Chính sách, pháp luật của Nhà nước về quản lý, phát triển kinh tế biển

Những năm gần đây, Nhà nước tiếp tục thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng về quản lý, phát triển kinh tế biển thành chính sách, pháp luật. Chúng ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để tổ chức, thực hiện hoạt động quản lý biển (gồm bờ biển, bãi biển, vùng biển, thềm lục địa, vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, đường cơ sở, vùng nội thủy, các hải đảo,...). Trong đó, có thể kể đến một số văn bản tiêu biểu như: Tuyên bố của Chính phủ, ngày 12-5-1977, về lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam (đây là văn bản pháp quy đầu tiên và là cơ sở nền tảng cho các văn bản pháp quy sau này về biển); Nghị định của Chính phủ, ngày 29-11-1980, về trật tự qua lại của tàu thuyền nước ngoài tại vùng nội thủy của Việt Nam; Tuyên bố của Chính phủ, ngày 12-11-1982, về đường cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam; Luật Biên giới quốc gia, được Quốc hội thông qua ngày 17-6-2003 (Theo Luật này, biên giới quốc gia trên biển được hoạch định và đánh dấu bằng các tọa độ trên hải đồ là ranh giới phía ngoài lãnh hải của đất liền; lãnh hải của đảo, quần đảo của Việt Nam được xác định theo công ước giữa Việt Nam và các quốc gia hữu quan. Các đường ranh giới phía ngoài vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa xác định chủ quyền, quyền tài phán của Việt Nam theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 và các điều ước quốc tế giữa Việt Nam và các quốc gia hữu quan); Nghị quyết của Quốc hội, ngày 23-6-1994, về việc phê chuẩn “Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982”, trong đó khẳng định chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Đặc biệt, gần đây, ngày 21-6-2012, Quốc hội đã thông qua Luật Biển Việt Nam, có hiệu lực từ ngày 01-01-2013. Việc ban hành Luật Biển Việt Nam có ý nghĩa quan trọng, tạo cơ sở pháp lý vững chắc, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về biển, đảo nước ta. Với văn bản luật này, các quy định về chế độ pháp lý đối với các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của Việt Nam theo đúng Công ước quốc tế về Luật Biển năm 1982 mà Việt Nam phê chuẩn năm 1994 đã được thể hiện đầy đủ. Ðây là cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức, thực hiện các hoạt động quản lý, bảo vệ và phát triển kinh tế biển, đảo hợp lý, bền vững trong điều kiện hiện nay ở nước ta.

Cùng với các văn bản pháp luật nêu trên, trong các Hiến pháp của Việt Nam đều quy định về sự toàn vẹn lãnh thổ. Đặc biệt, Hiến pháp năm 1980 quy định cụ thể về vùng biển và các hải đảo là một phần lãnh thổ thuộc chủ quyền của nước ta. Các quy định này được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật của Nhà nước, như Bộ luật Hình sự năm 1989; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003; Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008); Nghị định số 13 và 14, ngày 13-2-2008, của Chính phủ quy định về cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện (trong đó có quy định về các huyện đảo, hoặc các tỉnh ven biển có hoạt động nghề cá);...

Ngoài ra, Việt Nam đã ký với một số nước trong khu vực những hiệp định quan trọng, như Hiệp định về vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Cam-pu-chia, năm 1982, trong đó xác định rõ chủ quyền đảo của mỗi bên theo một đường mà Toàn quyền Đông Dương Brê-vi-ê (Brevie) đề xuất vào năm 1939; Hiệp định về biên giới biển giữa Việt Nam và Thái Lan, ngày 9-8-1997; Bản Thỏa thuận về hợp tác thăm dò khai thác chung vùng chồng lấn giữa Việt Nam và Ma-lai-xi-a, ngày 5-6-1992; Hiệp định về phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa và Hiệp định về hợp tác nghề cá trong Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc, năm 2000; Hiệp định về phân định thềm lục địa giữa Việt Nam và In-đô-nê-xi-a, ngày 26-6-2003.

Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về biển 

Ở nước ta, từ năm 1998 trở về trước chưa có một cơ quan chuyên môn nào (cơ quan quản lý chuyên ngành) về biển. Hoạt động này thường giao cho Chính phủ thống nhất quản lý; các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương trong phạm vi của mình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp của Chính phủ để phối hợp với nhau (như Bộ Thủy sản (trước đây), Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng,…). Còn ở địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện cũng chưa thành lập cơ quan chuyên môn để tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về biển. Vì thế, sự phối hợp của các bộ, ngành ở Trung ương chỉ đạo đối với các cấp chính quyền địa phương còn lúng túng và chưa kịp thời, tạo nên những bất cập nhất định, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý về biển, chưa khai thác được tiềm năng, thế mạnh của biển, nhất là trong phát triển kinh tế - xã hội.

Để khắc phục những hạn chế đó, bộ máy quản lý nhà nước về biển đã được thành lập, cụ thể là ngày 28-8-1998, Cục Cảnh sát Biển (nay là Bộ Tư lệnh Cảnh sát Biển) được thành lập theo Quyết định số 1069/1998-BQP. Cảnh sát biển là lực lượng chuyên trách của Nhà nước, thực hiện chức năng quản lý về an ninh, trật tự, an toàn và bảo đảm việc chấp hành pháp luật của Việt Nam và điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên trên các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam. Đến năm 2008, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam được thành lập nhằm quản lý tổng hợp để tiến tới thống nhất quản lý nhà nước về biển và hải đảo. Đây là cơ quan chuyên ngành giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về biển và hải đảo. Mới đây nhất, Luật Biển Việt Nam được Quốc hội thông qua năm 2012 quy định rõ các lực lượng có thẩm quyền tuần tra, kiểm soát trên biển, gồm: hải quân, cảnh sát biển, bộ đội biên phòng, công an, các đơn vị quân đội đóng trên các đảo, quần đảo, các lực lượng tuần tra, kiểm soát chuyên ngành hải quan, thủy sản, giao thông vận tải, môi trường, y tế và kiểm dịch. Các lực lượng này hoạt động theo nhiệm vụ được quy định cụ thể trong luật pháp Việt Nam và được trang bị cờ, sắc phục, phù hiệu có dấu hiệu đặc trưng. Ngoài các lực lượng chuyên trách nêu trên, khi cần thiết, các cơ quan có thẩm quyền sẽ huy động sự tham gia của các lực lượng bán chuyên trách (bao gồm lực lượng dân quân tự vệ của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ven biển, lực lượng bảo vệ của tổ chức, cơ quan đóng ven biển và các lực lượng khác).

Một số nhận xét và giải pháp

Nhìn chung, hệ thống chính sách, pháp luật của nước ta về biển ra đời sớm nhưng phát triển chậm, chưa tạo được cơ chế để tổ chức quản lý, khai thác có hiệu quả. Chúng ta có tuyên bố về biển, đảo, quần đảo từ năm 1977; phê chuẩn Công ước quốc tế về Luật Biển vào năm 1994; đã đàm phán, ký kết các hiệp định song phương với các quốc gia láng giềng, nhưng sau nhiều năm vẫn chưa có hệ thống văn bản pháp quy đầy đủ, đồng bộ. Gần đây nhất, Luật Biển Việt Nam năm 2012 ra đời đánh dấu bước phát triển trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về biển ở nước ta. Đây là văn bản luật quy định đầy đủ chế độ pháp lý các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của Việt Nam theo đúng Công ước quốc tế về Luật Biển năm 1982 và là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển về biển nước ta. 

Bên cạnh đó, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về biển ở nước ta còn nhiều bất cập, cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực về biển ra đời rất muộn, phát triển chậm. Trong khi đó, ở địa phương (đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) chưa có cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, các hoạt động quản lý về biển còn thiếu tính cụ thể, đồng bộ, chưa có văn bản quy định về chức năng quản lý nhà nước riêng đối với nguồn tài nguyên cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biển. Chẳng hạn, Nghị định số 13/NĐ-CP chỉ quy định như sau: "Sở Tài nguyên và Môi trường tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài nguyên đất; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; địa chất; môi trường; khí tượng thuỷ văn; đo đạc và bản đồ; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn đề về biển, đảo (đối với các tỉnh có biển, đảo)"(1). Còn ở chính quyền cấp huyện, tuy pháp luật nêu tính đặc thù trong quản lý hành chính của các huyện đảo nhưng còn rất chung chung, chưa cụ thể; mặt khác, chỉ quy định về vị trí của cơ quan chuyên môn, nên khi áp dụng để tổ chức thực hiện gặp nhiều lúng túng, đôi khi thiếu tính thống nhất. Chẳng hạn, Nghị định số 14/NĐ-CP chỉ quy định như sau: "1. Phòng Tài nguyên và Môi trường: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài nguyên đất; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; môi trường; khí tượng, thủy văn; đo đạc, bản đồ và biển (đối với những địa phương có biển). Căn cứ vào các điều kiện cụ thể của từng huyện đảo, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định số lượng và tên gọi các phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện đảo. 2. Số lượng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân huyện đảo không quá 10 phòng"(2). Trong thực tế, xuất phát từ những yếu tố khác nhau như vị trí địa lý, điều kiện phát triển kinh tế, an ninh, quốc phòng,… nên có những đảo hoặc huyện đảo không thể áp dụng theo đúng quy định nêu trên được, bởi vậy, cần khai thác các thế mạnh ở mỗi đảo, huyện đảo khác nhau để phát huy thế mạnh của chúng (chẳng hạn, có đảo có thế mạnh về môi trường sinh thái; có đảo lại có thế mạnh về nguồn lợi hải sản hoặc về du lịch, giao thông;…).

Như vậy, việc quản lý, khai thác, sử dụng hợp lý và bảo vệ toàn vẹn chủ quyền biển, đảo đang đặt ra cho chúng ta yêu cầu cần có các giải pháp cấp bách để ngày càng hoàn thiện hơn. Để góp phần đáp ứng yêu cầu đó, theo chúng tôi, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, tiếp tục quán triệt các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về quản lý, khai thác và bảo vệ chủ quyền biển, đảo với một quyết tâm chính trị cao. Đẩy mạnh tuyên truyền, vận động trong các tầng lớp nhân dân về biển, đảo Việt Nam, lịch sử và truyền thống cách mạng của dân tộc trong đấu tranh bảo vệ chủ quyền biển, đảo qua các thời kỳ. Đa dạng hóa các hình thức giáo dục, tuyên truyền và thường xuyên cập nhật thông tin, bổ sung nội dung phù hợp để đạt hiệu quả cao.

Thứ hai, từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về biển để tạo cơ chế, chính sách đầy đủ, kịp thời, thống nhất. Trong đó, tập trung rà soát các văn bản pháp luật hiện hành để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các quy phạm pháp luật, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội hoặc giải quyết những vấn đề mới phát sinh có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về biển. Nghiên cứu, khảo sát và có chương trình xây dựng các luật về lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải,…; chủ động tham gia phê chuẩn, ký kết các điều ước quốc tế hoặc "nội luật hóa" các điều ước quốc tế về biển khi có điều kiện thuận lợi, cần thiết. Bên cạnh đó, cần có những quy định cụ thể về chức năng quản lý nhà nước, sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lý về biển.

Thứ ba, xây dựng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về biển bảo đảm các nguyên tắc và đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi khách quan hiện nay. Tổ chức bộ máy các cơ quan quản lý chuyên ngành ở Trung ương, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân đối với các địa phương có biển phù hợp với thực tế. Ở một chính quyền cấp tỉnh có thể thành lập Cục Biển hoặc Chi cục Biển (cơ quan này có thể thuộc Ủy ban nhân dân hoặc thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường). Đây là lĩnh vực quản lý phức tạp, liên quan đến hoạt động của nhiều ngành khác nhau nên cần có sự phối hợp quản lý giữa các ngành, các cấp và bảo đảm sự phát triển cân đối của các ngành có liên quan (tính đa ngành).

Thứ tư, xây dựng chương trình hành động, chiến lược phát triển kinh tế biển; tiếp thu, ứng dụng các thành tựu khoa học, công nghệ tiên tiến, hiện đại và có kế hoạch cụ thể trong đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng nguồn nhân lực phục vụ cho hoạt động quản lý, nghiên cứu, khai thác về biển. Gắn khai thác nguồn lợi biển với bảo vệ môi trường sinh thái; thống kê kịp thời, đầy đủ các thông tin, dữ liệu liên quan đến biển; bảo đảm phát triển kinh tế biển hiệu quả và bền vững.

Thứ năm, có chính sách ưu tiên, thu hút nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn, kỹ thuật cao, đồng thời đẩy mạnh đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật để phục vụ tốt nhất cho hoạt động quản lý nhà nước về biển. Mở rộng giao lưu, hợp tác khu vực và quốc tế về biển. Chủ động đàm phán, đối thoại với các quốc gia về các vấn đề liên quan đến biển của Việt Nam trên cơ sở tôn trọng lẫn nhau và bảo đảm chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia./.

-----------------------------------------

(1) Khoản 9, Điều 8 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP

(2) Khoản 4, Điều 7 Nghị định số 14/2008/NĐ-CP