Thực trạng phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực giáo dục ở thành phố Hà Nội

“Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật” là một trong những nội dung của nhiệm vụ hoàn thiện thể chế - một trong ba khâu đột phá chiến lược trong nhiệm kỳ Đại hội XIII. Nghị quyết số 29-NQ/TW, ngày 4-11-2013, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế; Nghị quyết số 04/NQ-CP, ngày 10-01-2022, của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước yêu cầu: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng Đề án đẩy mạnh phân cấp đối với ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã và cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, trình hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi ban hành quyết định và tổ chức thực hiện theo quy định của pháp luật”. Các văn bản pháp luật liên quan trực tiếp tới phân cấp, phân quyền nói chung và phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực giáo dục nói riêng được biết đến bao gồm Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015; Luật sửa đổi một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 47/2019/QH, ngày 22-11-2019; Luật Giáo dục đại học năm 2018 và Luật Giáo dục 2019.

Các quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo ở Hà Nội thực hiện theo các quy định chung về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước, ngoài ra còn có những quy định riêng. Nghị quyết số 08/2016/NQ-HĐND về phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực hạ tầng, kinh tế xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội, ngày 3-8-2016, do Hội đồng nhân dân thành phố ban hành được coi là nghị quyết khung. Trên cơ sở đó, Ủy ban nhân dân thành phố ban hành Quyết định số 41/2016/QĐ-UBND, ngày 19-9-2016, quy định phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực hạ tầng, kinh tế - xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội, quy định phân cấp đối với 15 ngành, lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực giáo dục; ban hành Quyết định số 23/2020/QĐ-UBND, ngày 24-9-2020, sửa đổi Quyết định số 41/2016/QĐ-UBND; Quyết định số 14/2021/QĐ-UBND, ngày 6-9-2021, quy định phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực hạ tầng, kinh tế - xã hội trên địa bàn thành phố. Tiếp theo đó, sự ra đời Luật Thủ đô số 29/2024/QH15, ngày 28-6-2024, đánh dấu bước tiến cho sự phát triển kinh tế - xã hội của Hà Nội nói chung, lĩnh vực giáo dục - đào tạo nói riêng.

Tiếp cận từ nội dung phân cấp phân quyền trong hoạt động giáo dục ở Hà Nội, các nghiên cứu cho thấy, trong những năm qua, việc phát triển giáo dục và đào tạo của Thủ đô đạt những kết quả tích cực như liên tục dẫn đầu cả nước về quy mô, mạng lưới trường lớp, về chất lượng giáo dục toàn diện, giáo dục mũi nhọn, về số học sinh đoạt giải cao ở các kỳ thi quốc gia, quốc tế; 100% số giáo viên đứng lớp đạt chuẩn, tỷ lệ trên chuẩn cao. Năm 2020, Thủ đô Hà Nội được công nhận hoàn thành phổ cập giáo dục trung học cơ sở mức độ 2, phổ cập giáo dục tiểu học mức độ 3 và hoàn thành phổ cập giáo dục mầm non cho trẻ 5 tuổi sớm trước thời hạn so với quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo 2 năm và trước kế hoạch của thành phố 1 năm. Đến tháng 03-2022, Hà Nội có 22 trường chất lượng cao, trong đó có 16 trường công lập. Tỷ lệ trường đạt chuẩn quốc gia toàn thành phố là 63,9% (1.791/2.802), trong đó, chỉ tiêu trường công lập đạt chuẩn quốc gia là 75% đã hoàn thành trước 2 năm so với kế hoạch. Hợp tác quốc tế về giáo dục được đẩy mạnh. Cơ chế tự chủ gắn với xây dựng trường chất lượng cao được triển khai. Hạ tầng giáo dục và cơ sở vật chất phục vụ dạy và học được tập trung đầu tư, trang bị khá đồng bộ, hiện đại⁽¹⁾.

Tuy nhiên, việc phát triển giáo dục và đào tạo của Thủ đô còn gặp không ít khó khăn, thách thức, thể hiện ở những hạn chế, bất cập như chất lượng giáo dục - đào tạo trên mặt bằng chung chưa theo kịp yêu cầu phát triển, chưa theo kịp với trình độ của các nước phát triển trong khu vực và trên thế giới. Cơ sở vật chất phục vụ giáo dục - đào tạo còn chậm được cải thiện, chưa đáp ứng nhu cầu của xã hội; việc chuyển đổi các cơ sở giáo dục - đào tạo công lập có khả năng xã hội hóa sang mô hình tự chủ còn chậm. Việc thu hút nguồn lực đầu tư từ xã hội cho giáo dục, hợp tác, liên kết quốc tế về giáo dục đào tạo, đổi mới phương pháp dạy và học còn hạn chế, gặp nhiều rào cản về thể chế.

Quyết định số 41/2016/QĐ-UBND, ngày 19-9-2016, về ban hành phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực hạ tầng, kinh tế - xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội, trong đó quy định phân cấp đối với lĩnh vực giáo dục đã xác định rõ về thẩm quyền quản lý của cấp thành phố đối với việc đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng các trường công lập gồm trường đại học Thủ đô, các trường cao đẳng; trường bồi dưỡng cán bộ giáo dục, các trung tâm giáo dục thường xuyên cấp thành phố; các trường trung cấp; trường trung học phổ thông; trường phổ thông có nhiều cấp học… Sau đầu tư thành phố có trách nhiệm quản lý, duy tu, sửa chữa các trường, cơ sở, trung tâm công lập thuộc lĩnh vực giáo dục - đào tạo, dạy nghề; thành phố cũng có trách nhiệm quản lý các hoạt động khác như đình chỉ hoạt động, sáp nhập, chia tách, giải thể các trường công lập, dân lập, tư thục trước đây đã ra quyết định thành lập, hoặc cho phép thành lập. Tương tự như vậy, Quyết định cũng quy định phân quyền cho cấp huyện trong các hoạt động đầu tư xây mới, cải tạo và quản lý sau đầu tư với các cơ sở giáo dục - đào tạo thuộc cấp huyện.

Sau khi Ủy ban nhân dân thành phố ban hành Quyết định số 14/2021/QĐ-UBND, ngày 6-9-2021, quy định phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực hạ tầng, kinh tế - xã hội trên địa bàn thành phố, hoạt động phân cấp, phân quyền về văn hóa, y tế, giáo dục của Hà Nội được triển khai mạnh mẽ hơn cho cấp huyện. Cụ thể, đối với lĩnh vực giáo dục, thành phố quản lý 242 trường trung học phổ thông công lập và ngoài công lập; cấp huyện quản lý 2.476 trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở chuyên biệt, 1 trường bồi dưỡng cán bộ quản lý giáo dục. Đối với lĩnh vực dạy nghề, thành phố có 299 đơn vị hoạt động giáo dục nghề nghiệp trong đó cấp thành phố quản lý 61 trường cao đẳng, 58 trường trung cấp, 126 doanh nghiệp và loại hình khác; cấp huyện quản lý 54 trung tâm giáo dục nghề nghiệp, dạy nghề⁽²⁾.

Ngoài ra, trong giai đoạn vừa qua, thành phố đã thực hiện uỷ quyền một nhiệm vụ cho Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội thành lập đoàn đánh giá ngoài để công nhận trường đạt chuẩn quốc gia. Việc này phù hợp với khả năng và yêu cầu phân cấp quản lý.

Hạn chế, tồn tại và một số giải pháp trọng tâm

Thực tiễn thực hiện phân cấp, phân quyền và đánh giá kết quả hoạt động giáo dục -  đào tạo ở thành phố Hà Nội cho thấy, vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong quản lý, thực hiện phân cấp phân quyền.

Một là, chưa thống nhất cao về quản lý với sử dụng nhân sự của ngành giáo dục. Nghị định số 127/2018/NĐ-CP, ngày 21-9-2018, của Chính phủ, quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục, bảo đảm sự thống nhất trong quản lý, xác định nhiệm vụ, phân quyền của các tổ chức ở Trung ương và địa phương đối với giáo dục. Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính và ủy ban nhân dân các tỉnh có các trách nhiệm cụ thể đối với ngành giáo dục và đào tạo. Trong vấn đề nhân sự của ngành giáo dục, Bộ Nội vụ có nhiệm vụ phân bổ tổng số biên chế nhưng vẫn có quyền quyết định tuyển dụng, sử dụng và điều động nhân sự. Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ có quyền về chuyên môn, nên rất khó đòi hỏi tuyển dụng giáo viên đáp ứng yêu cầu. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng vừa thừa, vừa thiếu giáo viên ở nhiều địa phương; thậm chí thiếu giáo viên bộ môn này nhưng chỉ tiêu lại dành cho bộ môn khác. Để tránh những bất cập về thừa thiếu cục bộ giáo viên hoặc tuyển dụng không đúng với nhu cầu thực tiễn, cần nghiên cứu giao thẩm quyền này cho Bộ Giáo dục và Đào tạo (sau đó sẽ phân cấp tới sở giáo dục và đào tạo, phòng giáo dục và đào tạo) là ngành trực tiếp sử dụng nhân sự thực hiện xây dựng kế hoạch và tuyển dụng nhân sự cho phù hợp với từng địa phương cụ thể.

Hai là, vấn đề quy hoạch, phát triển mạng lưới, đầu tư cơ sở vật chất cho ngành giáo dục cho đến nay cũng đang là một hạn chế. Chẳng hạn khi tài chính được phân bổ về, Bộ Giáo dục và Đào tạo sẽ được quyền chủ động về nguồn ngân sách này. Tuy nhiên, thực tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ có thể chủ động 5% ngân sách. Số còn lại được phân bổ cho các bộ, ngành, địa phương... Nhiều nơi xảy ra tình trạng thiếu trường lớp, trường học xuống cấp, người dân chất vấn sở giáo dục và đào tạo trong khi địa phương trực tiếp quản lý, đầu tư. Điều này dẫn đến tình trạng tất cả đều quy trách nhiệm cho ngành giáo dục, mà không tìm hiểu, chất vấn các đầu mối quản lý liên quan. Ví dụ như nhân sự ngành giáo dục liên quan trực tiếp đến ngành nội vụ; việc đầu tư cơ sở vật chất, trường lớp, kinh phí,… liên quan đến ngành tài chính; thẩm quyền quản lý nhà nước là ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố và quận/huyện.

Ba là, chủ chương chuyển đổi các cơ sở công lập có khả năng xã hội hóa sang mô hình tự chủ là phù hợp xu thế phát triển song còn chậm, việc thu hút nguồn lực đầu tư từ xã hội cho giáo dục, hợp tác, liên kết quốc tế về giáo dục - đào tạo, đổi mới phương pháp dạy và học gặp nhiều rào cản về thể chế. Cần nhanh chóng khắc phục hạn chế này, không để tình trạng thiếu chỗ học, cạnh tranh giáo dục dẫn đến phản ứng của dư luận xã hội, ảnh hưởng đến quyền học tập của người dân như những năm học vừa qua⁽³⁾. Có nhiều ý kiến phản biện cho rằng cơ hội học tư thục rộng mở trong bối cảnh thương mại, song cấp mầm non, tiểu học là những cấp học thuộc hệ thống an sinh xã hội với trách nhiệm bảo đảm của Nhà nước được ghi nhận trong Hiến pháp và Luật Giáo dục. Trách nhiệm của Nhà nước là cung cấp dịch vụ công (giáo dục tại trường công) cho người dân địa phương, quyền học tập của trẻ em cần phải được bảo đảm tuyệt đối trên địa bàn Hà Nội không phân biệt hệ thống công lập hay tư thục.

Bốn là, có sự bất cập trong quản lý giáo dục cấp trung học phổ thông, khi mà quy hoạch thuộc cấp huyện nhưng chủ trương đầu tư thuộc thẩm quyền Sở Giáo dục và Đào tạo. Vì vậy, cần có cơ chế phối hợp hoặc là giao quyền để việc quản lý trường trung học phổ thông hiệu quả hơn. Đề xuất phân cấp cho cấp huyện đầu tư, cải tạo, sửa chữa, duy tu, bảo trì cơ sở vật chất cho các trường trung học phổ thông để tăng cường sự chủ động cho cấp huyện việc đầu tư, duy tu và bảo trì cơ sở vật chất của các trường, chủ động trong việc thực hiện các thủ tục đầu tư, thực hiện cải cách hành chính.

Năm là, tiền lương, chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ giáo viên, nhân viên giáo dục của thành phố Hà Nội chưa thỏa đáng. Năm 2021, Hà Nội có 472 giáo viên nghỉ việc; năm 2022 có 558 giáo viên⁽⁴⁾. Nguyên nhân chủ yếu do chế độ chính sách chưa hợp lý, lương chưa bảo đảm cuộc sống, không được vào biên chế... Những cải cách về tiền lương năm 2024 đã kịp thời tháo gỡ khó khăn, đáp ứng nguyện vọng của toàn xã hội và đặc biệt là đội ngũ giáo viên, song những khó khăn vẫn còn, vẫn cần sự hỗ trợ điều tiết và cải cách vì mục tiêu chất lượng giáo dục, đáp ứng yêu cầu phát triển giáo dục Thủ đô.

Với mục tiêu đặt ra là xây dựng Thủ đô thành trung tâm giáo dục chất lượng cao ngang tầm khu vực và quốc tế, Hà Nội cần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả phân cấp phân quyền, phát triển giáo dục, đặc biệt triển khai thực hiện trong tương quan thi hành Luật Thủ đô 2024/QH15. Theo đó, về phân cấp, phân quyền trong giáo dục, Hà Nội cần chú trọng một số giải pháp trọng tâm sau:

Thứ nhất, việc phân cấp, phân quyền trong giáo dục phải được triển khai đồng bộ, từ Trung ương đến địa phương theo tinh thần phải “rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm”. Do vậy, cần giao thẩm quyền về lên kế hoạch và thực hiện tuyển dụng nhân sự ngành giáo dục cho ngành giáo dục (sau đó tiếp tục phân cấp hợp lý cho Bộ Giáo dục và Đào tạo, sở giáo dục và đào tạo, phòng giáo dục và đào tạo).

Thứ hai, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đối với các thủ tục hành chính trong lĩnh vực giáo dục. Về thủ tục hành chính, phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực giáo dục còn nhiều hạn chế, thiếu tính kịp thời, chồng chéo về thẩm quyền các cấp khiến việc thực hiện còn nhiều khó khăn. Trong thời gian tới, cần thực hiện phân cấp, phân quyền phù hợp, tăng cường uỷ quyền thủ tục hành chính cho cấp huyện để thực hiện hiệu quả, thuận tiện cho các chủ thể thực thi hoạt động giáo dục đào tạo ở địa phương. Hiện nay, Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội và Văn phòng Ủy ban nhân dân thành phố đang rà soát 130 thủ tục hành chính và định hướng đề nghị phân cấp đối với 39/130 thủ tục hành chính trong thời gian tới.

Thứ ba, đối với vấn đề chế độ đãi ngộ dành cho giáo viên và nhân viên ngành giáo dục Thủ đô, cần có cơ chế đặc thù để có đủ số lượng giáo viên, bảo đảm chất lượng đào tạo, phù hợp với mục tiêu phát triển ngành giáo dục. Cho phép cơ chế hỗ trợ cao hơn từ ngân sách nhà nước đối với phát triển giáo dục của Thủ đô. Ngoài ra, khuyến khích dùng ngân sách địa phương thông qua quyết định của Hội đồng nhân dân để có thể giải quyết việc ký hợp đồng với giáo viên, đầu tư nâng cấp cơ sở vật chất, thiết bị giáo dục.../.

-----------------------------------------------------

(1) Xem: Báo cáo tổng kết 9 năm thi hành Luật Thủ đô năm 2012, tài liệu Hội nghị tổng kết thi hành Luật Thủ đô - Bộ Tư pháp và Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội, ngày 21-11-2022
(2) Xem: Tiến Thành, Phân cấp trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa: Phát huy hiệu quả đầu tư, https://hanoimoi.vn/phan-cap-trong-linh-vuc-giao-duc-y-te-van-hoa-phat-huy-hieu-qua-dau-tu-447800.html
(3) Xem: VTC News: Phụ huynh bốc thăm giành suất học mầm non: Lãnh đạo quận Hoàng Mai nói gì?, https://vtc.vn/phu-huynh-boc-tham-gianh-suat-hoc-mam-non-lanh-dao-quan-hoang-mai-noi-gi-ar697113.html
(4) Xem: Tuệ Nguyễn: Hà Nội có hơn 1.000 giáo viên nghỉ việc, chuyển việc, https://thanhnien.vn/ha-noi-co-hon-1000-giao-vien-nghi-viec-chuyen-viec-185230315152323162.htm