Đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc: Kinh nghiệm của các nước OECD

TCCS - Sự “bao trùm dài hạn” của phương thức trả lương chung cho nhiều đối tượng lao động trong khu vực nhà nước theo ngạch, bậc dẫn đến sự “thích nghi” lâu dài đối với hệ thống trả lương truyền thống này. Tăng lương theo kiểu “đến hẹn lại lên” mà không căn cứ vào chất lượng thực thi công việc dẫn đến tình trạng thực thi trung bình phổ biến và rất khó cải thiện trong khu vực nhà nước. Bài viết giới thiệu kinh nghiệm của các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) trong việc tạo nên những thay đổi quan trọng trong quản lý thực thi và khuyến khích lao động thông qua mô hình đánh giá và trả lương dựa trên kết quả thực thi.

Lịch sử phát triển của mô hình

Mô hình “trả lương dựa trên thực thi công việc” (performance related pay) hay còn được gọi là “trả lương theo kết quả thực thi” hoặc “trả lương theo thực thi”, được một số nước OECD bắt đầu áp dụng vào giữa thập niên 70 của thế kỷ XX trong bối cảnh khó khăn về kinh tế và tài chính nhằm tiết kiệm nguồn tài chính công và nâng cao hiệu quả thực thi công việc.

Trong nhiều thập niên, việc trả lương gia tăng truyền thống theo hệ thống ngạch, bậc đã được xem là hiển nhiên và phổ biến trong nền công vụ của nhiều nước. “Sự thăng tiến trong chức nghiệp” đã là một sự khích lệ không nhỏ đối với một bộ phận công chức. Tuy nhiên, sức ép của sự phát triển kinh tế - xã hội đã làm nảy sinh nhu cầu đối với các loại khích lệ khác ngoài sự thăng tiến này. Việc trả lương xứng đáng đã được nhiều nước OECD xem là một phương án thay thế hoặc là một sự bổ sung cần thiết, song song với “sự thăng tiến trong chức nghiệp” nhằm tạo động cơ làm việc cho công chức, đồng thời bảo đảm sự công bằng trong công vụ.

Làn sóng đầu tiên thực hiện chính sách đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc được thực hiện ở các nước thành viên OECD vào cuối thập niên 80. Chính phủ Đan Mạch, Niu Di-lân, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Anh và Mỹ đã thông qua việc trả lương dựa trên thực thi công việc dưới các hình thức khác nhau. Trong một số tổ chức công ở Phần Lan và hệ thống bưu điện của Đức, chính sách đánh giá và trả lương theo thực thi cũng được thử nghiệm vào cuối thập niên 80.

Làn sóng phát triển thứ hai được thực hiện vào những năm đầu thập niên 90 khi các nước Ô-xtrây-li-a, Phần Lan, Ai-len và I-ta-li-a đồng loạt thông qua các chính sách đánh giá và trả lương theo thực thi công việc.

Từ cuối thập niên 90 đến những năm gần đây, các nước như Đức, Hàn Quốc, Thụy Sĩ và một số nước ở Đông Âu (Séc, Hung-ga-ry, Ba Lan, Xlô-va-ki-a) đã chính thức thực hiện cơ chế trả lương theo thực thi ở nhiều lĩnh vực thuộc khu vực công. Ở Pháp, việc chính thức áp dụng hệ thống đánh giá và trả lương dựa trên kết quả thực thi đối với các công chức cấp cao được chính thức tuyên bố vào đầu tháng 10-2003.

Đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc

Khái niệm “trả lương dựa trên thực thi công việc” chỉ đề cập đến phần có thể biến thiên của tiền lương, được trả theo năm hoặc theo một khoảng thời gian định kỳ nào đó. Lương trả theo kết quả thực thi công việc không bao gồm: (i) bất kỳ một khoản tiền tăng tự động nào trong cơ cấu lương do được đề bạt/thăng tiến hoặc các khoản gia tăng theo thâm niên (mà không liên quan đến kết quả thực thi); (ii) các loại tiền thưởng, tiền phụ cấp khác nhau gắn liền với vị trí chức danh hoặc điều kiện làm việc (làm việc thêm giờ, phụ cấp vì làm việc tại các địa bàn đặc biệt, môi trường độc hại...).

Theo mô hình này, việc đánh giá và trả lương đều dựa trên một mẫu số chung là kết quả thực thi công việc. Tuy nhiên, trên thực tế, việc đánh giá thực thi không phải lúc nào cũng được thực hiện trong mối liên hệ trực tiếp với trả lương. Trong một thời gian tương đối dài, ở nhiều nền công vụ, người ta vẫn thực hiện đánh giá thực thi để phân loại nhân viên mà không gắn nó với việc trả lương. Trong những trường hợp như vậy, kết quả đánh giá thực thi thường chỉ được sử dụng làm cơ sở cho đề bạt hoặc khen thưởng.

Nhìn chung, việc trả lương theo thực thi chỉ có thể phát huy được tác dụng khích lệ người lao động khi dựa trên một tiến trình đánh giá thực thi rõ ràng và trong một khuôn khổ chiến lược quản lý thực thi rộng lớn(1). Điều này cũng có nghĩa là mô hình đánh giá và trả lương dựa trên kết quả thực thi chỉ có thể được áp dụng ở nơi mà hệ thống quản lý thực thi được đặc biệt chú trọng.

Về mặt lý thuyết, đánh giá thực thi là khái niệm quen thuộc trong quản lý nguồn nhân lực. Tuy nhiên, thực tế cho thấy “việc đo lường kết quả thực thi của người lao động trong khu vực nhà nước rất khó khăn!”(2). Thông thường, người lao động được đánh giá và phân loại theo nhiều tiêu chí. Các tiêu chí đánh giá được xác định theo các mức độ nhấn mạnh khác nhau xung quanh 4 nhóm yếu tố: Nhóm yếu tố đầu ra - kết quả thực hiện các mục tiêu/thành tích đạt được. Nhóm yếu tố đầu vào - các chứng nhận về năng lực, sự tuân thủ kỷ luật, sự theo đuổi các giá trị. Nhóm yếu tố liên quan đến sự hoàn thiện (tăng dần) của mỗi nhân viên trong quá trình làm việc (thâm niên). Nhóm yếu tố liên quan đến các kỹ năng “mềm” - các kỹ năng và khả năng quan hệ, các kỹ năng lãnh đạo, quản lý.

Kết quả đánh giá sẽ toàn diện khi bao hàm cả 4 nhóm yếu tố trên. Song, trên thực tế, các phương pháp đánh giá hiện hành chỉ có thể chú trọng và xác định được giá trị của từng cặp nhóm yếu tố nói trên mà thôi.

Mặt khác, sự chú trọng kết quả thực thi (nhóm yếu tố đầu ra) trong các nền hành chính cũng được thể hiện dưới các hình thức khác nhau. Ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, sự chú trọng nhiều hơn vào kết quả thực thi thường được “truyền cảm hứng” trực tiếp từ các phương pháp quản lý của khu vực tư.

Có thể phân tích ưu thế của mô hình đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc thông qua lăng kính của ba lý thuyết chính: lý thuyết tâm lý về sự mong đợi; lý thuyết về sự tác động trung gian và lý thuyết về sự thiết lập mục tiêu. Sự kết hợp các khía cạnh của cả ba lý thuyết này sẽ làm sáng tỏ tác dụng đánh giá và khuyến khích của chính sách trả lương theo thực thi.

Lý thuyết tâm lý về sự mong đợi đưa ra mối quan hệ giữa giá trị phần thưởng cho thực thi đối với người lao động và khả năng đạt được nó nếu họ có đủ nỗ lực cần thiết. Đạt được phần thưởng nhờ nỗ lực, người lao động sẽ cố gắng hoàn thành kết quả thực thi cao hơn.

Theo lý thuyết về “sự tác động trung gian”, các động lực thúc đẩy thực thi là cần thiết khi chủ sử dụng lao động không thể dễ dàng kiểm soát được nỗ lực làm việc của nhân viên. Các nhân viên nỗ lực rất ít vì họ có thể từ bỏ công việc hiện tại để tìm những cơ hội khác. Lý thuyết này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc làm cho hệ thống khuyến khích phù hợp với mức độ không thích mạo hiểm của nhân viên.

Lý thuyết về sự “thiết lập mục tiêu” chú trọng mối liên hệ giữa quá trình thiết lập mục tiêu và kết quả thực thi. Cách mà người lao động tiếp cận các mục tiêu (đặc biệt là mức độ tham gia trực tiếp để lựa chọn chúng) được xem là có ảnh hưởng lớn đến sự cố gắng đạt được các mục tiêu. Nói cách khác, được tham gia nhiều hơn vào quá trình thiết lập mục tiêu sẽ khích lệ người lao động tích cực hơn trong việc thực hiện các mục tiêu đó.

Ba cách tiếp cận trên tuy khác nhau ở điểm nhấn, nhưng đều chỉ ra những vấn đề cơ bản như nhau đối với việc phân tích các hệ thống đánh giá và trả lương theo thực thi: Một mặt, là sự đền bù cho sức lao động bỏ ra và thúc đẩy nhân viên; mặt khác, là xác định và đánh giá được các mục tiêu.

Tác động thực tế của mô hình

Theo các nghiên cứu và báo cáo của các nước thành viên OECD, lý do áp dụng mô hình đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc trong công vụ ở các nước rất khác nhau. Song, lý do chính là tạo động lực thúc đẩy từ bên ngoài dưới hình thức trả lương xứng đáng và động lực thúc đẩy từ bên trong (nội tâm) thông qua sự công nhận những nỗ lực và thành công của người lao động. Những tác động thực tế mà mô hình đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc trong công vụ của các nước OECD được thể hiện ở chỗ:

Thứ nhất, tạo động lực làm việc. Trong các hệ thống trả lương truyền thống, việc khích lệ nhân viên được tạo nên bởi sự kết hợp giữa việc trả lương theo mức độ tăng dần dựa vào thâm niên và một số cơ hội cho việc thăng tiến. Tuy nhiên, với tư cách là một động lực thúc đẩy, sự thăng tiến cũng có mặt hạn chế. Trong khu vực công, vì yêu cầu ổn định trong công vụ, sự thăng tiến cũng có thể diễn ra rất chậm chạp. Thêm vào đó, do “sự cản trở” của nhiều cấp độ quản lý trong các tổ chức, sự chậm chạp này lại càng “sâu sắc” và làm giảm đáng kể các cơ hội thăng tiến. Vì những lý do này, một lượng lớn công chức hầu như đã đứng yên ở một mức lương hoặc ở trong khuôn khổ các bậc lương hạn chế, và các nhà quản lý có rất ít khả năng để khích lệ họ bằng tài chính(3).

Thứ hai, thu hút và duy trì những nhân viên tài năng và năng động. Ở một số nước thành viên OECD, các cấp độ trả lương cho các nhà quản lý cấp cao khu vực công thấp hơn so với lương của cấp này ở các khu vực tư trong thập niên 80 vào khoảng 30% - 50%(4). Vì vậy, việc áp dụng chính sách đánh giá và trả lương theo thực thi ở khu vực công, nhất là đối với cấp quản lý, được xem là cần thiết để cạnh tranh một cách hiệu quả với khu vực tư trong việc thu hút và duy trì các nhân viên tài năng. Thông thường, các tổ chức nhà nước thường hấp dẫn những người không thích mạo hiểm (ở một mức độ nào đó), mặc dầu họ rất có năng lực. Hình thức trả lương theo thang bậc gia tăng tỷ lệ thuận với thâm niên có thể phù hợp với những người đánh giá cao sự an toàn và ổn định của việc làm trong khu vực công. Đặc biệt, đối với những công việc đòi hỏi các quyết định mạo hiểm (như ở vị trí quản lý cấp cao), việc trả lương theo thực thi có vai trò rất quan trọng trong việc tuyển chọn các ứng viên phù hợp. Để thu hút nhân lực có chất lượng từ khu vực tư đáp ứng các yêu cầu năng lực cần thiết thì điều quan trọng không phải là chỉ trả mức lương thỏa đáng mà còn chấp nhận thực hiện đồng thời cả các hình thức khen thưởng, khích lệ khác nữa.

Thứ ba, hỗ trợ quản lý sự thay đổi. Trả lương theo thực thi có thể cũng được xem là một cách để hỗ trợ quản lý sự thay đổi khi xuất hiện các mục tiêu ưu tiên mới. Có ba điểm được nhiều nước OECD đề cập đến khi thực hiện đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc: Một là, trả lương theo thực thi là một sự khuyến khích đối với việc tăng cường phát triển nguồn nhân lực. Ví dụ, các tổ chức có thể đưa ra yêu cầu buộc các cá nhân phải hoàn thành một khóa đào tạo mới nếu muốn nhận được tiền thưởng theo kết quả thực thi. Hai là, trả lương theo thực thi được một số nước (Phần lan, Hung-ga-ry, I-ta-li-a) xem như một cách giới thiệu các phương pháp làm việc mới và tổ chức lại công việc để bước đầu làm quen với các loại dịch vụ có tính linh hoạt và yêu cầu có trách nhiệm cao đối với công dân. Ba là, trả lương theo thực thi còn được xem là một đòn bẩy đối với việc hoàn thiện phong cách lãnh đạo, quản lý thông qua việc khuyến khích đổi mới và mạo hiểm. Đây là một kinh nghiệm được các nước như Ca-na-đa, Đan Mạch, Pháp và Đức áp dụng.

Thứ tư, kiểm soát quỹ lương. Việc áp dụng mô hình đánh giá và trả lương theo thực thi có thể xuất phát từ nhiều mục đích khác nhau. Chính phủ có thể xem việc trả lương theo kết quả thực thi là một cách để kiềm chế quỹ lương thông qua việc cắt giảm sự gia tăng một cách tự động của lương theo thang bậc và thâm niên trong khi hiệu quả công việc của tổ chức không được nâng cao. Mặt khác, trả lương theo thực thi có thể là phương thức mới giúp chuyển đổi cách trả lương trần tổng thể khi các mức lương này được xem là thấp hơn so với khu vực tư. Việc tăng lương theo chính sách đánh giá và trả lương theo thực thi có thể được xem như sự đền bù cho tính an toàn thấp khi người lao động trong khu vực công bắt đầu thực hiện công việc theo hợp đồng. Việc áp dụng trả lương theo thực thi cũng có thể được xem là một phương thức hấp dẫn để tăng lương mà không gây ảnh hưởng đến lương hưu hoặc lương ổn định lâu dài (trong trường hợp các khoản thưởng một lần không được bù vào chế độ lương hưu). Sự gia tăng chi phí tiền lương trong khu vực công là vô cùng lớn. Một hệ thống trả lương theo thực thi có thể đưa ra một cơ chế mới cho việc kiểm soát tình hình và vì vậy có thể làm giảm bớt tâm lý lo sợ của những người đóng thuế.

Thứ năm, làm cho trách nhiệm giải trình trở nên hiện hữu. Hệ thống đánh giá và trả lương theo thực thi còn là một dấu hiệu chứng tỏ rằng các công chức, nhất là các nhà quản lý, có trách nhiệm giải trình và chất lượng thực thi của họ cũng bị giám sát rất chặt chẽ. Đây là một điểm quan trọng trong “cuộc chiến” với các ý tưởng truyền thống cho rằng người lao động trong công vụ (công chức) không có trách nhiệm giải trình và được trả lương quá cao. Trong các hệ thống công vụ dựa trên chức nghiệp, việc trả lương theo thực thi cũng có thể là cầu nối cho khoảng hụt hẫng tồn tại giữa khu vực công và khu vực tư, khi khu vực công được xem là “thế giới của sự an toàn” mà ở đó người ta có thể có một công việc suốt đời và lương của họ tự động tăng theo thâm niên, khác hẳn với khu vực tư. Việc áp dụng cách trả lương theo thực thi trong khu vực công là một cuộc cải cách phổ biến ở nhiều nước. Đây là một nguyên nhân chính cho sự lựa chọn hệ thống đánh giá và trả lương dựa trên thực thi để thay thế hệ thống trả lương cũ, vốn tăng theo thâm niên bất kể kết quả thực thi ra sao.

Thứ sáu, tăng cường ủy quyền trách nhiệm quản lý ngân sách và nguồn nhân lực. Báo cáo điều tra về quản lý nguồn nhân lực của OECD (năm 2004) đã chỉ ra hai khuynh hướng rõ rệt trong quản lý nguồn nhân lực trong thập niên 90, khi các nước OECD thực hiện mô hình đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc, đó là: tăng cường phân quyền trách nhiệm quản lý ngân sách và nguồn nhân lực cho từng bộ, từng cơ quan và đặc biệt là cho cấp quản lý trực tiếp người lao động; và cá nhân hóa quản lý nguồn nhân lực - quản lý nhân viên với tư cách là những cá nhân chứ không phải chỉ đơn giản là phân loại họ. Trong khi các hệ thống công vụ dựa trên chức nghiệp không có xu hướng cá nhân hóa và ủy quyền quản lý nguồn nhân lực, thì các hệ thống công vụ dựa trên vị trí việc làm lại có một thực tế quản lý nguồn nhân lực linh hoạt và được cá nhân hóa cao. Bản thân các nước OECD cũng đang đứng giữa sự lựa chọn giữa hai hệ thống. Tuy nhiên, kinh nghiệm của các nước thực hiện thành công mô hình đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc đã cho thấy xu hướng ủy quyền quản lý nguồn nhân lực và cá nhân hóa quản lý nhân sự là cực kỳ quan trọng trong việc thực hiện đánh giá và trả lương theo thực thi một cách hiệu quả. Chính sự ủy quyền quản lý ngân sách đã tạo nền móng quan trọng cho việc ủy quyền quản lý nguồn nhân lực theo những nội dung quan trọng như: biên chế, phân loại, đánh giá thực thi, cho điểm và trả lương...

(1) Quản lý thực thi đòi hỏi mối liên hệ giữa các mục tiêu của đơn vị/bộ phận với các mục tiêu chiến lược của tổ chức. Các hệ thống quản lý thực thi có mục đích liên kết việc quản lý con người với các mục tiêu và các chiến lược của tổ chức

(2) Báo cáo của OECD, 2004

(3) Trong công vụ của Anh, vào thập niên 80, một chuyên viên - cấp đầu tiên với những trách nhiệm quản lý cơ bản, phải chờ trung bình đến 20 năm để được thăng tiến lên vị trí công chức cấp cao. Nghiên cứu chính sách trả lương ở Anh vào thập niên 90, Sheehy Inquiry đã phát hiện ra rằng khoảng 42% nhân viên ở các cấp bậc “không thể chờ đợi để được thăng tiến”

(4) Báo cáo của OECD, 2004