Ba mô hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở các nước phương Tây

Thứ nhất, mô hình Ănglô - Xắc xông

Tác giả V.N.Barabasev, trong công trình Quyền lực của chính quyền địa phương(1), cho rằng, chính quyền địa phương tại Anh, Xcôt-lan và các nước Bắc Âu giữ vị trí độc lập tương đối, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự phán xét của tòa án mà không trực thuộc Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ, kể cả trung ương và địa phương. Còn J.Patrick Gunning, trong công trình “Những hiểu biết về dân chủ - Cách tiếp cận từ trường phái lựa chọn công cộng”(2), cho rằng tính tự quản của chính quyền địa phương biểu hiện rõ tại Anh, Xcôt-lan và các nước Bắc Âu, nhất là trong việc thực hiện chức năng phát triển xã hội tại địa phương. Cụ thể J.Patrick Gunning, tìm hiểu cơ sở và các yếu tố phát triển dân chủ xã hội đã đánh giá vai trò của Nhà nước và các chính quyền địa phương với tư cách là những chủ thể cung ứng dịch vụ công nhằm đảm bảo sự phát triển xã hội một cách dân chủ.

Nhìn chung, trong mô hình Ănglô - Xắc xông, các cơ quan tự quản địa phương không trực thuộc cấp trên; không cần người đại diện của chính quyền trung ương kiểm tra hoạt động; và về hình thức, được tự chủ trong khuôn khổ thẩm quyền được trao. Nó chỉ chịu trách nhiệm trước pháp luật và chịu sự phán xét của tòa án.

Thứ hai, mô hình châu Âu lục địa

Đây là mô hình kết hợp sự tự quản của địa phương với sự giám sát trực tiếp của chính quyền trung ương tại nhiều quốc gia Tây và Trung Âu. Người dân địa phương bầu ra cơ quan tự quản địa phương; còn đại diện chính quyền trung ương thì giám sát hoạt động của cơ quan đó cũng như thực hiện một số chức năng cấp toàn quốc ở địa phương.

Barry Knights, Hope Chigudu, Jaresh Tandon(3), đã nhấn mạnh vai trò của công dân, các tổ chức xã hội dân sự trong việc mở rộng dân chủ xã hội với sự hỗ trợ của hệ thống chính quyền nhà nước, nhất là ở địa phương. Cơ quan hành chính của chính quyền địa phương do chính quyền cấp trên bổ nhiệm (hoặc do người dân sở tại bầu ra) kết hợp với một hội đồng tự quản do dân cư tại địa phương bầu ra. Như vậy chính quyền, nhất là hội đồng tự quản địa phương có tính độc lập cao.

Thứ ba, mô hình nhà nước - xã hội

Trong mô hình này, nhà nước giữ quyền giám sát các cơ quan tự quản địa phương và thực hiện quản lý chung, nhưng không có người đại diện của mình tại địa phương. Theo N.M. Voskresenskaia, N.B. Davletshina(4), các nguyên tắc vận hành và các thiết chế dân chủ trong mô hình này được bảo đảm bởi xã hội dân sự, vai trò của đảng cầm quyền, quyền của các nhóm thiểu số.

Cải cách bộ máy chính quyền cơ sở ở Trung Quốc

Ở Trung Quốc, trong quá trình cải cách, mở cửa, chủ đề nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền cơ sở rất được quan tâm. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương tập trung vào nội dung thực hiện dân chủ cơ sở. Theo đó, hình thức chủ đạo của dân chủ cơ sở là thực hành dân chủ trong bầu cử, nhất là việc bầu cử trực tiếp các vị trí chủ chốt với sự tham gia trực tiếp và rộng rãi của người dân.

Trong những năm gần đây ở Trung Quốc, việc bầu cử trực tiếp người đứng đầu thị tứ đã được thí điểm tại một số địa phương (Người đứng đầu thị tứ tương ứng với chức chủ tịch UBND xã ở Việt Nam, mặc dù dân số của thị tứ Trung Quốc thường lớn hơn dân số trong các xã của Việt Nam). Qua bầu cử trực tiếp, cán bộ do người dân trực tiếp lựa chọn được tôn trọng hơn so với những người được chỉ định. Và chính quyền cơ sở, do đó, hoạt động hiệu quả hơn trong công tác quản lý phát triển xã hội ở cơ sở(5).

Một điểm đáng chú ý là việc thực hiện “hệ thống hai đợt bỏ phiếu” nhằm cải cách quá trình bầu cử cán bộ Đảng ở cấp địa phương, trước hết tại những vùng mà cán bộ Đảng bị cáo buộc liên quan tới hối lộ và tham nhũng(6). Theo “hệ thống hai đợt bỏ phiếu”, thay vì cấp Đảng uỷ cao hơn lựa chọn, thì trước hết tất cả mọi người dân trong thị tứ đều có thể đề cử một người là đảng viên cho vị trí Bí thư Đảng uỷ. Hai ứng cử viên với số phiếu đề cử nhiều nhất sẽ tranh cử chung kết bằng bầu cử trong nội bộ Đảng. Nhờ đó, cư dân thị tứ có được tiếng nói gián tiếp trong việc lựa chọn Bí thư Đảng ủy thị tứ.

Còn một cách bầu Bí thư Đảng ủy nữa là: Tại một số địa phương, người được lựa chọn vào chức danh Bí thư Đảng ủy thị tứ trước hết phải được bầu vào Hội đồng thị tứ (để khẳng định được lòng tin của quần chúng địa phương). Sau đó, ứng cử viên đó mới được Đảng ủy cấp trên chỉ định làm bí thư Đảng ủy thị tứ(7).

Với việc thực hiện cải cách bầu cử như vậy, theo kết quả điều tra tại một số địa phương, đa số dân làng cho biết, sau bầu cử họ cảm thấy mình có quyền hơn để khiếu nại lên chính quyền; có khả năng hơn để sử dụng lá phiếu của mình làm công cụ loại bỏ những lãnh đạo kém hiệu quả. Việc thực hiện bầu cử có cạnh tranh ứng viên và được thực hiện một cách công bằng có thể tăng cường lòng tin giữa dân làng và chính quyền cơ sở. Người dân cũng sẵn sàng hơn trong việc đóng góp tài chính vào các hoạt động công ích cho các dự án ở thị tứ. Nhờ thế, có thể tạo thuận lợi cho việc nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý phát triển của chính quyền cơ sở.

Mô hình Hội đồng thôn được các nhà lãnh đạo Trung Quốc và cả nhiều nhà quan sát quốc tế coi là thành công trong việc giảm phí và thuế; đảm bảo ngân quỹ cho các dịch vụ ở làng; cải thiện kết cấu hạ tầng, công bố phân bổ tài chính và các chi tiết sử dụng nguồn lực của thôn; giảm được tình trạng lấn chiếm đất trái phép; đài thọ viện phí và huy động lao động công ích ở địa phương. Các bản hương ước được dân làng lập ra để quy định quyền lợi và trách nhiệm của dân làng và lãnh đạo làng trong việc giải quyết các tranh chấp về thuỷ lợi, ngăn chặn nạn chặt cây trái phép, cũng như thiết lập và chia ngân quỹ,... cho các hộ gia đình trong làng.

Tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở tại một số nước Đông Nam Á

Trong những năm gần đây, nhiều quốc gia trong khu vực Đông Nam Á đã thực hiện cải cách bầu cử để lựa chọn cán bộ ở cấp thấp nhất của chính quyền. Thí dụ, vào năm 2002 ở Cam-pu-chia, lần đầu tiên, các cuộc bầu cử Hội đồng xã đã được tổ chức, để thay thế cho hội đồng xã trước đó do chính quyền cấp trên chỉ định. Mục đích của những cải cách này là thiết lập dân chủ ở cơ sở để tăng cường trách nhiệm giải trình và sự minh bạch của cấp chính quyền cơ sở. Thông qua đó sẽ nâng cao tinh thần đoàn kết giữa các cán bộ được bầu chọn và cử tri, đồng thời tạo thuận lợi cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền cơ sở.

Nhiều nước Đông Nam Á có mô hình hội đồng thôn, gồm khoảng 3-10 uỷ viên được bầu chọn. Thái Lan có hội đồng thôn được bầu từ năm 1972; Indonesia thiết lập hội đồng thôn vào năm 1999 sau khi chính quyền Suharto sụp đổ. Đặc điểm then chốt của hội đồng thôn ở hai quốc gia này là hướng xuống cơ sở, chứ không hướng lên cấp trên. Nghĩa là họ làm việc vì dân làng, chứ không vì các cấp chính quyền cấp trên. Những hội đồng thôn này có quyền thảo ra quy định của thôn, quản lý ngân sách thôn và giám sát chính quyền thôn, kể cả giám sát công tác của trưởng thôn trong việc quản lý phát triển xã hội.

Việc tìm hiểu các mô hình chính quyền cơ sở, nhất là những biện pháp cải cách theo hướng tăng cường quyền dân chủ trực tiếp cho người dân, có thể giúp ích cho việc thúc đẩy vận dụng những cách làm hay trong quá trình đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam, phù hợp với Hiến pháp năm 2013./.

------------------------------------------------

(1) V.N. Barabasev: Quyền lực của chính quyền địa phương, Nxb. Tri Thức, Hà Nội, 2005.

(2) J.Patrick Gunning: Những hiểu biết về dân chủ - Cách tiếp cận từ trường phái lựa chọn công cộng (Understanding democracy - An introduction to Public choice), Nomad Press, Taiwan, 2002.

(3) Barry Knights, Hope Chigudu, Jaresh Tandon: Sự phục hồi nền dân chủ, công dân là trung tâm của quản trị (Reviving Democracy, Citizens at the heart of governance), Earthscan Publication Limited, 2002.

(4) N.M. Voskresenskaia, N.B. Davletshina: Chế độ dân chủ, nhà nước và xã hội, Nxb. Tri Thức, Hà Nội, 2003.

(5) Li, L.J. Chính trị trong việc áp dụng bầu cử trực tiếp ở thị tứ Trung Quốc, Tạp chí hàng quý Trung Quốc, số 171 năm 2002 tr.704-723.

(6) Li, L.J. Hệ thống hai phiếu ở tỉnh Shanxi: Đưa Bí thư Đảng uỷ làng ra trước lá phiếu của cư dân, Tạp chí Trung Quốc, số 42 năm 1999, tr.103-118.

(7) Li L. Tác động tạo quyền của các cuộc bầu cử cấp thôn làng ở Trung Quốc, Nghiên cứu châu Á, số 43 năm 2003, tr. 648-662.