Một số vấn đề chung về hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của hội đồng nhân dân các cấp

Hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp nhằm mục đích theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cán bộ, viên chức trong việc thực thi Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND tại địa phương theo thẩm quyền phân cấp. Ở cấp địa phương, HĐND cấp tỉnh được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyết định các vấn đề của địa phương, đồng thời giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Do đó, HĐND có thẩm quyền lớn trong giám sát thực hiện chính sách công tại địa phương trên tất cả các lĩnh vực, như: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh… Năm 2015, với sự ra đời của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã đánh dấu bước tiến quan trọng đối với quá trình hoàn thiện thể chế nhằm bảo đảm cơ cấu, tổ chức, hoạt động của HĐND.

Trên phương diện pháp lý, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, có ba chức năng là đại diện, quyết định và giám sát. Các chức năng này có mối quan hệ mật thiết, tương hỗ với nhau trong quá trình thực thi, nhằm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo luật định. Như vậy, HĐND không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương có trách nhiệm, thẩm quyền quyết định các lĩnh vực theo phân cấp, mà còn thực hiện chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân ở địa phương trong quá trình thực thi các nghị quyết của HĐND và tuân thủ pháp luật.

Giám sát của HĐND là hoạt động mang tính đặc thù, có ý nghĩa quan trọng, vừa phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của địa phương trước cấp trên và nhân dân, vừa bảo đảm phù hợp với thực tiễn tại địa phương. Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, giám sát là các hoạt động tiếp nối của HĐND sau khi quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương theo thẩm quyền được phân cấp, nhằm bảo đảm các cơ quan nhà nước hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ được giao, bảo đảm tính minh bạch, trung thực trong thực hiện, đồng thời, đánh giá tính hiệu quả, đúng mục đích đề ra của HĐND. Đây còn là cách thức kiểm soát quyền lực - một trong những kênh phát hiện, ngăn chặn hành vi tùy tiện, vượt quyền của một số cá nhân, đơn vị. Hoạt động giám sát của HĐND là hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh thực hiện phân cấp quản lý nhà nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

Trên thực tế, HĐND có chức năng và thẩm quyền giám sát thực hiện chính sách công qua những hình thức sau:

Một là, giám sát thông qua kỳ, phiên họp của HĐND.

HĐND giám sát thực hiện chính sách công thông qua các kỳ, phiên họp HĐND bằng việc theo dõi tổng hợp báo cáo của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trước mỗi kỳ, phiên họp, các cơ quan, tổ chức cá nhân này có trách nhiệm báo cáo tình hình hoạt động, thực hiện các chính sách công tại địa phương gửi HĐND. Thường trực HĐND và các đại biểu HĐND tiến hành nghiên cứu tài liệu, thẩm tra các báo cáo trước và trong quá trình họp. Tại kỳ, phiên họp, các đại biểu HĐND sẽ thảo luận và đặt câu hỏi với những người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện chính sách công bị chất vấn nếu có. Quá trình chất vấn là quá trình minh bạch hóa thông tin để bảo đảm hoạt động giám sát thực hiện chính sách công đạt hiệu quả cao hơn. Về cơ bản, đây là hình thức giám sát quan trọng nhất của HĐND. Tại các kỳ họp, các câu hỏi chất vấn, các vấn đề thảo luận, kết quả chất vấn đều được đại biểu HĐND theo dõi, nắm bắt; đồng thời là cơ sở để HĐND đưa ra kết luận, quyết định về việc thực hiện các chính sách công tại địa phương.

Hai là, giám sát của thường trực HĐND.

Thường trực HĐND là cơ quan do HĐND bầu ra, điều hành hoạt động của HĐND trong thời gian giữa các kỳ họp của HĐND, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND. Thẩm quyền giám sát của thường trực HĐND được quy định tại Điều 104 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Trên cơ sở đề nghị của các ban thuộc HĐND, đại biểu HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp và ý kiến của cử tri, thường trực HĐND triển khai xây dựng dự kiến chương trình giám sát hằng quý, hằng năm trình HĐND thảo luận, thông qua. Ngoại trừ các giám sát chuyên đề của HĐND, căn cứ vào chương trình giám sát đã được HĐND thông qua, thường trực HĐND ban hành kế hoạch, phân công thành viên thường trực HĐND triển khai thực hiện các nội dung trong chương trình giám sát và báo cáo kết quả với thường trực HĐND khi cần thiết.

Ba là, giám sát thực hiện chính sách công của đại biểu HĐND.

Đại biểu HĐND là cầu nối hoạt động giám sát của cử tri và HĐND. Với vai trò là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của cử tri tại địa phương, các đại biểu HĐND tiến hành hoạt động giám sát thực hiện chính sách công qua 2 hình thức là tiếp xúc cử tri và tại các kỳ họp của HĐND. Cử tri là người thụ hưởng của quá trình thực thi chính sách công, do đó, cử tri là người thấu hiểu những giá trị mà chính sách mang lại, đồng thời, phát hiện ra những bất cập, tồn tại của chính sách công, từ đó có đề xuất, kiến nghị thông qua đại biểu HĐND nhằm bổ sung, điều chỉnh các chính sách một cách phù hợp với điều kiện thực tế. Vì vậy, tiếp xúc cử tri là một hoạt động bắt buộc, quan trọng phục vụ cho hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của đại biểu HĐND. Thông qua tiếp xúc cử tri, các đại biểu HĐND có cơ sở nắm bắt tình hình thực tiễn tại địa phương, tâm tư, nguyện vọng của người dân để có cái nhìn đa chiều, bao quát và chính xác nhất về tình hình thực hiện chính sách công tại địa phương. Những ý kiến của cử tri là nguồn thông tin quan trọng để đại biểu HĐND phục vụ trực tiếp cho chất lượng hoạt động giám sát tại các kỳ, phiên họp HĐND.

Tại các kỳ, phiên họp HĐND, các đại biểu HĐND thực hiện quyền và trách nhiệm giám sát này thông qua việc nghiên cứu báo cáo hoạt động của thường trực HĐND, ủy ban nhân dân (UBND), các cơ quan chuyên môn thuộc UBND và các tổ chức, cá nhân khác có trách nhiệm. Các cá nhân, tổ chức thực hiện chính sách công có trách nhiệm báo cáo tình hình thực hiện chính sách của mình, gửi đến đại biểu HĐND bằng văn bản để đại biểu HĐND nghiên cứu. Trong các phiên họp của HĐND, ngoài việc thảo luận, đại biểu HĐND còn hiện thực hóa việc giám sát thực hiện chính sách công qua hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn.

Tại các phiên chất vấn, những vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi chính sách công được đại biểu HĐND đưa ra bàn luận, phân tích, làm rõ. Phiên chất vấn đại biểu HĐND còn là nơi chuyển kiến nghị, quan điểm của cử tri liên quan đến việc thực hiện chính sách công tại địa phương đến đại biểu HĐND được chất vấn, qua đó HĐND bàn bạc, thảo luận, thống nhất để ban hành, điều chỉnh chính sách một cách kịp thời, minh bạch.

Bốn là, giám sát của các ban thuộc HĐND và thông qua thành lập đoàn giám sát.

(i) Giám sát của các ban thuộc HĐND: Về hình thức, hoạt động giám sát của các ban thuộc HĐND được thực hiện thông qua việc các ban có thẩm quyền tự chủ động quyết định chương trình giám sát hằng quý, hằng năm của mình căn cứ vào chương trình giám sát của HĐND và ý kiến của các thành viên của ban HĐND. Các ban của HĐND tổ chức phiên họp thẩm tra báo cáo của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân cùng cấp theo sự phân công của HĐND hoặc thường trực HĐND. Kết quả giám sát thực hiện chính sách công của các ban thuộc HĐND đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền giám sát toàn diện của HĐND đối với các chính sách tại địa phương. Do các ban HĐND hoạt động ổn định, cơ cấu tổ chức, các thành viên của các ban là đại biểu HĐND chuyên trách, nên việc thực hiện hoạt động giám sát sẽ tập trung, chất lượng hơn và đem lại hiệu quả thực tế. 

(ii) Giám sát thông qua đoàn giám sát: Căn cứ vào chương trình giám sát, qua giám sát việc giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân hoặc qua phương tiện truyền thông đại chúng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật…, HĐND quyết định thành lập đoàn giám sát về một vấn đề cụ thể khi xét thấy cần thiết và xem xét kết quả của đoàn giám sát. Nội dung, kế hoạch giám sát của đoàn giám sát được thông báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trước ngày đoàn bắt đầu tiến hành hoạt động giám sát.

Hoạt động thành lập đoàn giám sát là một trong những hình thức mang tính chất nghiệp vụ, có khả năng thu thập, cung cấp những thông tin và kết quả chuyên sâu của HĐND. Các đoàn giám sát tiến hành giám sát tại thực địa hoặc trực tiếp tìm hiểu sâu quá trình thực thi chính sách công để nắm bắt thông tin, do đó, kết quả giám sát đạt được sẽ khách quan và toàn diện, có tính thực tiễn cao hơn với những hình thức còn lại. Tuy nhiên, hình thức thành lập đoàn giám sát chỉ được tổ chức tại cấp huyện và cấp tỉnh. Cấp xã - phường - thị trấn không có hình thức giám sát này. Đây chính là quy định để phân biệt, phân hóa hình thức hoạt động giữa các cấp trong giám sát thực hiện chính sách công. Hiện nay, căn cứ vào yêu cầu của tình hình thực tiễn của quá trình thực hiện chính sách công, việc tổ chức các đoàn giám sát để giám sát thực hiện chính sách công chủ yếu được triển khai ở HĐND cấp tỉnh, thành phố, do đó, hoạt động giám sát thông qua đoàn giám sát ở cấp quận, huyện không nhiều.

Kết quả giám sát thực hiện chính sách công của HĐND các cấp thời gian qua

Trong những năm gần đây, hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của HĐND đã có những thay đổi và đạt được nhiều kết quả tích cực. HĐND các cấp đã chủ động tìm hiểu, khảo sát, nghiên cứu và áp dụng các hình thức, biện pháp giám sát, kiểm tra phù hợp hơn với thực tế địa phương theo thẩm quyền quản lý; quan tâm hơn đến giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương và hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật. Thông qua hoạt động giám sát, HĐND đã giải quyết các vấn đề bức xúc, nổi cộm trong quản lý nhà nước, từng bước đáp ứng được nguyện vọng người dân ở địa phương. Kết quả của các hoạt động giám sát là căn cứ bảo đảm, là cơ sở để giải quyết những vấn đề nổi cộm, bức xúc của địa phương, góp phần tạo niềm tin, thu hút sự quan tâm theo dõi của nhân dân. Bên cạnh đó, bảo đảm sự minh bạch về nội dung và hình thức theo các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Quy trình triển khai các hoạt động giám sát với các hình thức giám sát đa dạng, phù hợp với đặc điểm điều kiện kinh tế - xã hội, phong tục, tập quán địa phương, bảo đảm nguyên tắc “hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân”. Sau giám sát, thường trực HĐND, các ban HĐND các cấp đã kiến nghị, đề nghị nhiều nội dung đến HĐND cấp trên, Quốc hội, Chính phủ, các ban, bộ, ngành trung ương, UBND cấp tỉnh, các sở, ngành và UBND cấp huyện, xã.

Hoạt động giám sát tác động trực tiếp đến số lượng, chất lượng, hiệu quả trong thực hiện các chức năng của HĐND, cụ thể là: Hoạt động giám sát cung cấp thông tin, là cơ sở để HĐND cân nhắc khi quyết định những chính sách quan trọng của địa phương; là biện pháp thúc đẩy việc thực hiện nghị quyết của HĐND trong thực tiễn và đánh giá tính phù hợp, khả thi, hiệu quả của nghị quyết. Hoạt động giám sát gắn liền với thực tiễn công tác quản lý, đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của đa số người dân. Báo cáo kết quả giám sát là “sản phẩm” chủ yếu của hoạt động giám sát, trong đó thể hiện những nhận định, đánh giá của đoàn giám sát về việc chấp hành pháp luật trong thực hiện chính sách, xác định những việc đã làm được, chưa làm được, khó khăn, hạn chế, tâm tư, nguyện vọng của các tổ chức, cá nhân trong thực thi chính sách công, từ đó đưa ra những kiến nghị, đề xuất góp phần bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động giám sát, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và tâm tư, nguyện vọng người dân. Hoạt động giám sát của HĐND còn là cơ sở quan trọng góp phần thiết lập kênh tương tác giữa HĐND và người dân địa phương trong thực thi chính sách công.

Tuy nhiên, hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của HĐND cũng gặp một số hạn chế. Hoạt động giám sát thực thi chính sách công có lúc, có nơi còn mang tính hình thức. Trên thực tế, một số cuộc giám sát chuyên đề vẫn mang tính hình thức, kiến nghị qua giám sát của HĐND chưa được các cơ quan có trách nhiệm thực hiện đầy đủ và triệt để, làm hạn chế hiệu quả hoạt động, chưa phát huy được tối đa chức năng, quyền hạn của HĐND. Nguồn lực cho hoạt động giám sát của HĐND còn hạn chế. Để thực hiện hoạt động giám sát tốt, nhất là với giám sát thực hiện chính sách công, thì yếu tố nguồn lực (bao gồm vật lực và nhân lực) đóng vai trò quan trọng. Bên cạnh đó, nguồn cơ sở vật chất và tài chính phục vụ cho hoạt động giám sát của HĐND, nhất là HĐND cấp huyện, còn hạn chế. Bên cạnh đó, trình độ, năng lực của đại biểu HĐND còn hạn chế, chưa bao quát được các vấn đề xã hội, chưa phát huy hết vai trò, trách nhiệm của người đại diện nhân dân, nhất là với HĐND cấp huyện, xã. Cấp cơ sở là cấp gần dân nhất, sâu sát với thực tế, nhưng chất lượng giám sát thực hiện chính sách công cơ bản chưa cao. Còn thiếu chế tài xử lý đối với người đứng đầu HĐND, Thường trực HĐND, tổ giám sát, đại biểu HĐND trong trường hợp giám sát thực hiện chính sách công còn sai phạm, giám sát thiếu trách nhiệm hay giám sát nửa chừng…

Phương thức, nội dung giám sát chưa được đổi mới, theo kịp cùng tốc độ phát triển kinh tế - xã hội và khoa học - công nghệ. Việc theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng liên quan trong việc thực hiện kiến nghị sau giám sát còn chưa quyết liệt, chưa theo đuổi đến cùng, hiệu quả sau giám sát chưa cao. Một số đối tượng chịu sự giám sát chưa nắm vững mục đích, yêu cầu cũng như nội dung giám sát, đề xuất, kiến nghị còn chung chung; thiếu sự phối hợp giữa HĐND cấp tỉnh với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong hoạt động phối hợp thường xuyên giám sát thực hiện chính sách công theo quy định.

Chất lượng giám sát thực hiện chính sách công của HĐND chưa đạt như mong muốn xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó, về khách quan, quy định về nghĩa vụ của các cơ quan, đơn vị trong việc triển khai thực hiện kiến nghị qua giám sát của HĐND còn chưa cụ thể. Quy trình và biện pháp xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát khi không thực hiện kiến nghị chưa được quy định rõ ràng, chưa có chế tài xử lý sau giám sát. Về chủ quan, một số kiến nghị sau giám sát của HĐND về chính sách công chưa bảo đảm tính khả thi, thậm chí còn chủ quan, áp đặt, né tránh những nội dung còn tồn tại và trách nhiệm người đứng đầu để kịp thời khắc phục, sửa chữa. Có nội dung kiến nghị còn chung chung, không chỉ rõ cơ quan thẩm quyền giải quyết, có thể đem áp dụng với tất cả các cuộc giám sát. Nguồn lực phục vụ cho hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của HĐND còn hạn chế, vì vậy, việc giám sát hình thức, giám sát bằng việc ngồi văn phòng nghe báo cáo còn diễn ra phổ biến, dẫn đến chất lượng chưa cao, chưa sát thực tiễn. Bên cạnh đó, các cuộc giám sát thiếu vắng sự tham gia, tư vấn, thẩm định của đội ngũ chuyên gia về chính sách công nên quá trình thực hiện thiếu khách quan, không có phương pháp khoa học, từ đó dẫn đến chất lượng giám sát không cao.

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của HĐND các cấp trong thời gian tới

Một là, quy định những nội dung, yêu cầu nhằm bảo đảm chất lượng của các kiến nghị tại mỗi cuộc giám sát. Nâng cao chất lượng kiến nghị là giải pháp trước tiên để nâng cao hiệu quả thực hiện kiến nghị. Biện pháp khắc phục được đề xuất trong kiến nghị phải khả thi, bảo đảm các điều kiện để giám sát thực hiện chính sách, phù hợp với quy định pháp luật và khả năng, điều kiện thực tế của địa phương, đơn vị.

Hai là, từng bước bổ sung, nâng cao chất lượng và hoàn thiện tổ chức bộ máy, hoạt động của HĐND. HĐND là cơ quan hoạt động không thường xuyên, đa số đại biểu HĐND hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả hoạt động của HĐND. Để thực hiện tốt chức năng, đặc biệt là chức năng giám sát, đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy tinh, mạnh và năng động hơn.

Ba là, nâng cao năng lực, bản lĩnh và tinh thần trách nhiệm trong thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND. Đại biểu HĐND là nhân tố quyết định đến chất lượng và hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở địa phương. Do đó, cần nâng cao chất lượng đại biểu HĐND thông qua quá trình lựa chọn, bầu đại biểu HĐND dân chủ, khách quan, minh bạch, bảo đảm các điều kiện về chính trị, năng lực, kiến thức, bản lĩnh và trách nhiệm của người đại diện dân cử. Những đại biểu dân cử phải không ngừng cố gắng, khắc phục những khó khăn, hạn chế, thực thi nhiệm vụ với tinh thần trách nhiệm cao nhất, cùng bản lĩnh chính trị, uy tín, trình độ, năng lực, đáp lại sự tin tưởng, mong mỏi, ủy thác của nhân dân đối với cá nhân đại biểu HĐND và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.

Bốn là, bảo đảm các điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát của HĐND. Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, cần phải đầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát, góp phần tích cực nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND.

Năm là, cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND. Đây được xem là căn cứ, cơ sở để xác định hiệu quả giám sát trên mọi phương diện khác nhau./.