ngân sách lên đến hàng chục nghìn tỷ đồng. Trong đó tuyến cao tốc Hải Phòng - Hạ Long, Hạ Long - Vân Ðồn là hai dự án đường cao tốc đầu tiên trong cả nước do cấp tỉnh làm chủ đầu tư.

Từ năm 2014 đến năm 2018, tổng nguồn vốn của các dự án đầu tư theo hình thức đầu tư đối tác công - tư trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh khoảng 44.945 tỷ đồng, với tổng số 44 dự án. Trong đó, vốn nhà nước tham gia vào dự án PPP là khoảng 4.694 tỷ đồng, chủ yếu tập trung cho công tác giải phóng mặt bằng, chiếm 10%. Như vậy, cứ 1 đồng ngân sách bỏ ra có thể huy động được từ 9-10 đồng từ khối tư nhân tham gia đầu tư vào tỉnh Quảng Ninh, qua đó, thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên, dành nguồn lực cho đầu tư, chủ động, triển khai các biện pháp hỗ trợ, đối ứng với các nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Đến nay, một số công trình trọng điểm tại Quảng Ninh đầu tư theo hình thức đối tác công - tư đã hoàn thành và phát huy được hiệu quả sau đầu tư, như: 1- Các dự án công trình về trụ sở, nhà thi đấu, như: sân vận động thành phố Cẩm Phả, hình thức đầu tư công, quản trị tư; nhà thi đấu đa năng 5.000 chỗ, hình thức đầu tư BT, tổng vốn đầu tư 1.149 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 50 tỷ đồng chi trả công tác chuẩn bị đầu tư và giám sát kỹ thuật; trụ sở làm việc của các ban xây dựng Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể trong tỉnh (Liên cơ quan số 4), hình thức đầu tư BLT, tổng vốn đầu tư 310,64 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 2,441 tỷ đồng. 2- Các dự án công trình giao thông, như: cảng hàng không quốc tế Vân Đồn, hình thức đầu tư BOT, tổng mức đầu tư 7.462 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 734 tỷ đồng làm công tác giải phóng mặt bằng; cầu Bạch Đằng và nút giao cuối tuyến, hình thức đầu tư BOT, tổng vốn đầu tư 7.600 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 488 tỷ đồng làm công tác giải phóng mặt bằng; cao tốc Hạ Long - Vân Đồn và cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn Hạ Long - Mông Dương, dài 53,6km, tổng vốn đầu tư 15.593 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 3.736 tỷ đồng làm công tác giải phóng mặt bằng và đầu tư dự án thành phần 3 cầu Cẩm Hải và đoạn đến cảng hàng không Vân Đồn; đường dẫn cầu Bắc Luân II, hình thức đầu tư BT, tổng vốn đầu tư 436 tỷ đồng. 3- Một số dự án công trình theo hình thức này cũng đang triển khai, như: đường cao tốc Vân Đồn - Móng Cái, hình thức đầu tư BOT, tổng vốn đầu tư 12.650 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 1.455 tỷ đồng chi trả giải phóng mặt bằng; liên cơ quan số 3, hình thức đầu tư BLT, tổng vốn đầu tư 498,9 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước tham gia 31,3 tỷ đồng.

Đánh giá thực trạng đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

Việc triển khai các dự án theo hình thức đối tác công - tư PPP đã góp phần thay đổi diện mạo của tỉnh Quảng Ninh với hàng loạt các công trình mang tính động lực, ở nhiều lĩnh vực. Trong đó, phải kể đến nhóm các công trình về hạ tầng giao thông, nhóm dự án về trụ sở. Quảng Ninh đã hoàn thành nâng cấp một loạt các tuyến quốc lộ, tỉnh lộ huyết mạch trên địa bàn tỉnh, các tuyến ra cửa khẩu và đang triển khai các tuyến đi vào các khu công nghiệp, góp phần thúc đẩy thu hút đầu tư, tạo nền tảng, lực đẩy để Quảng Ninh tiếp tục có được những đột phá mới trong phát triển kinh tế - xã hội.

Hình thức đối tác công - tư PPP đã góp phần quan trọng thu hút mạnh mẽ nguồn vốn trong dân, doanh nghiệp, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Huy động được sáng kiến, năng lực, kinh nghiệm quản lý của kinh tế tư nhân trong công tác đầu tư và quản lý; sự linh hoạt, chủ động của kinh tế tư nhân cũng góp phần rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục và thời gian đầu tư, sớm đưa công trình vào sử dụng, giảm chi phí xây dựng, chất lượng dịch vụ được cải thiện, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công, như công trình sân vận động Cẩm Phả là ví dụ điển hình.

Việc tham gia đầu tư theo hình thức đối tác công - tư không chỉ tạo điều kiện cho các doanh nghiệp, nhà đầu tư tư nhân được tham gia các công trình của tỉnh mà còn góp phần thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, tháo gỡ trực tiếp khó khăn cho doanh nghiệp. Các nhà đầu tư được tỉnh hỗ trợ từ các khâu khảo sát lập dự án đầu tư và chi phí giải phóng mặt bằng, hỗ trợ một phần vốn đầu tư đối với những công trình thu hồi vốn chậm để bảo đảm tính khả thi của dự án.

Để đạt được những thành tích đáng khích lệ như trên, tỉnh Quảng Ninh đã nỗ lực, quyết liệt cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, đổi mới công tác xúc tiến đầu tư; thay vì bị động “chờ” nhà đầu tư đến với mình, chuyển sang chủ động kết nối, mời gọi nhà đầu tư có tiềm lực trong và ngoài nước đầu tư dự án vào địa bàn. Đến nay, tỉnh Quảng Ninh đã thu hút nhiều nhà đầu tư chiến lược tìm hiểu, đầu tư vào địa bàn tỉnh như Amata (Thái Lan), Công ty cổ phần Trung Đông (UEA), Texhong (Hong Kong - Trung Quốc) và các tập đoàn hàng đầu của Việt Nam là Vingroup, Sun Group, FLC, MyWay, BIM Group, Tập đoàn Thủy sản Việt - Australia, Tập đoàn Thành Công... Ngoài thành công trong việc thu hút nguồn lực cho các dự án giao thông trọng điểm, tỉnh cũng rất thành công trong thu hút nguồn lực từ các nhà đầu tư lớn để tập trung đầu tư hạ tầng du lịch và đô thị. Theo đó, hàng loạt các khu nghỉ dưỡng, khách sạn mang tính đẳng cấp quốc tế được đầu tư, như: Công viên Đại Dương của Tập đoàn Sun Group; khu nghỉ dưỡng biển cao cấp Vinpearl Ha Long Bay Resort của Tập đoàn Vingroup; quần thể du lịch nghỉ dưỡng của Tập đoàn FLC tại Hạ Long; khu du lịch đảo Tuần Châu, cảng tầu Tuần Châu; các trung tâm thương mại Vincom, BigC, sân golf Ngôi sao Hạ Long... góp phần quan trọng thúc đẩy quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, có đóng góp lớn cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là lĩnh vực du lịch.

Những khó khăn, bất cập đối với việc phát triển đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới

Mặc dù công tác đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, tuy nhiên việc phát triển hình thức đầu tư này vẫn còn có nhiều khó khăn, bất cập trong thời gian tới.

Trong bối cảnh văn bản quy phạm pháp luật quy định về đầu tư theo hình thức PPP mới ở mức là nghị định của Chính phủ, nên hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật khác, như: Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu trong suốt vòng đời một dự án PPP, từ bước chuẩn bị đầu tư đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án, trong khi những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công. Do vậy, mặc dù nghị định về PPP ra đời, nhưng vẫn còn gặp khó khăn ở nhiều khâu (quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt là công tác quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư). Ngoài ra là những khó khăn khác trong quy định việc bàn giao tài sản nhà nước cho tư nhân quản lý; khó khăn trong xác định giá trị tài sản của Nhà nước còn lại; khó khăn khi chuyển giao nhân lực từ đơn vị quản lý công sang mô hình đối tác công - tư. Những khó khăn này có thể dẫn đến dự án không thể tiếp tục triển khai phải chấm dứt hợp đồng, như dự án Bệnh viện Đa khoa Cẩm Phả…

Đối với các dự án BT, theo yêu cầu của Bộ Tài chính tại văn bản số 3515/BTC-QLCS, ngày 28-3-2018, “Về việc xử lý một số vấn đề trong quản lý, sử dụng tài sản công”, đều phải tạm dừng cho đến khi nghị định của Chính phủ quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao có hiệu lực thi hành.

Về phân cấp triển khai thực hiện dự án, theo quy định của nghị định, việc thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi chỉ đề cập đến dự án thuộc thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ và dự án thuộc thẩm quyền của địa phương (ủy ban nhân dân tỉnh). Đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư sử dụng nguồn vốn của ngân sách cấp huyện hoặc thuộc thẩm quyền đầu tư của ngân sách cấp huyện theo phân cấp, chưa có hướng dẫn cụ thể.

Đối với việc triển khai các dự án theo hình thức hợp đồng kinh doanh và quản lý (hợp đồng O&M), theo quy định của Nghị định 63/2018/NĐ-CP, ngày 4-5-2018, “Về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư”, vẫn phải thực hiện trình tự các bước từ lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, trong khi đó dự án không phải đầu tư chỉ cần lập phương án quản lý, vận hành để làm cơ sở lựa chọn nhà đầu tư.

Như vậy, việc huy động nguồn lực xã hội hóa thông qua phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) đã được tỉnh Quảng Ninh vận dụng sáng tạo nhằm huy động nguồn lực phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, theo nguyên tắc Nhà nước không trực tiếp làm những gì nhân dân, doanh nghiệp làm được và làm tốt hơn. Mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) tại tỉnh Quảng Ninh đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, là một kinh nghiệm quý cho nhiều địa phương khác tham khảo, học tập.

Tuy nhiên, mô hình trên vẫn còn nhiều “nút thắt” phải tháo gỡ, nên ngoài sự sáng tạo, nỗ lực của tỉnh Quảng Ninh, rất cần sự đồng hành của các bộ, ban, ngành Trung ương để ngày càng hoàn thiện hơn nữa cơ chế huy động nguồn lực xã hội hóa thông qua phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, phục vụ cho sự phát triển của đất nước trong giai đoạn tới./.