Kỹ thuật lập hiến

Kỹ thuật lập hiến hiểu theo nghĩa rộng là toàn bộ những cách thức soạn thảo, thông qua và ban hành Hiến pháp. Theo nghĩa hẹp, kỹ thuật lập hiến là kỹ năng diễn đạt Hiến pháp thông qua cách thức thể hiện viết các điều khoản quy định của Hiến pháp(1).

Kỹ thuật lập hiến có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm giá trị pháp lý của Hiến pháp; là nhân tố quan trọng làm cho nội dung Hiến pháp được trình bày một cách khoa học, chặt chẽ, lô gích; từ đó góp phần nâng cao chất lượng của Hiến pháp, đồng thời bảo đảm hiệu lực và hiệu quả thực thi Hiến pháp sau khi ban hành.

Lịch sử lập hiến của nhân loại cho đến nay chủ yếu là lịch sử của các bản Hiến pháp được thể hiện dưới dạng văn bản, chỉ trừ một số rất ít quốc gia Hiến pháp được thể hiện dưới hình thức bất thành văn như ở Anh, Ix-rai-en, Ca-na-đa. Kỹ thuật lập hiến của hiến pháp dưới dạng văn bản là kỹ năng diễn đạt hiến pháp thông qua cách thức thể hiện, viết các điều khoản quy định của Hiến pháp. Như vậy, về cơ bản, kỹ thuật lập hiến có thể xem xét ở 3 yếu tố chính:

- Một là, bố cục và kết cấu của Hiến pháp. Cụ thể là kết cấu trong các chương, mục, điều, khoản và thứ tự sắp xếp các chương, mục, điều khoản như thế nào.

- Hai là, phạm vi những nội dung cần phải thể hiện trong Hiến pháp. Cụ thể, những vấn đề nào phải được quy định trong Hiến pháp và những vấn đề gì điều chỉnh trong các văn bản luật.

- Ba là, cách diễn đạt nội dung của Hiến pháp thông qua ngôn từ, câu chữ sao cho rõ ràng, minh bạch nhưng lại đủ bao quát và cụ thể.

Những điểm mới về bố cục và kết cấu của Hiến pháp

Ngoài Lời nói đầu, Hiến pháp năm 2013 có 11 chương, 120 điều, so với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chỉ giữ nguyên 7 điều, bổ sung 12 điều mới và sửa đổi 101 điều.

Chương I được xây dựng trên cơ sở nhập 2 chương: Chương I: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Chế độ chính trị” và Chương XI: “Quốc kỳ, Quốc huy, Quốc ca, Thủ đô, ngày Quốc khánh” của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); đồng thời, viết gọn lại tên chương thành “Chế độ chính trị”. Việc kết cấu lại như thế là lô gích vì đây đều là những nội dung quan trọng gắn liền với chế độ chính trị của quốc gia.

Chương II, được xây dựng trên cơ sở sửa đổi, bổ sung và bố cục lại Chương V: Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thành: “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Việc thay đổi vị trí chương và tên chương thể hiện giá trị, vai trò quan trọng của quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp. Đây cũng là một bước tiến lớn về nhận thức. Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định chung, còn lần này đã quy định rõ ràng và minh bạch rằng “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”.

Chương III: “Kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường” được quy định trên cơ sở lồng ghép Chương II: Chế độ kinh tế và Chương III: Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Việc sắp xếp như vậy về mặt nội dung thể hiện sự gắn kết chặt chẽ, hài hòa giữa phát triển kinh tế, bảo đảm công bằng xã hội với phát triển văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và bảo vệ môi trường; về mặt hình thức, khá gọn về bố cục.

Chương IV là những quy định về bảo vệ Tổ quốc nhưng tên chương viết gọn lại là “Bảo vệ Tổ quốc” (trong Hiến pháp năm 1992 là Bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”) để phù hợp với tiêu đề Chương I.

Chương VIII: “Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân” được đổi vị trí từ Chương X: Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân của Hiến pháp năm 1992; sắp xếp ngay sau Chương VII: “Chính phủ” và trước Chương IX: “Chính quyền địa phương”. Việc thay đổi này lô gích về trật tự vì từ Chương V đến Chương VII trình bày hệ thống các cơ quan chính của trung ương, về mặt nội dung, thể hiện sự gắn kết giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (trong Hiến pháp năm 1992, Chương này sắp xếp sau Chương quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân).

Chương IX: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của Hiến pháp năm 1992 được đổi tên thành Chương IX: “Chính quyền địa phương”, để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan công quyền ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Nội hàm của chương này không chỉ quy định về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, mà còn quy định về việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể xã hội ở địa phương.

Chương X là chương hoàn toàn mới, quy định về một số thiết chế hiến định độc lập gồm Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước nhằm hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta.

Một số điểm mới về nội dung, thể hiện trong Hiến pháp

Thông thường những quy định của Hiến pháp quá chi tiết gây khó khăn cho việc xây dựng các văn bản luật và văn bản dưới luật. Thực tế cho thấy, nếu Hiến pháp quy định quá cụ thể thì sẽ không thể phù hợp với mọi điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt khi tình hình chính trị, kinh tế, xã hội thay đổi. Quy định nào của Hiến pháp có tính chất “làm thay” quy định của luật, thậm chí văn bản dưới luật thì quy định đó sẽ mau chóng trở nên lỗi thời. Chính vì thế việc xác định phạm vi những nội dung cần phải thể hiện trong Hiến pháp cũng thể hiện một trình độ kỹ thuật lập hiến.

Điều 111, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 quy định:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đon vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Với quy định như trên, Hiến pháp chỉ xác định mô hình khung chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ. Còn việc tổ chức cụ thể như nào sẽ do luật định để phù hợp với điều kiện đặc thù mỗi địa phương cũng như sự thay đổi điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Thiết nghĩ đây cũng là một quy định thể hiện kỹ năng lập pháp trong việc xác định phạm vi những nội dung cần thể hiện trong Hiến pháp. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định việc tổ chức chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều giống nhau ở các loại đơn vị hành chính đã tạo ra sự rập khuôn, cứng nhắc, ít phân biệt được sự khác nhau trong quản lý hành chính nhà nước ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo và cũng không bảo đảm được tính tập trung cao từ trung ương xuống địa phương.

Để tạo cơ sở hiến định cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, cũng như xác định việc phân cấp giữa trung ương và địa phương, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 không quy định cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương mà quy định theo hướng: “Chính quyền địa phương được tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên” (Khoản 1, Điều 112); “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (Khoản 2, Điều 112). Cách quy định như vậy tạo cơ sở cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương và sẽ được quy định cụ thể trong luật.

Về thiết chế Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 quy định vai trò, địa vị pháp lý và chức năng của hai cơ quan này còn những vấn đề cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn sẽ do luật điều chỉnh. Như vậy sẽ tránh tình trạng sao chép hay lặp lại quy định của Hiến pháp trong các luật tổ chức về nhiệm vụ, quyền hạn.

Về cách thức diễn đạt trong Hiến pháp

Về nội dung, ngay từ Lời nói đầu được sửa đổi theo hướng khái quát, cô đọng, súc tích và ngắn gọn chỉ bằng một phần ba so với Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) nhưng vẫn phản ánh được lịch sử hào hùng của dân tộc và những mốc lịch sử quan trọng, những thành quả cách mạng đã đạt được. Lời nói đầu của Hiến pháp đã thể hiện ý chí, quyết tâm của nhân dân ta, thể chế hóa Cương lĩnh của Đảng, kế thừa các bản Hiến pháp trước đây, xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”.

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật” (Điều 50). Đến Hiến pháp sửa đổi năm 2013, dù chỉ sửa đổi một vài câu chữ nhưng tinh thần của Hiến pháp đã có thay đổi lớn. Điều 14 Hiến pháp sửa đổi năm 2013: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người và quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. Với cách diễn đạt này, quyền con người không chỉ bị pháp luật giới hạn sự tôn trọng trong quyền công dân nữa mà còn được bảo đảm bằng Hiến pháp và pháp luật. Hơn nữa, quyền con người chỉ bị hạn chế bởi luật do Quốc hội ban hành, còn văn bản dưới luật chỉ là quy định về trình tự, thủ tục để thực hiện các quyền đó… Về một số quyền cơ bản như quyền biểu tình, hội họp, nếu theo Hiến pháp năm 1992, những quyền này phải “theo quy định của pháp luật” thì lần này Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã quy định công dân có các quyền đó, không phải chờ đến luật và pháp luật nữa. Luật sẽ quy định trình tự, thủ tục tạo điều kiện cho công dân thực hiện các quyền này. Hạn chế quyền này phải bằng luật. Ngoài ra, cũng có rất nhiều quy định mang tính tuyên ngôn, diễn đạt một cách ngắn gọn, súc tích như “Mọi người có quyền sống. Tính mạng con người được pháp luật bảo hộ. Không ai bị tước đoạt tính mạng trái pháp luật” (Điều 19 Hiến pháp 2013)….

Tóm lại, cách thức thể hiện các quy định thành văn trong một bản Hiến pháp có vai trò trực tiếp đến chất lượng và thực thi Hiến pháp sau khi ban hành. Việc sửa đổi Hiến pháp trên nhiều phương diện, trong đó có phương diện kỹ thuật lập hiến một cách đúng đắn, phù hợp sẽ góp phần bảo đảm vai trò của Hiến pháp đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Kinh nghiệm xây dựng Hiến pháp trên thế giới cho thấy, cần phải xử lý khá linh hoạt về kỹ thuật lập hiến theo hướng kết hợp trong một bản Hiến pháp cả các quy định chung, có tính khái quát (chức năng một số cơ quan) và những quy định chi tiết, cụ thể (hạn chế quyền công dân). Có như vậy, Hiến pháp mới bảo đảm tính ổn định, có hiệu lực lâu dài và không gây khó khăn cho việc thể chế hóa. Đồng thời, Hiến pháp sẽ phát huy vai trò của một đạo luật gốc để xây dựng hệ thống pháp luật tốt. Đó không chỉ là một hệ thống pháp luật minh bạch, đạt được sự đồng thuận cao của người dân trong xã hội mà nội dung và hình thức còn phải bảo đảm tính nhất quán, tính ổn định, và khả thi. Có thể nói, với những điểm mới được xác định về mặt kỹ thuật lập hiến, bản Hiến pháp sửa đổi năm 2013 được Quốc hội thông qua đã thể hiện quan điểm đổi mới cũng như quyết tâm chính trị của Đảng, Nhà nước ta trong việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN./.

------------------------------------------------

(1) Chủ biên GS, TS. Nguyễn Đăng Dung, sách tham khảo ABC về Hiến pháp, tr. 32