Yêu cầu đổi mới tổ chức, quản lý hệ thống các đơn vị sự nghiệp y tế công lập

Để phát triển kinh tế - xã hội thì yếu tố quyết định là con người và mục tiêu của phát triển kinh tế - xã hội phải hướng tới duy trì sự tồn tại, phát triển của con người. Muốn vậy, con người phải có được một thể lực và trí lực thích hợp, trong đó thể lực lại là tiền đề để tạo ra và nâng cao trí lực. Thông qua các hoạt động y tế, thể lực của con người được duy trì và nâng cao. Các hoạt động y tế với mục tiêu chăm sóc sức khoẻ và bảo vệ con người trước những tác động tiêu cực của môi trường sống.

Do đó, các hoạt động y tế là không thể thiếu được trong đời sống con người. Vì tác động to lớn của y tế tới đời sống con người cho nên mỗi quốc gia trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội luôn chú trọng và lấy mục tiêu chăm sóc sức khoẻ cho con người làm gốc, định hướng cho các chương trình kinh tế - xã hội khác vì một mục tiêu chung là phát triển bền vững.

Điều này cũng được thể hiện xuyên suốt trong đường lối xây dựng và phát triển đất nước của Đảng và Nhà nước ta. Nghị quyết Trung ương 4 khoá VII nhấn mạnh, con người là nguồn tài nguyên quý báu nhất của xã hội, con người quyết định sự phát triển của đất nước, trong đó sức khoẻ là vốn quý nhất của mỗi con người và của toàn xã hội.

Nhiệm vụ chăm sóc sức khỏe con người được Đảng, Nhà nước giao cho ngành y tế, trong đó lực lượng chủ yếu là hệ thống các đơn vị sự nghiệp y tế công lập (y tế tư nhân, y tế có vốn đầu tư nước ngoài xuất hiện và phát triển trong những năm đổi mới tuy nhiên số lượng còn ít và chủ yếu tập trung ở một số địa bàn đô thị).

Đơn vị sự nghiệp y tế công lập là tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu, tài khoản và tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của pháp luật về kế toán để thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công hoặc phục vụ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực chuyên môn y tế như: Y tế dự phòng; khám bệnh, chữa bệnh; điều dưỡng và phục hồi chức năng; giám định y khoa, pháp y, pháp y tâm thần; y dược cổ truyền; kiểm nghiệm dược, mỹ phẩm, trang thiết bị y tế; an toàn vệ sinh thực phẩm; dân số - kế hoạch hóa gia đình; sức khỏe sinh sản; truyền thông giáo dục sức khỏe.

Hệ thống các đơn vị sự nghiệp y tế công lập được thành lập theo tuyến (trung ương, tỉnh, huyện, xã); theo ngành (quân đội, công an, giao thông vận tải,…); theo chuyên ngành khám và điều trị; theo chức năng, nhiệm vụ hoặc theo hình thức phối hợp như các mô hình y tế quân dân y tại các địa bàn biên giới, hải đảo,…

Hiện nay, các đơn vị sự nghiệp y tế công lập phân theo chức năng, nhiệm vụ gồm: khám, chữa bệnh; dự phòng; giám định pháp y, pháp y tâm thần; kiểm nghiệm, kiểm định thuốc, mỹ phẩm, vắc-xin, an toàn thực phẩm, trang thiết bị y tế; truyền thông giáo dục sức khỏe; chăm sóc sức khỏe bà mẹ, trẻ em; trung tâm y tế (một số trung tâm tuyến tỉnh, huyện thực hiện cả 2 chức năng là dự phòng và khám, chữa bệnh) và các trạm y tế xã, phòng khám đa khoa khu vực, nhà hộ sinh là các đơn vị chuyên môn y tế thuộc trung tâm y tế huyện. Cụ thể, khối Trung ương quản lý 111 đơn vị; khối địa phương quản lý 2.017 đơn vị. Tổng biên chế khoảng 440 nghìn người.

Bên cạnh những kết quả rất lớn trong công tác chăm sóc sức khỏe nhân dân, thực tế hoạt động của hệ thống các đơn vị sự nghiệp y tế công lập cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập: đầu mối nhiều, chức năng, nhiệm vụ chồng chéo, trùng lắp, biên chế ngày càng tăng, chi phí ngân sách ngày càng lớn trong khi nguồn lực đầu tư của Nhà nước có hạn. Hoạt động của nhiều đơn vị chưa hiệu quả: chất lượng khám, chữa bệnh không cao, thủ tục hành chính rườm rà, thái độ, tinh thần phục vụ của một bộ phận cán bộ, nhân viên y tế chưa đúng mực dẫn đến sự kêu ca, phàn nàn từ phía người bệnh. Mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14- 02- 2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, quy định các nguyên tắc, quy định chung về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh vực: Giáo dục đào tạo; dạy nghề; y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí; khoa học và công nghệ; sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác và Nghị định số 85/2012/NĐ-CP ngày 15-10-2012 về cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp y tế công lập và giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh của các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh công lập, tuy nhiên, phần lớn các đơn vị sự nghiệp y tế công lập chưa hạch toán đầy đủ, chưa đánh giá đúng được hiệu quả hoạt động, phần lớn vẫn phụ thuộc vào bao cấp của Nhà nước.

Đổi mới tổ chức, quản lý hệ thống các đơn vị sự nghiệp y tế công lập

Văn kiện Đại hội XII của Đảng xác định nhiệm vụ: “Cơ cấu lại các đơn vị sự nghiệp công, giao quyền tự chủ phù hợp, nâng cao năng lực quản trị, hiệu quả hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp…”. (1)

Thực hiện nhiệm vụ Đại hội đề ra, Nghị quyết Trung ương 4 khóa XII về cơ cấu lại nền kinh tế yêu cầu tiếp tục thực hiện giao quyền tự chủ đầy đủ về tài chính, tổ chức, biên chế và hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp công lập; tính đúng, tính đủ chi phí hợp lý, điều chỉnh giá các loại dịch vụ công theo cơ chế thị trường; chuyển từ cơ chế cấp phát sang đặt hàng, từ hỗ trợ cho các đơn vị cung cấp sang hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng thụ hưởng, bảo đảm quyền bình đẳng giữa các đơn vị sự nghiệp công lập. Khuyến khích doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế tham gia phát triển, cung cấp dịch vụ công; phát triển thị trường dịch vụ công có sự quản lý, điều tiết phù hợp của Nhà nước. Sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện hạch toán như doanh nghiệp đối với các đơn vị sự nghiệp công lập có đủ điều kiện, cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập có đủ điều kiện, trừ các bệnh viện, trường học; giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động kém hiệu quả; không để cổ phần hóa thành tư nhân hóa và xã hội hóa thành thương mại hóa dịch vụ công. Trong điều kiện ngân sách nhà nước dành cho y tế có hạn và phải được điều chỉnh theo hướng đầu tư tập trung cho các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng ven biển và hải đảo nhằm tăng cường cơ sở hạ tầng, trang thiết bị y tế, nhân lực, bảo đảm cơ hội tiếp cận bình đẳng về chăm sóc sức khỏe cho người dân… cần đổi mới cơ chế tài chính gắn với nâng cao chất lượng dịch vụ y tế trong các đơn vị sự nghiệp y tế công lập.

Thời gian qua, Bộ Y tế đã nỗ lực tổ chức lại hệ thống theo hướng giảm đầu mối, tăng cường hiệu quả hoạt động, đặc biệt là các đơn vị tại tuyến tỉnh, huyện. Theo báo cáo của 36 tỉnh, thành phố, đã có 22 tỉnh thực hiện mô hình Trung tâm Kiểm soát bệnh tật tuyến tỉnh trên cơ sở sáp nhập từ 2 - 8 trung tâm hiện có tại tuyến tỉnh (giảm gần 100 trung tâm tuyến tỉnh). Nếu như toàn bộ 63 tỉnh, thành phố thực hiện mô hình Trung tâm Kiểm soát bệnh tật tuyến tỉnh thì sẽ giảm hơn 300 đầu mối các đơn vị sự nghiệp, trung tâm tuyến tỉnh.

Ở tuyến huyện, cả nước đã có 19 tỉnh đã thực hiện sáp nhập và hình thành mô hình Trung tâm y tế huyện thực hiện 2 chức năng (của Trung tâm Y tế huyện và bệnh viện huyện). Nếu tất cả 63 tỉnh, thành phố đều thực hiện mô hình Trung tâm Y tế huyện 2 chức năng thì sẽ giảm được 450 đầu mối đơn vị sự nghiệp tại 450 huyện. Mỗi đầu mối sẽ giảm 3-4 cán bộ lãnh đạo, quản lý và hàng chục viên chức khối hành chính, phục vụ.

Ngành y tế cũng nỗ lực đổi mới tổ chức và quản lý, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính để giảm phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Đã hoàn thành việc đơn giản hóa 221/225 thủ tục hành chính (đạt 98,22%); 100% các thủ tục hành chính công đã được cung cấp ở mức độ 2, trong đó 37 dịch vụ công trực tuyến mức độ 4, đã ứng dụng chữ ký số và trả kết quả trực tuyến trong các dịch vụ công trực tuyến, công khai các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chỉ đạo điều hành lên Cổng thông tin điện tử Bộ Y tế. Đồng thời, Bộ Y tế đã hoàn thành việc kết nối liên thông cơ sở dữ liệu giữa cơ sở khám, chữa bệnh với cơ quan bảo hiểm xã hội nhằm quản lý đầy đủ, chính xác thông tin về người bệnh và thuận lợi cho người bệnh trong khám chữa bệnh, thanh toán bảo hiểm y tế.

Bộ Y tế còn tăng cường phân cấp cho đơn vị sự nghiệp trong việc tuyển dụng, bổ nhiệm đặc biệt đối với cơ quan trung ương (Bộ Y tế chỉ bổ nhiệm cấp trưởng, cấp phó và kế toán trưởng theo luật định, còn lại phân cấp cho các đơn vị); từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, tạo điều kiện để các đơn vị tự chủ tài chính, dành ngân sách hỗ trợ cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội mà Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo. Ngành y tế đã tạo môi trường phát triển, cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng để các cơ sở y tế công lập và ngoài công lập phát triển cả về quy mô và chất lượng.
Tuy nhiên, việc triển khai cơ chế quản lý các đơn vị sự nghiệp y tế công lập hiện vẫn gặp một số hạn chế, bất cập. Ngành y tế chưa xây dựng được mô hình quản trị tương tự như doanh nghiệp, gồm Hội đồng quản lý, Ban kiểm soát, thuê giám đốc điều hành, cơ chế công khai, minh bạch các hoạt động, tài chính của các đơn vị đã tự chủ chi thường xuyên để tạo điều kiện, phát huy tối đa tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị. Nhiều đơn vị chưa muốn tự chủ, tự chịu trách nhiệm mà vẫn muốn được ngân sách nhà nước bao cấp nên chưa phát huy được tính năng động, sáng tạo. Các địa phương chưa phân cấp, phân quyền trong việc tuyển dụng (nhiều địa phương việc tuyển dụng do Sở Nội vụ thực hiện chưa giao cho Sở Y tế hoặc thủ trưởng đơn vị...). Việc giao quyền tự chủ toàn diện cho các đơn vị, người quyết định là thủ trưởng đơn vị cũng có xu hướng dễ dẫn đến “độc đoán, chuyên quyền” nếu không có cơ chế kiểm tra, kiểm soát và các quy định phải công khai, minh bạch các hoạt động cũng như tài chính của đơn vị. Hiện nay, số lượng đơn vị sự nghiệp y tế công lập ở tuyến tỉnh, huyện còn nhiều, chức năng, nhiệm vụ còn chồng chéo, nhiều đơn vị quy mô nhỏ nên hoạt động rất hạn chế, lãng phí trong sử dụng cơ sở hạ tầng, nhân lực; mô hình quản lý chưa thống nhất giữa các địa phương. Đặc biệt, năng lực quản lý, quản trị của thủ trưởng đơn vị sự nghiệp, đặc biệt giám đốc bệnh viện còn hạn chế mặc dù chuyên môn giỏi (do tiêu chí, tiêu chuẩn và quy trình bổ nhiệm chưa phù hợp, đào tạo kỹ năng, cập nhật kiến thức về quản lý, quản trị chưa được chú trọng mà chỉ chú trọng vào chuyên môn).

Trong thời gian tới, để tiếp tục đổi mới tổ chức và quản lý các đơn vị y tế công lập, ngành y tế cần thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó chú trọng đẩy mạnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện cho các đơn vị; thực hiện các mô hình quản trị tiên tiến tương tự như mô hình quản trị doanh nghiệp; xây dựng và phát triển hệ thống các bệnh viện công và bệnh viện tư hoạt động theo cơ chế không vì mục đích lợi nhuận. Quy hoạch để giảm bớt đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Y tế, chỉ giữ lại một số bệnh viện đầu ngành là cơ sở thực hành của các trường đại học y dược; Viện Chiến lược và Chính sách y tế, Báo, trung tâm truyền thông; sắp xếp các đơn vị làm nhiệm vụ dự phòng thành Trung tâm kiểm soát bệnh dịch (CDC) trung ương và khu vực; các đơn vị làm nhiệm vụ kiểm nghiệm, kiểm định thuốc, mỹ phẩm, vắc-xin, an toàn thực phẩm, trang thiết bị thành cơ quan quản lý thực phẩm và thuốc (FDA) trung ương và vùng.

Sắp xếp tổ chức các đơn vị y tế thuộc Sở Y tế theo hướng giảm đầu mối tổ chức, gọn nhẹ, hợp lý, tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý và hoạt động chuyên môn của các đơn vị y tế, gắn với mục tiêu tinh giản biên chế theo Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Đồng thời, cần tăng cường cải cách thủ tục hành chính, giảm phiền hà cho doanh nghiệp và người dân, hướng tới sự hài lòng của người bệnh; xây dựng hành lang pháp lý để kiểm soát các hoạt động, tài chính khi giao quyền tự chủ toàn diện cho các đơn vị, tránh biến lợi ích của Nhà nước thành lợi ích cá nhân hoặc của một nhóm người, đặc biệt trong việc liên doanh liên kết, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, hợp tác giữa bệnh viện công và bệnh viện tư...

Tiếp tục đổi mới quản trị đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi thường xuyên, chi thường xuyên và chi đầu tư tương tự như mô hình doanh nghiệp (có Hội đồng quản lý, Ban kiểm soát, được thuê giám đốc điều hành…); đổi mới đào tạo nhân lực để có nguồn nhân lực có chất lượng; tăng cường đào tạo đội ngũ quản lý các đơn vị sự nghiệp y tế công lập; quản lý y tế tư nhân...

Tất cả những đổi mới về cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp y tế công lập là nhằm mục tiêu tăng cường năng lực, quy mô, đáp ứng nhu cầu chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân./.

--------------------------------------------------

(1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, Văn phòng Trung ương Đảng, H. 2016, tr.276-277