Ở Việt Nam, chính sách xã hội thường được xem xét như một bộ phận của chính sách công về các vấn đề xã hội và được nghiên cứu từ góc độ tổng kết kinh nghiệm thực tế. Trên thế giới, chính sách xã hội được định nghĩa là một khoa học trong các khoa học chính sách có đối tượng, lý thuyết, khái niệm và phương pháp nghiên cứu.

Mô hình công về chính sách xã hội

Trong số các mô hình tiếp cận lý thuyết khoa học chính sách xã hội cần phải kể tới mô hình công về chính sách xã hội (public model of social policy) do Richard Titmuss, nhà nghiên cứu quản trị xã hội người Anh đưa ra vào năm 1964 và đến nay vẫn còn được nghiên cứu, áp dụng.

Theo R. Titmuss, mô hình công về chính sách xã hội có nguồn gốc từ hệ thống phúc lợi vì người nghèo ở Anh đầu thế kỷ XX. Theo mô hình này, chính sách xã hội là chính sách công hoạt động theo cơ chế phân phối lại và không phân biệt đối xử nhằm mục tiêu chung là bảo đảm sự hội nhập, đoàn kết xã hội. Đó là một hệ thống các dịch vụ công về giáo dục, y tế, bảo hiểm, nhà ở và các dịch vụ trực tiếp khác. Xét về phạm vi nhóm dân số mục tiêu của chính sách xã hội, mô hình công này bao gồm ba thành phần phúc lợi. Đó là:

(1) Phúc lợi toàn dân gồm các dịch vụ phúc lợi xã hội phổ biến, phổ quát, dựa vào công dân theo đó tất cả mọi người đều được tiếp cận không phân biệt tình trạng tài sản thừa kế hay thành tích lao động hoặc kết quả đóng góp.

(2) Phúc lợi tài chính chỉ dành cho một số ít dân số gồm những người đóng thuế trực tiếp chứ không phải người đóng thuế tài sản và đóng góp an sinh xã hội.

(3) Phúc lợi nghề nghiệp chỉ dành cho nhóm dân số đang làm việc mà hiện nay phần đông dân số này là lao động nghề nghiệp cổ trắng và nghề nghiệp của giai tầng trung lưu, do vậy chỉ dựa vào thành tích lao động.

Tuy nhiên, R. Titmuss cũng phát hiện thấy rằng: mô hình công về chính sách xã hội ở Anh với ba thành phần là các dịch vụ phúc lợi xã hội, phúc lợi tài chính và phúc lợi nghề nghiệp có thể đã xem nhẹ hai trụ cột là chính sách an sinh xã hội và chính sách về nhà ở. Từ đây có thể xuất hiện một nghịch lý của cách tiếp cận phân phối lại trong chính sách xã hội. Nghịch lý ở chỗ xuất phát từ người nghèo, vì người nghèo nhưng do nhiều biến đổi xã hội và biến đổi chính sách mà mô hình chính sách xã hội ở Anh và rất có thể ở cả nơi khác nữa có vẻ như đã đi quá xa thậm chí bỏ rơi người nghèo. Do đó, R. Titmuss đã sớm kêu gọi là cần phải mở rộng cánh cửa nhà nước phúc lợi cho người nghèo.

Từ những năm 1990 đến nay, Việt Nam luôn chủ trương thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng chính sách phát triển, khuyến khích làm giàu kết hợp với xóa đói giảm nghèo. Từ đây nảy sinh một nguyên tắc mới của chính sách xã hội, đó là nâng cao năng lực của các nhóm xã hội kể cả nhóm người nghèo, tức là phúc lợi xã hội hướng vào phát triển con người.

Mô hình chức năng về chính sách xã hội

Năm 1964, khi nghiên cứu vai trò của phân phối lại trong chính sách xã hội R. Titmuss đã phát hiện ra một trục lý thuyết về chính sách xã hội với hai cực trái ngược, đối lập nhau(1). Ở một cực này là quan điểm cho rằng chính sách xã hội bao gồm các can thiệp tối thiểu của nhà nước nhằm cung cấp phúc lợi cho một nhóm tối thiểu người nghèo. Từ đây xuất hiện mô hình dư lợi hay mô hình tối thiểu về chính sách xã hội bao gồm cả mô hình sàn an sinh xã hội. Ở một cực kia đối lập là quan điểm cho rằng chính sách xã hội bao gồm các nguyên tắc quản trị các quan hệ xã hội và các hoạt động của các cá nhân và các nhóm xã hội. Từ đây xuất hiện mô hình thiết chế về phúc lợi xã hội cho tất cả mọi người. Giữa hai mô hình đối lập nhau này là các quan điểm và các mô hình trung gian về chính sách xã hội, ví dụ quan điểm rằng chính sách xã hội là các dịch vụ xã hội và các phúc lợi xã hội hay các can thiệp của chính phủ nhằm duy trì thu nhập, bảo đảm giáo dục và y tế,… Khi xem xét kỹ chức năng của các thiết chế nhà nước, gia đình và thiết chế lao động trong xã hội hiện đại, R. Titmuss (1974) khái quát được ba mô hình chức năng về chính sách xã hội, cụ thể như sau:

Thứ nhất là mô hình phúc lợi dư lợi về chính sách xã hội. Theo mô hình này chính sách xã hội chỉ thực hiện chức năng phúc lợi xã hội khi thiết chế thị trường và gia đình bị đổ vỡ đến mức không đáp ứng được nhu cầu của các cá nhân. Khi đó phúc lợi xã hội được nhà nước cung cấp một cách tối thiểu và tạm thời cho một số tối thiểu dân số quá khó khăn.

Thứ hai là mô hình phúc lợi kết quả - hoạt động công nghiệp, theo đó chính sách xã hội chỉ có chức năng trợ giúp, hỗ trợ, bổ sung cho kinh tế. Việc đáp ứng các nhu cầu xã hội của cá nhân cần phải căn cứ vào phẩm chất, năng lực và kết quả, năng suất lao động của cá nhân.

Thứ ba là mô hình thiết chế phân phối lại, theo đó chính sách xã hội có chức năng của một thiết chế phối hợp để thực hiện bình đẳng xã hội. Mô hình này bao gồm các dịch vụ xã hội được cung cấp một cách phổ biến, phổ cập, phổ quát cho tất cả mọi người theo nguyên tắc nhu cầu và nguyên tắc bình đẳng xã hội mà không theo nguyên tắc thị trường.

Năm 2015, từ góc độ tiếp cận lý thuyết về phát triển, James Midgley đưa ra ý kiến phê phán cả ba mô hình của R. Titmuss và của một số tác giả khác về chính sách xã hội ở phương Tây. Theo J. Midgley, các mô hình này đã cố tách biệt chính sách xã hội ra khỏi chính sách kinh tế mà không thấy rõ đây là hai bộ phận bổ sung cho nhau để cùng tạo nên sự phát triển chung của cả xã hội(2). Một hạn chế nữa là các mô hình này chỉ phù hợp với xã hội phương Tây. Do vậy, khi vận dụng các mô hình tiếp cận lý thuyết này vào thực tiễn cần phải tính đến đặc thù văn hóa và điều kiện lịch sử - chính trị - kinh tế của từng xã hội cụ thể.
Mô hình chính sách xã hội phát triển

Trong khi các nhà nghiên cứu ở các nước công nghiệp đang tranh luận về các mô hình chính sách xã hội thì ở thế giới thứ ba xuất hiện một cách tiếp cận mới có tên gọi là cách tiếp cận phát triển và tương ứng là mô hình chính sách xã hội phát triển. Mô hình này khác biệt với tất cả các mô hình chính sách xã hội của các nước công nghiệp tiên tiến ở việc kết hợp chính sách xã hội với chính sách kinh tế trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Mô hình phát triển một mặt coi chính sách xã hội với các chỉ tiêu xã hội có chức năng đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và mặt khác đòi hỏi chính sách xã hội phải có hiệu quả kinh tế, do vậy cần được thể chế hóa và có trách nhiệm xã hội.

Xem xét kỹ lịch sử ra đời mô hình này, một số nhà nghiên cứu phát hiện thấy nguồn gốc của nó ở Tây Phi vào những năm 1940. Khi đó chính sách xã hội ở Tây Phi bị phê phán là tốn kém, không hiệu quả và do vậy chính phủ Anh đã phải tiến hành một số giải pháp xã hội mới trong đó có hoạt động giáo dục đại chúng (mass literacy, tương tự như phong trào bình dân học vụ ở Việt Nam). Hoạt động này không chỉ nhằm vào dạy chữ cho tất cả mọi người mà còn bao gồm nhiều hoạt động khác nhau như phát triển nông nghiệp quy mô nhỏ, chăn nuôi, nghề thủ công và kết cấu hạ tầng nhằm cải thiện đời sống của người dân ở nông thôn. Sau đó phong trào giáo dục đại chúng này được thay bằng một tên gọi khác phù hợp hơn, đó là phát triển cộng đồng (community development) với hai thành tố cơ bản cấu thành là “phát triển kinh tế” và “cộng đồng xã hội”. Thuật ngữ “phát triển xã hội” (social development) được Chính phủ Anh sử dụng vào năm 1954 để chỉ sự kết hợp giữa phúc lợi xã hội truyền thống với phát triển cộng đồng nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế. Tiếp theo đó, Liên hợp quốc sử dụng thuật ngữ này như là một cách tiếp cận trong xây dựng và thực thi chính sách xã hội ở các nước phát triển, đòi hỏi chính sách kinh tế cần phải gắn chặt với chính sách phúc lợi xã hội, tăng trưởng kinh tế cần phải đem lại phúc lợi cho tất cả mọi người. Tuy nhiên, cách tiếp cận này bị phê phán là áp đặt từ trên xuống dưới do vậy đã được thay đổi với tên gọi mới là phát triển dựa vào sự tham gia cộng đồng vào những năm 1970 và chính sách xã hội được gắn chặt với chính sách kinh tế. Năm 1976 tại Hội nghị Việc làm Thế giới, Tổ chức lao động thế giới (ILO) đã đưa ra cách tiếp cận nhu cầu cơ bản để áp dụng vào phát triển kinh tế - xã hội, theo đó chính sách phát triển kinh tế phải đặt trọng tâm hàng đầu vào các mục tiêu phúc lợi xã hội.

Mô hình này đạt được một bước tiến mới tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội (social development) được tổ chức ở Cô-phen-ha-gen, Đan Mạch vào tháng 3 -1995. Hội nghị đã thông qua Tuyên bố Cô-phen-ha-gen theo đó các chính phủ cam kết thực hiện tám mục tiêu chủ yếu của sự phát triển xã hội như sau: (i) xây dựng môi trường kinh tế, chính trị và pháp lý để thúc đẩy phát triển xã hội, (ii) giảm nghèo, (iii) thúc đẩy việc làm đầy đủ và sinh kế bền vững, (iv) tăng cường hội nhập xã hội, (v) bình đẳng giới và sự tham gia của đầy đủ của phụ nữ trong đời sống chính trị, kinh tế, dân sự và văn hóa, (vi) tiếp cận phổ cập và công bằng đến giáo dục và y tế, (vii) tăng tốc phát triển kinh tế và xã hội ở châu Mỹ la tinh và (viii) giảm tác hại của các chương trình điều chỉnh cấu trúc thông qua các biện pháp xã hội. Mặc dù các chính phủ đạt được những mục tiêu này với các mức độ nhiều ít khác nhau nhưng các mục tiêu của Tuyên bố Cô-phen-ha-gen năm 1995 đã tạo ra chương trình nghị sự mới cho chính sách xã hội trên phạm vi toàn cầu. Lần đầu tiên sự phát triển xã hội chính thức trở thành mục tiêu toàn cầu của sự phát triển kinh tế, chính trị, pháp lý. Phát triển xã hội bao gồm cả hai mặt: về kinh tế là giảm nghèo, tạo việc làm và sinh kế bền vững và về xã hội là hội nhập xã hội, bình đẳng giới, phổ cập giáo dục, y tế. Đồng thời phát triển xã hội cũng là phương thức, biện pháp giảm thiểu rủi ro, tác hại có thể có của các chính sách kinh tế và biến đổi kinh tế.

Như vậy, sau các hoạt động phát triển của Liên hợp quốc và nhất là Hội nghị thượng đỉnh Thế giới về phát triển xã hội được tổ chức ở Cô-phen-ha-gen, cách tiếp cận phát triển và mô hình chính sách xã hội phát triển đã lan rộng ra các nước đang phát triển. Sự thành công của mô hình này đã vượt khỏi phạm vi thế giới thứ ba làm xuất hiện trào lưu “học hỏi từ thế giới thứ ba” trong khoa học chính sách nói chung và khoa học chính sách xã hội nói riêng ở các nước công nghiệp phát triển.

Ưu việt của cách tiếp cận phát triển là sự kết hợp hài hòa chính sách xã hội với chính sách kinh tế trong bối cảnh rộng lớn của sự phát triển xã hội với tính cách là hệ thống xã hội. Mối quan hệ hài hòa này được thiết lập thông qua ba cơ chế: (1) thiết lập các tổ chức chính thức và thông qua đó chính sách kinh tế kết hợp với chính sách xã hội. (2) Xây dựng và thực thi các chính sách kinh tế bảo đảm tăng trưởng kinh tế có tác động tích cực và trực tiếp đến nâng cao phúc lợi cho tất cả mọi người. (3) Xây dựng và thực thi các chính sách phúc lợi xã hội sao cho có hiệu quả kinh tế và góp phần tăng trưởng kinh tế.

Thực tiễn Việt Nam

Trên thực tế, ngay khi chính thức bắt đầu công cuộc đổi mới đất nước năm 1986 Việt Nam đã đề ra phương hướng, nhiệm vụ của chính sách xã hội gồm 5 nội dung cơ bản, đó là: (i) Kế hoạch hóa dân số, giải quyết việc làm cho người lao động; (ii) Thực hiện công bằng xã hội, lối sống có văn hóa; bảo đảm an toàn xã hội, khôi phục trật tự, kỷ cương trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội; (iii) Chăm lo đáp ứng các nhu cầu giáo dục, văn hóa, bảo vệ và tăng cường sức khỏe của nhân dân; (iv) Xây dựng chính sách bảo trợ xã hội; (v) Thực hiện đúng chính sách giai cấp và chính sách dân tộc.

Năm 1996 Việt Nam xác định rõ việc xây dựng và thực hiện chính sách xã hội phải dựa trên năm nhóm quan điểm cụ thể là: (i) Tăng tưởng kinh tế phải gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước và trong suốt quá trình phát triển; (ii) Thực hiện nhiều hình thức phân phối, lấy phân phối theo kết quả lao động và hiệu quả kinh tế là chủ yếu; (iii) Khuyến khích làm giàu hợp pháp đi đôi với tích cực xóa đói giảm nghèo; (iv) Phát huy truyền thống tốt đẹp của dân tộc “uống nước nhớ nguồn”, “đền ơn đáp nghĩa”; (v) Các vấn đề chính sách xã hội đều giải quyết theo tinh thần xã hội hóa. Năm 2012 Ban Chấp hành trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ban hành một nghị quyết chuyên đề về “Một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012 - 2020” trong đó rút ra một trong 5 bài học kinh nghiệm cơ bản, quan trọng nhất là chính sách xã hội có vai trò đặc biệt quan trọng, là mục tiêu, là động lực để phát triển nhanh và bền vững trong mọi giai đoạn phát triển. Năm 2015, Việt Nam đề ra định hướng lớn của chính sách xã hội là quản lý phát triển xã hội, thực hiện tiến bộ xã hội và công bằng xã hội.

Như vậy là mô hình chính sách xã hội của Việt Nam đã được đổi mới từ mô hình đặc trưng cho cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp sang mô hình tương ứng với cơ chế quản lý kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đồng thời cách tiếp cận phát triển ngày càng thể hiện rõ trong các nguyên tắc xây dựng và vận hành hệ thống chính sách xã hội. Tuy nhiên, do điều kiện lịch sử xã hội cụ thể chính sách xã hội ở Việt Nam tập trung giải quyết những vấn đề xã hội bức xúc, quan tâm thích đáng đến việc đáp ứng các nhu cầu cơ bản, nhu cầu an sinh xã hội tối thiểu của các nhóm, các giai tầng xã hội có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn. Có thể thấy được phần nào quy mô còn nhỏ bé và tính chất nặng về bảo trợ xã hội của chính sách xã hội qua tìm hiểu một bộ phận cốt lõi của nó là an sinh xã hội ở Việt Nam. Cuộc điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam năm 2004 cho thấy(3): trung bình một người Việt Nam thu nhập 260 nghìn đồng từ “an sinh xã hội” chiếm 4% tổng thu nhập 6,1 triệu đồng/người/năm. Trong các khoản thu nhập từ an sinh xã hội này, khoản thu nhập từ “Bảo hiểm xã hội cho những người đang làm việc” chỉ chiếm 1,6%, khoản thu nhập từ “trợ cấp giáo dục” chiếm 4,8%, trong khi đó thu nhập từ “trợ cấp y tế” dưới dạng tiền điều trị và thuốc men chiếm gần 23% và thu nhập từ “bảo hiểm xã hội - hưu trí” chiếm nhiều nhất, gần 62%, còn lại hơn 9% là thu nhập từ “phúc lợi xã hội”. Mức thu nhập an sinh xã hội bình quân đầu người Việt Nam thấp và không bình đẳng giữa các vùng miền. Ví dụ, ở Việt Nam năm 2004, bình quân thu nhập từ an sinh xã hội là 260 nghìn đồng/người /năm, nhưng ở đồng bằng sông Hồng thu nhập từ an sinh xã hội là 460 nghìn đồng/người/năm, nhiều gấp 5 lần hơn so với ở đồng bằng sông Cửu long nơi có thu nhập từ an sinh xã hội đạt mức thấp nhất với 90 nghìn đồng/người/năm. Trong khi đó, thu nhập bình quân đầu người ở hai vùng này tương đối bình đẳng: ở đồng bằng sông Hồng là 6,2 triệu đồng/người/năm và ở đồng bằng sông Cửu Long là 6 triệu đồng/người/năm.

Thực trạng an sinh xã hội như vậy chứng tỏ mô hình tiếp cận hệ thống chính sách xã hội ở Việt Nam cần được đổi mới mạnh hơn nữa để vừa tăng quy mô vừa bảo đảm công bằng và tiến bộ xã hội, phát triển con người và phát triển xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập thế giới. Thực tiễn này cũng đòi hỏi chính sách xã hội phải trở thành lĩnh vực nghiên cứu khoa học chuyên ngành để vừa tiếp thu có phê phán các cách tiếp cận, các mô hình lý thuyết khoa học chính sách trên thế giới và tổng kết kinh nghiễm thực tiễn để phát triển khoa học chính sách xã hội ngang tầm với yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước./.

-------------------------------------------------------

(1) Richard Titmuss: The Role of Redistribution in Social Policy, https://www.ssa.gov/policy/docs/ssb/v28n6/v28n6p14.pdf

(2) James Midgley: Toward a Developmental Model of Social Policy: Relevance of the Third Expence, The Journal of Sociology & Social Welfare, Vol.23, 5-2015

(3) Martin Evans và các đồng sự: An sinh xã hội ở Việt Nam lũy tiến đến mức nào? UNDP, Hà Nội, 2007; Nguyễn Thị Lan Hương và các đồng sự: Phát triển hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm 2020, Hà Nội, 11-2013