Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước phù hợp với sự vận động các quan hệ sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Sự vận động quan hệ sở hữu

Trong một thời gian khá dài, nước ta cũng như các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN) khác đã thiết lập một cách phổ biến chế độ công hữu dưới hai hình thức sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể, chế độ công hữu trở thành mục tiêu trong nền kinh tế. Không thể phủ nhận trong một giai đoạn lịch sử (Liên Xô và các nước XHCN trong thời kỳ công nghiệp hóa, Việt Nam trong thời kỳ chiến tranh), chế độ công hữu chiếm vị trí thống trị đã đạt được những thành tựu vô cùng to lớn. Nhờ công hữu và cơ chế tập trung đã tạo ra động lực tinh thần cho giai cấp công nhân và nhân dân lao động đạt được những thành tựu to lớn trong sự nghiệp bảo vệ Tổ quốc và xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội. Nhưng công hữu là lý tưởng và không thể có sự thuần khiết tuyệt đối, tức thời và cũng có giới hạn trong điều kiện lịch sử cụ thể. Vì vậy, qua thời kỳ phát triển sau chiến tranh, kinh tế tăng chậm lại, giảm dần, mô hình CNXH ở Liên Xô và các nơi khác rơi vào khó khăn, trì trệ. 

Sự phát triển năng động, đối chứng của kinh tế thị trường thế giới, đặc biệt là thành tựu kinh tế của các nước XHCN đặt ra vấn đề cho nền kinh tế nước ta buộc phải đổi mới, cải cách, coi đổi mới là vấn đề sống còn của chế độ, trong đó có khâu đột phá là đổi mới tư duy về sở hữu và doanh nghiệp nhà nước (DNNN), kế thừa, chọn lọc những gì có lợi cho phát triển. Sự chuyển đổi cơ chế, đặc biệt là khi chuyển sang kinh tế thị trường gắn liền với chế độ sở hữu đa dạng: đối tượng, chủ thể, hình thức, chính sách, công cụ tác động vào sở hữu đã có sự thay đổi khá căn bản. Về đối tượng sở hữu, không chỉ sở hữu tư liệu sản xuất (đất đai, tài nguyên, vốn), mà còn sở hữu những tài sản vô hình (sáng chế, bản quyền, vị thế quốc gia, thương hiệu, quan hệ và gần đây là tên miền trên mạng in-tơ-nét), từ sở hữu hiện vật sang sở hữu giá trị và sở hữu trí tuệ. Về chủ thể sở hữu, từ vai trò độc tôn sở hữu nhà nước sang chủ thể đa dạng: Nhà nước, tư nhân, hỗn hợp kết nối trong nước và ngoài nước. Về cơ chế chính sách, công cụ, từ chính sách, công cụ của Nhà nước sang chủ thể sở hữu, chủ thể sử dụng,... Điều quan trọng là chuyển đổi một cách căn bản tư duy, từ sở hữu là mục tiêu sang công cụ tạo nguồn lực và động lực phát triển, từ nhất nguyên sang nhiều hình thức sở hữu, nhiều loại hình doanh nghiệp. 

Từ Đại hội VI của Đảng, với chủ trương phát triển kinh tế nhiều thành phần là điểm mấu chốt của khởi đầu đổi mới, đặt nền móng cho sự phát triển tư duy về sở hữu, đó là nhân tố quan trọng tạo nên những thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế nước ta. Cũng từ đó, nhân dân có quyền phát huy sức lực, trí tuệ, cơ sở vật chất, quan hệ, có thêm nhiều việc làm, làm giàu cho cả bản thân và xã hội, sức mạnh to lớn của nguồn lực con người và tài nguyên thiên nhiên được sử dụng tối đa nhờ thay đổi quan hệ sở hữu kèm theo các quan hệ lợi ích, thực sự giải phóng sức sản xuất, huy động mọi nguồn lực phát triển. Quyền tự chủ, tự do kinh doanh khiến nhiều tiềm năng được khơi thông, bật dậy, tăng lên, nhất là lĩnh vực nông nghiệp, kinh tế tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Sở hữu không còn là hình thức mà trở thành thực chất, tạo nguồn lực và động lực phát triển, có sức lan tỏa vào mọi ngõ ngách của đời sống xã hội tạo ra một sức sống mới. Những lực cản do giới hạn của nhận thức và hệ thống thể chế giáo điều đã từng bước được dỡ bỏ.

Quá trình hình thành và phát triển tư duy về sở hữu gắn liền với sự hình thành và phát triển thị trường, tôn trọng nguyên tắc thị trường trong việc xác lập các quan hệ sở hữu, các loại hình sản xuất, kinh doanh trong đó có DNNN; cái gì Nhà nước và cái gì tư nhân làm có lợi. Sự tồn tại và phát triển đa dạng về hình thức sở hữu là xu hướng chủ đạo. Doanh nghiệp tư nhân phát triển nhanh chóng với những ưu thế vốn có của nó. Doanh nghiệp nhà nước mặc dù có vị trí quan trọng nhưng đã và đang được chọn lọc lại, thu hẹp về quy mô và phạm vi. Trong cơ cấu sở hữu, DNNN và doanh nghiệp tư nhân luôn bình đẳng, và đây là nền tảng của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Mối quan hệ giữa các bộ phận là do yêu cầu khách quan của thị trường, bất cứ một ý định chủ quan nào muốn triệt tiêu một trong hai bộ phận đó đều có thể làm suy yếu nền tảng của nền kinh tế. Tính định hướng XNCN không chỉ là yếu tố sở hữu mà trước hết là mục tiêu, do vậy, cần xử lý tốt quan hệ giữa mục tiêu và động lực phát triển. Sự kết hợp các loại hình sở hữu để thực hiện có hiệu quả mục tiêu được ví như quan hệ giữa con tàu có động cơ và bánh lái. Trong nền kinh tế thị trường, cơ cấu sở hữu không cố định mà biến đổi một cách năng động, khi cần thì thiết lập sở hữu nhà nước, khi không cần sẽ chuyển sang hình thức sở hữu khác.

Những hệ quả không mong muốn

Trong suốt 25 năm đổi mới, mặc dù DNNN đã có những đóng góp to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, nhưng vẫn còn nhiều khó khăn. Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách, kể cả đầu tư những nguồn lực to lớn như vốn đầu tư tín dụng, đất đai, đào tạo nguồn nhân lực, ưu tiên về chính sách, nhưng DNNN không những chưa phát huy được vai trò chủ đạo mà còn là khu vực hoạt động kém hiệu quả, ít tạo ra việc làm mới, đóng góp vào GDP không tương xứng với vốn đầu tư, lợi nhuận trước thuế. Lãi suất trên vốn chủ sở hữu chỉ đạt 10% - 13%, thấp hơn nhiều so với lãi suất ngân hàng, tỷ lệ nợ quá hạn luôn ở mức cao. Một số ngành không có đối trọng trở nên độc quyền, chi phối giá cả, làm phương hại đến lợi ích của xã hội nói chung và người tiêu dùng nói riêng. Ở thời điểm năm 2011, tổng nguồn vốn nhà nước đầu tư cho khu vực DNNN chiếm 55% vốn đầu tư xã hội, nhưng chỉ tạo ra 28% GDP. Hệ số ICOR của khu vực kinh tế ngoài nhà nước là 4,1, của DNNN là 9,68(1). Trong khi đó, thu nhập bình quân của một số tập đoàn, tổng công ty cao gấp rất nhiều lần so với mức lương tối thiểu và tiền lương trung bình của công chức trong cả nước. Đó là quan hệ thu nhập không hợp lý, vì tiền lương cao là do yếu tố độc quyền và bảo hộ của Nhà nước, do khai thác tài nguyên,... chứ chưa hoàn toàn gắn với kết quả lao động và hiệu quả kinh doanh.

Có nhiều nguyên nhân: Một là, kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong khi nội hàm chưa được xác định rõ, dễ bị lạm dụng trong triển khai; hai là, cùng với việc khẳng định tính ưu việt của DNNN, chưa đánh giá đúng mức những khó khăn trong việc quản lý DNNN, dễ dẫn đến sự độc quyền, thiếu động cơ để sử dụng có hiệu quả tài sản công, việc ra quyết định phức tạp, khó có sự minh bạch về trách nhiệm cá nhân, thiếu áp lực cạnh tranh và áp lực giám sát, nguy cơ lãng phí, thất thoát, hiệu quả thấp; ba là, mặc dù các văn kiện của Đảng và Nhà nước đã khẳng định “các loại hình doanh nghiệp là những bộ phận của nền kinh tế và bình đẳng trước pháp luật”, nhưng trên thực tế thị trường còn thiếu, không đồng bộ, hậu quả của cơ chế cũ vẫn còn tồn tại, nhất là cơ chế xin - cho. Trong khi DNNN ở các nước được đặt trong môi trường cạnh tranh bình đẳng trên quy mô toàn cầu, thì ở Việt Nam DNNN vẫn được “nâng đỡ”; bốn là, quản trị nhà nước đối với DNNN chưa được xác định rõ ràng, các cơ quan quản lý nhà nước vẫn can thiệp trực tiếp vào các DNNN, nhất là các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty 91 (chiến lược tái cấp vốn, bố trí nhân sự, giãn nợ, xóa nợ…); năm là, mặc dù, DNNN đã trải qua nhiều lần được tổ chức, sắp xếp lại nhưng chưa mang lại kết quả. Khẳng định tính chính trị của DNNN về vai trò chủ đạo nhưng chưa làm rõ vai trò đích thực, phạm vi, quy mô, đã tạo ra một cơ cấu dàn trải đối với DNNN ở hầu hết mọi lĩnh vực sản xuất, kinh doanh, trong đó có những ngành, lĩnh vực không cần DNNN; sáu là, do chưa giải quyết thỏa đáng vấn đề sở hữu, quản lý, sử dụng, đặc biệt là cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước về quyền hạn, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân, do đó, đây là khu vực lãng phí nhất, thất thoát lớn nhất và hiệu quả thấp nhất.

Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước phù hợp với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Nước ta đã chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường và hội nhập ngày càng sâu vào nền kinh tế thế giới nhưng sự thể nghiệm vai trò đa chức năng của DNNN trong nhiều năm không thành công. Phải chăng đã đến lúc cần bàn về vai trò đích thực của khu vực kinh tế này? Tái cấu trúc DNNN phải phù hợp với kinh tế thị trường định hướng XHCN và yêu cầu phát triển bền vững, trong đó, yêu cầu cốt lõi là xây dựng môi trường cạnh tranh bình đẳng, phát huy tác dụng của cơ chế thị trường trong phân bổ nguồn lực xã hội, điều tiết đầu tư phát triển.

Tăng cường vai trò giám sát trong quản lý DNNN, trong đó có giám sát việc tổ chức thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu tại các DNNN, là giải pháp không thể thiếu để tái cấu trúc thành công. Kinh nghiệm thế giới, sau khi tái cơ cấu phải thiết lập một cơ chế giám sát, thực hiện chế độ kiểm toán, kiểm tra, giám sát công khai, minh bạch. Xác định rõ nội dung giám sát của chủ sở hữu đối với DNNN: tổ chức thành lập, tổ chức lại, phê duyệt điều lệ, thay đổi cơ cấu sở hữu, giám sát thực hiện mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển, đầu tư, tài chính, các ngành, nghề kinh doanh, đặc biệt là hiệu quả kinh doanh, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, giám sát tính minh bạch, công khai trong quản trị DNNN.

Thay đổi cấu trúc sở hữu, cấu trúc các chủ thể trong nền kinh tế theo hướng xác định hợp lý chức năng, phạm vi của DNNN, nâng cao chất lượng và hiệu quả; thu hẹp từ DNNN đa chức năng sang một số chức năng chủ yếu, quan trọng, liên quan đến ý đồ chiến lược, hiệu quả chung của nền kinh tế, có tính ổn định và phát triển xã hội; giảm bớt độc quyền, tạo cơ hội cho các loại hình doanh nghiệp khác phát triển. Cũng cần xác định rõ, DNNN có nên tham gia toàn bộ chuỗi giá trị của nền kinh tế quốc dân hay chỉ nên có mặt ở những ngành, lĩnh vực then chốt có tác động đến nền kinh tế?

Thực tế và nghiên cứu cho thấy rằng, chỉ nên duy trì, phát triển DNNN ở năm lĩnh vực hoạt động chính: quốc phòng, an ninh, bảo vệ chủ quyền quốc gia; độc quyền tự nhiên; hàng hóa công cộng không thuần túy; (trong giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hóa là một số ngành, lĩnh vực liên quan đến tiềm lực tài chính quốc gia); một số ngành, lĩnh vực công nghệ cao có sức lan tỏa tạo lợi thế cạnh tranh, nhưng đầu tư có tính rủi ro cao nên các doanh nghiệp khác không làm, các ngành, lĩnh vực cung cấp hàng hóa dịch vụ công thiết yếu, thực hiện an sinh xã hội, nhất là ở những vùng khó khăn. Ngoài 5 lĩnh vực trên, yêu cầu có lộ trình phù hợp và xóa bỏ độc quyền ở một số lĩnh vực: khai thác khoảng sản, kinh doanh xăng dầu, vận tải đường sắt, đường bộ, rút khỏi những ngành cạnh tranh, như dệt may, hóa chất, điện dân dụng, công nghiệp chế biến nông, lâm sản, du lịch. Phân định rõ ngành, lĩnh vực nào Nhà nước nắm 100% vốn; ngành, lĩnh vực nào nắm cổ phần chi phối và ngành, lĩnh vực nào không cần DNNN, cần đẩy mạnh cổ phần hóa thoái vốn nhà nước, kiên quyết xử lý dứt điểm các DNNN thua lỗ kéo dài...

Nền kinh tế nước ta những năm gần đây, bên cạnh những thành tựu to lớn đã đạt được, từ thực tiễn phát triển đã bộc lộ một số yếu kém ở tầm chiến lược chính sách và chỉ đạo điều hành. Tăng trưởng không bền vững kéo dài thời kỳ phát triển theo chiều rộng, sức cạnh tranh và hiệu quả thấp. Để có bước chuyển căn bản, cần nhất quán thực hiện đường lối “kinh tế thị trường định hướng XHCN” triệt để hơn, khẩn trương chuyển phát triển theo chiều rộng sang phát triển theo chiều sâu, nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế, phát huy đầy đủ giá trị của ba lực lượng tham gia: DNNN, doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trong đó DNNN là nòng cốt, làm nhiệm vụ dẫn đầu, ứng dụng công nghệ tiên tiến, tạo sản phẩm chiến lược có giá trị gia tăng cao, xây dựng và quảng bá thương hiệu các sản phẩm xuất khẩu chủ lực. Đây là những điểm mấu chốt để thoát khỏi giai đoạn trì trệ của nền kinh tế, mà DNNN có thể làm được sứ mệnh của mình. 

Để làm tốt vai trò nòng cốt của DNNN, phải đổi mới căn bản quản trị nhà nước đối với DNNN. Chúng ta đã sớm có chủ trương xóa bao cấp, xóa chủ quản trực thuộc và đã thực hiện khá tốt trong khoảng 10 năm từ năm 1995 đến năm 2005. Nhưng điều rất đáng lo ngại là, trong những năm gần đây lại tái diễn bao cấp và chủ quản ở mức độ ngày càng tăng. Tuy không bao cấp trực tiếp cho các DNNN nhưng lại bao cấp thông qua cấp vốn có nguồn gốc ngân sách nhà nước, hoặc vốn đối ứng cho các chương trình, dự án lớn mà DNNN thực hiện. Nguồn tín dụng nhà nước hầu như chỉ có DNNN mới có thể tiếp cận được. Về chủ quản trực thuộc, trong thời kỳ 1995 - 2005 về cơ bản đã xóa bỏ, chỉ còn một số nội dung tồn tại ở cấp bộ, tổng cục, nhưng trong những năm gần đây chủ quản trực thuộc lên đến cấp cao nhất - Chính phủ: Đối với các tập đoàn, tổng công ty 91, Chính phủ quyết định đề án sản xuất, kinh doanh, bố trí nguồn vốn hoạt động, bố trí nhân sự, trong khi đó lại buông lỏng vai trò chủ sở hữu. Rõ ràng, quản trị nhà nước đối với DNNN như vậy không phù hợp với kinh tế thị trường, vừa không bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp ngoài nhà nước, vừa không phát huy được tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của DNNN, là một trong những nguyên nhân làm cho sản xuất, kinh doanh kém hiệu quả, lãng phí, thất thoát lớn mà không ai chịu trách nhiệm. Tình hình trên đây cần phải thiết lập lại quản trị nhà nước theo nguyên tắc thị trường, chấm dứt tình trạng can thiệp trực tiếp. Quản trị nhà nước trước hết với hai tư cách: Một là, chủ sở hữu: ban hành thể chế chọn tổ chức cá nhân đại diện chủ sở hữu quy định quyền hạn, trách nhiệm rõ ràng. Hai là, Nhà nước quản lý bằng chiến lược, chính sách và giám sát hoạt động của DNNN; khẩn trương xây dựng Luật Đầu tư công, trong đó phân tách vai trò chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước. Hiện nay, có quá nhiều cơ quan quản lý nhà nước đối với DNNN ở các cấp khác nhau, cần quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân đại diện chủ sở hữu và trách nhiệm quản trị nhà nước, xác định chủ sở hữu đích thực DNNN theo hướng hình thành cơ quan chuyên trách chuyên nghiệp tách bạch với cơ quan quản lý nhà nước. Về quản trị DNNN, cần được tổ chức lại theo mô hình công ty cổ phần, công ty TNHH phù hợp với Luật Doanh nghiệp, áp dụng cơ chế quản trị tiên tiến, phù hợp với kinh tế thị trường. Các tập đoàn kinh tế, các công ty nhà nước có quy mô lớn cần được cấu trúc lại theo mô hình công ty mẹ - công ty con, vừa bảo đảm tập trung nguồn lực xây dựng và thực thi chiến lược, vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các công ty thành viên.

Tăng cường vai trò giám sát trong quản lý DNNN, trong đó có giám sát việc tổ chức thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu tại các DNNN, là giải pháp không thể thiếu để tái cấu trúc thành công. Kinh nghiệm thế giới, sau khi tái cơ cấu phải thiết lập một cơ chế giám sát, thực hiện chế độ kiểm toán, kiểm tra, giám sát công khai, minh bạch. Xác định rõ nội dung giám sát của chủ sở hữu đối với DNNN: tổ chức thành lập, tổ chức lại, phê duyệt điều lệ, thay đổi cơ cấu sở hữu, giám sát thực hiện mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển, đầu tư, tài chính, các ngành, nghề kinh doanh, đặc biệt là hiệu quả kinh doanh, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, giám sát tính minh bạch, công khai trong quản trị DNNN./.

--------------------------------------------

(1) Bùi Trinh và Nguyễn Việt Phong, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, tháng 5-2012