Nợ công châu Âu: Những hình thái cơ bản

Yếu tố thực sự gây ra khủng hoảng nợ công ở châu Âu là những khoản nợ nước ngoài khổng lồ đang ngày càng gia tăng. Chuyên gia cao cấp Ca-men M. Rein-hat thuộc Viện Kinh tế quốc tế Pê-tơ-son đã chia các nước phát triển đang ngập trong nợ nần thành 3 nhóm:

Nhóm thứ nhất, gồm các nước đã có vấn đề ngân sách. (Hy Lạp là một trường hợp điển hình). Hy Lạp là nước đầu tiên trong khu vực đồng ơ-rô rơi vào tình trạng nợ công. Nợ công của Hy Lạp xuất phát từ nguyên nhân chính là khả năng quản trị tài chính công yếu kém cộng với những khoản chi tiêu của chính phủ quá lớn, vượt tầm kiểm soát. Là một trong những nước có mức tăng trưởng cao (4,2%/năm) của khu vực trong giai đoạn 2000 -2007 (giai đoạn bắt đầu của đồng tiền chung ơ-rô đến khi bùng nổ cuộc khủng hoảng tín dụng thế chấp dưới chuẩn), giới lãnh đạo Hy Lạp đã lãng quên mức thâm hụt ngân sách mang tính cơ cấu của đất nước do mô hình chi tiêu công hào phóng và sự duy trì các lĩnh vực nhà nước đa ngành. Các lĩnh vực này chiếm khoảng 40% GDP của Hy Lạp và bao gồm khoảng 800.000 công chức dân sự trên tổng số 5 triệu người trong độ tuổi lao động. Vì thế, từ năm 1993, tỉ lệ nợ công so với GDP của Hy Lạp đã vượt quá 100%. Thậm chí, trong thời điểm thịnh vượng (năm 2007) nợ công của Hy Lạp cũng không giảm, trong khi kinh tế ngầm (chiếm 20-30% GDP) tiếp tục phát triển, nhất là trong lĩnh vực dịch vụ và du lịch. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 lại tác động mạnh đến ngành du lịch và vận tải biển – hai lĩnh vực họat động chủ yếu của Hy Lạp. Thế nhưng, chính phủ Hy Lạp vẫn không siết chặt chi tiêu ngân sách, kết quả là thâm hụt ngân sách nước này vượt trên 13% GDP và nợ công lên tới 150% GDP.  Tổng số nợ công của Hy Lạp đến tháng 6-2011 lên tới 350 tỉ ơ-rô và mức thâm hụt ngân sách lên hai con số, còn tăng trưởng kinh tế tiếp tục âm. Mức thâm hụt đó đã khiến cho trái phiếu chính phủ Hy Lạp bị các tổ chức định mức tín dụng lớn của thế giới đánh tụt hạng.

Khi Hy Lạp lâm vào khủng hoảng nợ, mức tín nhiệm của trái phiếu Hy Lạp bị hạ, chi phí lãi vay tăng lên cho các khoản vay mới và chi phí bảo hiểm các khoản tiền vay tăng mạnh thì niềm tin của các nhà đầu tư (trong nước và nước ngoài) đối với triển vọng của nền kinh tế và độ tín nhiệm của chính phủ bị tổn hại do kỳ vọng về sự hồi phục kinh tế sẽ tiếp tục chậm chạp. Và, sự nghi ngờ của giới đầu tư còn lên đến đỉnh điểm khi Cơ quan Thống kê của Liên minh châu Âu (Ơ-rôstat) công bố ước tính về thâm hụt ngân sách của Hy Lạp là 13,6% GDP - cao hơn hẳn so với con số ước tính mà chính phủ Hy Lạp đưa ra trước đó (13% GDP).

Theo dự báo của Ngân hàng Trung ương Hy Lạp (BOG), nền kinh tế Hy Lạp sẽ suy giảm ít nhất 3% trong năm 2011, với tỷ lệ thất nghiệp và lạm phát đều tăng cao. Ba số liệu cảnh báo cho các quốc gia có vấn nạn tương tự Hy Lạp, bao gồm: 1) Nợ quá nhiều (thể hiện ở tỷ lệ nợ trên GDP cao); 2) Chi tiêu quá mức (thể hiện ở mức thâm hụt ngân sách lớn so với GDP); 3) Tốc độ tăng trưởng GDP sụt giảm.

Hy Lạp phải chính thức kêu gọi hỗ trợ tài chính từ Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và các quốc gia thành viên khu vực đồng ơ-rô. Bộ trưởng Tài chính các nước khu vực đồng ơ-rô phải quyết định hỗ trợ tài chính dành cho Hy Lạp với mức 110 tỉ ơ-rô trong vòng 3 năm (2011-2013), trong đó, các nước thuộc khu vực ơ-rô bỏ ra 80 tỉ ơ-rô và 30 tỉ còn lại là IMF cho vay. Đổi lại, Hy Lạp phải cam kết cắt giảm thâm hụt ngân sách xuống còn 11% GDP (năm 2011) và xuống dưới mức quy định 3% của EU vào năm 2013.

Nhóm thứ hai, gồm những nước không có vấn đề về ngân sách nhưng có nợ tư nhân khổng lồ (như các trường hợp của Ai-len và Tây Ban Nha). Khả năng tài chính trước khủng hoảng của các nền kinh tế này khá cân đối, song nợ tư nhân của họ đã trở thành nợ công sau khi chính phủ ra tay giải cứu các ngân hàng có vấn đề trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Cuộc khủng hoảng nợ công của Ai-len không phải là điều bất ngờ như trường hợp Hy Lạp và có nguồn gốc khác với khủng hoảng nợ của Hy Lạp.  Những dấu hiệu báo trước đã xuất hiện khá sớm. Trước tiên, đó là một thị trường bất động sản bong bóng. Giá nhà tại Ai-len tăng gần gấp 4 lần trong vòng 10 năm (1997-2007), thậm chí còn đắt hơn cả những thành phố vẫn được mệnh danh là đắt đỏ trên thế giới như Lốt An-giơ-let của Mỹ. Khi bong bóng bất động sản vỡ tung đã kéo theo sự sụp đổ của hệ thống ngân hàng. Ngân hàng Trung ương Ai-len thông báo bốn trung tâm tài chính lớn của Ai-len cần khoảng 24 tỉ ơ-rô để bù đắp khoản thâm hụt do cho vay mua bất động sản quá nhiều. Việc chính phủ ra tay cứu trợ đã khiến nợ xấu từ khu vực tư nhân chuyển thành gánh nặng nợ nần của chính phủ và cuối cùng chính phủ không đủ tiền trả nợ phải đi cầu viện EU và IMF. Như vậy, khủng hoảng nợ công của Ai-len bắt nguồn từ việc chính phủ đã không kịp thời khống chế hành vi cho vay thiếu trách nhiệm của một số ngân hàng. Tuy nhiên, quản lý nợ công của Ai-len tương đối khá hơn, với mức nợ chính phủ trên GDP chỉ gần 70%. Mức thâm hụt ngân sách của Ai-len gần đây tăng mạnh không kém Hy Lạp là do chính phủ nước này phải bỏ tiền ra cứu trợ ngành ngân hàng, bao gồm quốc hữu hóa ngân hàng và chi tiền để tái cấp vốn cho một số ngân hàng trong nước.

Các khoản nợ công của Ai-len có thể chưa tới mức khiến nền kinh tế này suy sụp, nhưng gây ra một cuộc khủng hoảng khác còn nguy hiểm gấp bội, đó là “khủng hoảng lòng tin” của thị trường vào năng lực của Chính phủ qua việc các nhà đầu tư đã bán tống bán tháo trái phiếu chính phủ mà họ mua trước đó, khiến chỉ số trái phiếu giảm và kết cục là Ai-len không thể trông chờ vào nguồn thu từ trái phiếu để bù vào lỗ hổng ngân sách.

Tây Ban Nha đang đau đầu với nỗi lo nợ tư nhân từ các khoản vay của công ty và hộ gia đình, hiện lên đến 170% GDP và nợ xấu tại các ngân hàng tăng hơn 6,1%, lên 110,7 tỉ ơ-rô (năm 2010), cao nhất trong 16 năm qua.

Nhóm thứ ba, bao gồm các nước có cả vấn đề về ngân sách và nợ tư nhân khổng lồ (như trường hợp của Bồ Đào Nha).

Mặc dù Bồ Đào Nha có mức nợ công thấp hơn Hy Lạp (khoảng 95% GDP), nhưng lại có tỷ lệ thâm hụt ngân sách lớn, nợ tư nhân cao. Tổng nợ chính phủ và tư nhân của Bồ Đào Nha (không tính nợ liên ngân hàng) hiện vào khoảng 300% GDP. Bồ Đào Nha là nền kinh tế có sức cạnh tranh yếu nhất trong khu vực đồng ơ-rô. Không như Ai-len và Hy Lạp, những khó khăn về kinh tế mà Bồ Đào Nha gặp phải đã hình thành từ thập kỷ trước khi tăng trưởng của Bồ Đào Nha chỉ đạt mức trung bình 1,3% trong giai đoạn 2000 - 2008 (so với mức 4 - 5% của Hy Lạp và Ai-len), song nước này vẫn chi trả phúc lợi cho người dân tương đương với mức của các nước châu Âu giàu và có mức tăng trưởng cao. Mức nợ của các hộ gia đình Bồ Đào Nha được coi là cao nhất trong khối đồng ơ-rô (thậm chí ngay cả trước khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008). Nghiêm trọng hơn, 70% các khoản nợ của Bồ Đào Nha là nợ nước ngoài, có nghĩa Bồ Đào Nha khó lòng xoay xở hay trì hoãn nợ khi đáo hạn.

Chi phí vay mượn của Bồ Đào Nha hiện đang ở gần mức cao nhất kể từ khi đồng ơ-rô ra đời. Tình trạng tài chính bấp bênh, cộng thêm mối lo ngại về khả năng khó tránh khỏi “vết xe đổ” như ở Hy Lạp và Ai-len là những lý do đẩy tỷ lệ lãi suất trái phiếu chính phủ 10 năm lên tới 7,8%, mức cao kỷ lục trong khu vực đồng ơ-rô và là mức lãi suất được đánh giá tiềm ẩn nhiều rủi ro đối với phát triển bền vững. Vì vậy, chính phủ Bồ Đào Nha buộc phải phát hành trái phiếu để vay tiền, ước tính lên đến gần 70 tỉ ơ-rô. Mặc dù chưa vượt quá khả năng tài chính, nhưng điều lo ngại của EU là khủng hoảng Bồ Đào Nha sẽ tạo ra hiệu ứng đô-mi-nô và nếu như Tây Ban Nha cũng cần tới khoản viện trợ, thì sẽ tạo ra “cú sốc” về tài chính đối với EU, bởi chi phí để cứu trợ Tây Ban Nha sẽ vượt quá tổng các cuộc cứu trợ trước đây và gây sức ép khổng lồ tới năng lực tài chính toàn khu vực.

Bồ Đào Nha bị xếp hạng sau cả Ai-len, quốc gia đầu tiên yêu cầu Quỹ Cứu trợ vỡ nợ châu Âu trợ giúp. Dự báo nợ công của Bồ Đào Nha vào khoảng gần 100% GDP vào năm 2020. Mặc dù thâm hụt ngân sách của Bồ Đào Nha không cao như của Hy Lạp (130% GDP) và giới hạn có thể chấp nhận được, song những yếu tố bất lợi trên cùng với 70% các khoản nợ là nợ nước ngoài và mức tăng trưởng kinh tế chậm cộng thêm khả năng cạnh tranh thấp khiến cơ hội huy động lượng tiền cần thiết để tái tài trợ cho các nghĩa vụ quốc gia trở nên vô cùng khó khăn, từ đó kéo theo mục tiêu giảm mức bội chi đặt ra cho năm 2011 khó có thể thực hiện được.

EU làm gì để thoát khỏi khủng khoảng nợ công

Để cứu đồng ơ-rô, năm 2010 khu vực đồng ơ-rô đã xóa bỏ nguyên tắc cơ bản là cấm các thành viên giúp đỡ nhau về tài chính, còn hiện nay nhiệm vụ hàng đầu là đối phó với những hậu quả của cuộc khủng hoảng nợ công, đồng thời tăng cường các thể chế, cơ chế nhằm tránh lặp lại một cuộc khủng hoảng tương tự. Để làm được việc này, Quỹ Cứu trợ tạm thời do các thành viên và IMF góp vốn sẽ được ra đời, trở thành một quỹ thường xuyên. Các thành viên cũng đã thống nhất mỗi nước phải có sự thay đổi nhất định trong năm 2011 để tạo điều kiện cho cơ chế của quỹ hoạt động.

Năm 2011, EU còn sửa đổi Hiệp ước Li-xbon để duy trì một cơ chế hỗ trợ tài chính, tăng cường kỷ luật về ngân sách và đưa ra những biện pháp trừng phạt đối với những thành viên vi phạm kỷ luật ngân sách, vì quản lý ngân sách quốc gia là lĩnh vực nhạy cảm và không thể tồn tại một đồng tiền chung nếu không có một ngân sách quản lý chung. Có thể nói, những thay đổi này là bước khởi đầu cho sự hình thành một dạng ngân sách chung của EU.

EU cũng đã thông qua một số giải pháp toàn diện được coi là bước ngoặt nhằm đối phó với khủng hoảng nợ công tại khu vực đồng tiền chung châu Âu. Các biện pháp ngắn hạn bao gồm xác định quy mô và mục đích phát triển cơ chế viện trợ hiện tại, hạ thấp chi phí vay nợ cho những nước nhận viện trợ như Hy Lạp, tiến hành sát hạch tình hình tài chính cho các ngân hàng.

Về Quỹ Bình ổn châu Âu, đây là một công cụ để ổn định tài chính nhằm bảo đảm năng lực bơm vốn thực tế cho các nước khu vực đồng ơ-rô, đồng thời cung cấp đủ tín dụng viện trợ cho các nước thuộc khu vực có nguy cơ “nối gót” Ai-len, Hy Lạp, hay Bồ Đào Nha. Công cụ ổn định tài chính này có thể trực tiếp thu mua trái phiếu chính phủ của những nước khu vực đồng ơ-rô đang gặp khó khăn về phát hành trái phiếu nhằm xoa dịu tình trạng khẩn cấp.

Hiện nay, đối với vấn đề nợ công, EU có cách giải quyết khác nhau đối với từng nước: đối với Hy Lạp, điều chỉnh hệ thống tài chính là vấn đề quan trọng và cần thiết; tuy nhiên, với Bồ Đào Nha, vấn đề then chốt là sự gia tăng thâm hụt nước ngoài của khu vực tư nhân; còn Ai-len lại là một trường hợp khác vì nước này có rất ít nợ nước ngoài và sẽ sớm đạt được thặng dư tài khoản vãng lai. Chính phủ Ai-len sẽ không cần tới tài trợ bên ngoài nữa nếu họ huy động được tiết kiệm từ người dân. Song, việc cứu giúp Hy Lạp đang gặp phải 3 trở ngại lớn: thứ nhất, hiện chưa có các nghiên cứu cụ thể về tình hình Hy Lạp; thứ hai, EU muốn duy trì một nguyên tắc đối xử bình đẳng với tất cả các nước được trợ giúp; thứ ba, việc trợ giúp không thể được tiến hành nếu như các thành viên châu Âu có ấn tượng rằng, nước được trợ giúp đã không thực hiện các cố gắng cần thiết.

Để cuộc khủng hoảng nợ công không tái diễn, cần có sự liên kết, phối hợp chặt chẽ và mạnh mẽ hơn giữa các nước thành viên về vấn đề kinh tế. Lần đầu tiên trong lịch sử của khối, các nước thành viên đề nghị thiết lập ra một cơ chế gọi là "European semester". Theo đó, các nước thành viên sẽ tính đến các yếu tố liên kết khu vực trong chính sách tài khóa của nước mình trước khi quốc hội các nước thông qua. Đây là một cơ chế giám sát mạnh mẽ để kiểm soát kinh tế vĩ mô, ngân sách, thâm hụt tài chính. Điều này cũng có nghĩa là các nước thành viên có sự liên kết và phối hợp với nhau chặt chẽ hơn trong chính sách kinh tế.

Không thể phủ nhận rằng, việc vay nợ nước ngoài là cần thiết để hiện đại hóa nền kinh tế. Nhiều quốc gia có những bước phát triển kinh tế đáng nể như Xin-ga-po, Hàn Quốc và Trung Quốc đều phải vay nợ nước ngoài. Tuy nhiên, chính phủ các quốc gia này vay tiền đầu tư vào kết cấu hạ tầng thiết yếu nhất để phục vụ phát triển kinh tế và xóa đói, giảm nghèo. Tiền vay được họ quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả. Kết cấu hạ tầng ở Xin-ga-po, Hàn Quốc… khi đã được xây dựng thì chất lượng rất tốt, được quy hoạch với tầm nhìn dài hạn chứ không phải ngay lập tức hay một thời gian ngắn sau đã phải làm lại, cải tiến hay mở rộng. Các quốc gia này không vay tiền nước ngoài để dùng vào những dự án nhỏ lẻ, không thực sự đem lại nhiều giá trị lợi ích xã hội. Họ cũng không dùng những món nợ phải trả trong tương lai để theo đuổi những siêu dự án trong khi hạ tầng kỹ thuật thiết yếu trong nước còn chưa đầy đủ.

Nhưng, các nước như Bồ Đào Nha, Hy Lạp và Ai-len lại không làm tốt được những việc này, vì vậy, những nước Đức, Hà Lan, Phần Lan và Pháp có thể trở thành những nước cứu hộ cho cuộc khủng hoảng nợ công nhờ có tiếng nói quyết định trong khu vực EU và có vai trò tích cực trong hội nhập kinh tế châu Âu. Dù thế nào đi nữa thì khủng hoảng nợ công ở các nước Nam Âu là một cảnh báo về bội chi ngân sách và việc sử dụng các khoản nợ công. Và, cho dù kế hoạch cứu trợ trị giá 750 tỉ của Quỹ Ổn định tài chính châu Âu năm 2010 đã ngăn chặn được mối nguy cho EU, song, tính bền vững của các khoản nợ công vẫn còn rất mong manh so với triển vọng ổn định kinh tế và tài chính của khu vực. Cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu chắc chắn làm chậm đà phục hồi của kinh tế toàn cầu, đặc biệt là kinh tế châu Âu./.

i