Khu kinh tế cửa khẩu được hiểu là một loại hình khu kinh tế, lấy giao lưu kinh tế biên giới qua cửa khẩu biên giới đất liền là nòng cốt, có ranh giới xác định, được thành lập bởi cấp có thẩm quyền với môi trường đầu tư và kinh doanh thuận lợi cho phát triển sản xuất, kinh doanh, tạo điều kiện cho phát triển kinh tế - xã hội gắn với bảo vệ an ninh biên giới.

Tại Nghị định số 82/2018/NĐ-CP, ngày 22-5-2018, của Chính phủ, về “Quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế”, khu kinh tế cửa khẩu được định nghĩa là khu kinh tế hình thành ở khu vực biên giới đất liền và địa bàn lân cận khu vực biên giới đất liền có cửa khẩu quốc tế hoặc cửa khẩu chính và được thành lập theo quy định của luật pháp. Tùy vào đặc điểm và mục đích thành lập mà khu kinh tế cửa khẩu có thể được tổ chức thành các khu chức năng, như khu công nghiệp, khu phi thuế quan, khu chế xuất, khu hành chính, khu dân cư... Định nghĩa trên được sử dụng để phân biệt khu kinh tế cửa khẩu với khu kinh tế ven biển, khu kinh tế đặc biệt (đặc khu kinh tế).

Xét về vai trò, không chỉ thu hút đầu tư, hình thành doanh nghiệp và tạo việc làm mới, tạo ra quá trình chuyển giao công nghệ và kỹ năng bên trong khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu còn thúc đẩy giao lưu văn hóa giữa các quốc gia, củng cố quan hệ ngoại giao cũng như tạo ra tính hợp lực, mạng lưới kết nối và lan tỏa tri thức ra bên ngoài phạm vi khu kinh tế. Ở góc độ khác, khu kinh tế cửa khẩu cho phép chính quyền thực hiện các thử nghiệm với những cách thức tiếp cận mới về kinh tế - xã hội và góp phần tích cực vào tiến trình cấu trúc lại nền kinh tế. Chính vì lý do này, xu thế hình thành các khu kinh tế cửa khẩu đã gia tăng nhanh chóng tại các nền kinh tế chuyển đổi và mới nổi, đặc biệt là trong hơn ba thập niên cuối thế kỷ XX vừa qua. Cũng trong thời gian này, khu kinh tế cửa khẩu cũng trải qua các cấp độ phát triển khác nhau, như:

Ở mức độ thứ nhất, khu kinh tế cửa khẩu được định hình như một khu giao thương giữa hai hay nhiều quốc gia với hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp được hưởng các ưu đãi về thuế, sử dụng nhân công giá rẻ trong môi trường làm việc tối thiểu.

Ở mức độ thứ hai, cao hơn một bậc so với hình thái giản đơn trước, khu kinh tế cửa khẩu được xem là một khu vực kinh tế cung cấp đa dạng các dịch vụ về thương mại và hậu cần. Hai hình thái này hình thành ban đầu tại các quốc gia công nghiệp và sau đó xuất hiện nhiều hơn tại các quốc gia Đông Á và Mỹ La-tinh.

Ở mức độ thứ ba, khu kinh tế cửa khẩu phát triển ở tầm một đô thị lớn, có đặc điểm mang tính rộng khắp, không bị giới hạn ở các hoạt động sản xuất và xuất khẩu, có tính tích hợp cao với phần còn lại của nền kinh tế. Đây là hình thái phát triển cao nhất của khu kinh tế cửa khẩu mà ở đó có sự kết nối hài hòa giữa hoạt động kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường. 

Trong quá trình phát triển, bên cạnh nhiều mô hình khu kinh tế cửa khẩu thành công thì cũng có những trường hợp chỉ đạt được ở cấp độ thấp mà không phát triển lên được cấp độ cao hơn khi các khu công nghiệp chỉ thuần túy nhận ưu đãi về thuế mà không tạo ra thặng dư thương mại, không đem lại hiệu ứng lan tỏa, thậm chí còn gây ra những hệ lụy về an sinh xã hội và môi trường. Khi các hiệp định thương mại tự do (FTA) được ký kết nhiều hơn, mô hình khu kinh tế cửa khẩu truyền thống khó có thể duy trì được sự phát triển của mình nếu không có sự thay đổi. Một số khu kinh tế cửa khẩu chỉ huy động được vốn đầu tư và giải quyết việc làm trong ngắn hạn mà không duy trì được thành công trong dài hạn khi các lợi thế về lao động giá rẻ, ưu đãi về thuế, đất đai không còn nữa, là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các hạn chế phát triển của khu kinh tế cửa khẩu. Ngoài các yếu tố kể trên, nhiều nguyên nhân khác dẫn tới thất bại của khu kinh tế cửa khẩu cũng được nhắc đến, như chi phí đầu tư lớn, thời gian xây dựng kéo dài của hệ thống giao thông tại biên giới, sự phối hợp thiếu đồng bộ giữa các quốc gia về kết cấu hạ tầng giao thông, xử lý ô nhiễm môi trường tại khu vực biên giới giữa các quốc gia. Các hoạt động di dân không chính thức và dịch bệnh truyền nhiễm khó kiểm soát cũng có thể làm ảnh hưởng xấu tới sự phát triển của khu kinh tế cửa khẩu. Đầu thế kỷ XXI, bối cảnh kinh tế - chính trị - xã hội trên bình diện quốc tế đã có nhiều thay đổi, biến động nhanh, không ổn định, mối quan hệ ngày càng phức tạp và không rõ ràng. Có thể chỉ ra năm xu hướng lớn nổi lên sau đây đã đặt ra những thách thức không nhỏ đối với mô hình khu kinh tế cửa khẩu truyền thống: 

Thứ nhất, thương mại toàn cầu và môi trường đầu tư.

Sự hình thành và phát triển của các khu kinh tế cửa khẩu truyền thống trong thế kỷ XX dựa nhiều vào hai xu hướng chính. Xu hướng thứ nhất là quá trình dịch chuyển sản xuất từ các quốc gia phát triển sang các quốc gia, vùng lãnh thổ có lực lượng lao động, tài nguyên giá rẻ kết hợp. Xu hướng này mạnh lên khi được kết hợp với chính sách thu hút nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của các quốc gia đang phát triển thông qua các ưu đãi về kết cấu hạ tầng, thuế... Xu hướng thứ hai bắt nguồn từ hoạt động tách biệt quy trình sản xuất theo chiều dọc ở nhiều ngành công nghiệp nhẹ, như điện tử, dệt may, trong đó các công đoạn có hàm lượng tri thức cao được thực hiện chủ yếu ở các quốc gia phát triển còn các công đoạn có hàm lượng tri thức thấp hơn, giá trị gia tăng thấp được thực hiện chủ yếu ở các quốc gia đang phát triển. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển khoa học - công nghệ và kinh tế - xã hội, hai xu hướng này khó có thể duy trì trong thế kỷ XXI bởi một số lý do: Một là, sau cuộc khủng hoảng tài chính - suy thoái kinh tế thế giới năm 2008, các trọng điểm tiêu dùng lớn trên thế giới, như Mỹ, châu Âu rơi vào tình trạng suy thoái kinh tế kéo dài, khiến cho xu hướng chi tiêu trở nên hạn hẹp hơn trước. Hai là, tỷ trọng thương mại trong các chuỗi giá trị sản xuất hàng hóa ngày một ít hơn khi giảm từ mức 28,1% năm 2007 xuống còn 22,5% năm 2017. Các doanh nghiệp có xu hướng sắp xếp lại các nhà máy sản xuất theo hướng gần với thị trường tiêu thụ hơn. Ba là, tỷ trọng thương mại hàng hóa diễn ra dựa vào sự chênh lệch về chi phí lao động chỉ còn khoảng 18%, thậm chí là thấp hơn ở một số chuỗi giá trị.

Thứ hai, chủ nghĩa dân túy quay trở lại.

Xu hướng toàn cầu hóa chững lại khi những hạn chế và thách thức của toàn cầu hóa được bộc lộ rõ hơn từ sau cuộc khủng hoảng tài chính - suy thoái kinh tế toàn cầu năm 2008. Chính sự phân bổ lợi ích không đồng đều trong thương mại toàn cầu đã tạo ra mâu thuẫn giữa các quốc gia và thậm chí là rạn nứt trong nội bộ của nhiều tổ chức toàn cầu. Các quốc gia có xu hướng thực hiện các chính sách hướng nội, bảo hộ nền sản xuất trong nước, cứng rắn hơn trong các hoạt động kinh tế đối ngoại, thể hiện rõ trong các FTA và tham gia các liên minh kinh tế. 

Thứ ba, cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư.

Làn sóng phát minh, sáng chế và ứng dụng công nghệ số tiên tiến từ đầu những năm 2000 đã tạo ra những biến đổi sâu sắc đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh lẫn đời sống xã hội trên phạm vi toàn cầu. Xử lý dữ liệu lớn (big data) và trí tuệ nhân tạo (AI) trên nền kỹ thuật số trở thành một trong những yếu tố cạnh tranh cốt lõi của các doanh nghiệp thay vì dựa vào tài nguyên và lao động giá rẻ như trước, vì vậy đã tạo ra ảnh hưởng sâu rộng tới hoạt động sản xuất quốc tế và các chuỗi giá trị đã hình thành và hoạt động trong một thời gian dài. Bên cạnh các mô hình sản xuất ở nước ngoài (offshoring) đã được chuyển đổi lại (reshoring) nhờ sự cải tiến của công nghệ thì các chuỗi giá trị toàn cầu lại được tái định hình nhờ vào dòng dữ liệu xuyên quốc gia và các công nghệ số mới. Trong nhiều trường hợp, những công nghệ, như tự động hóa, dữ liệu lớn và trí tuệ nhân tạo đã làm giảm đi vai trò của thương mại hàng hóa và thúc đẩy sự bùng nổ của thương mại dịch vụ. 

Thứ tư, biến đổi khí hậu và ô nhiễm môi trường nghiêm trọng.

Trong khi mục tiêu giảm nghèo trên phạm vi toàn cầu có những tiến triển tốt thì công tác quản lý môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu lại chậm được cải thiện. Tình trạng ô nhiễm do sản xuất không gắn với bảo vệ môi trường, như khai thác quá mức, lạm dụng nguồn nước và đất đai, không xử lý chất thải độc hại phát sinh trong quá trình sản xuất đã gây ra hậu quả nặng nề trong cả ngắn hạn và dài hạn. Bên cạnh đó, biến đổi khí hậu dẫn tới các rủi ro thiên tai xuất hiện với tần suất nhiều hơn và có ảnh hưởng nặng nề hơn. Thậm chí, các khu kinh tế cửa khẩu được hình thành trong quá khứ dựa trên lợi thế về địa lý ngày nay đang phải hứng chịu ảnh hưởng của thiên tai, như bão, lũ, sạt lở, hạn hán hay xâm nhập mặn... Khi các mô hình kinh tế, trong đó có cấu phần các khu kinh tế cửa khẩu, dựa trên các quy luật sản xuất và tiêu dùng truyền thống ít lưu ý tới hậu quả môi trường và tạo ra áp lực cho xã hội, được rà soát và định hình lại, thì cách thức tổ chức của các khu kinh tế cửa khẩu ở mức độ thứ nhất và mức độ thứ hai đề cập ở trên không còn phù hợp nữa.

Thứ năm, sự bùng phát của đại dịch COVID-19.

Để đối phó với đại dịch COVID-19, Chính phủ tại hầu hết các quốc gia đã thiết lập quy định về giãn cách xã hội, nhằm ngăn chặn và giảm thiểu tình trạng lây lan của vi-rút. Đại dịch COVID-19 là một ví dụ điển hình về an ninh phi truyền thống xuyên quốc gia, buộc chính quyền và người dân các nước phải có ý thức cao hơn về biên giới quốc gia. Chính đại dịch đã thúc đẩy điều kiện để chủ nghĩa “quốc gia - dân tộc” quay lại, thể hiện qua việc đóng cửa biên giới, tạm thời chấp nhận sự gián đoạn của chuỗi cung ứng toàn cầu và ưu tiên lợi ích của quốc gia lên trước các vấn đề mang tính toàn cầu. Cũng chính đại dịch đã làm bộc lộ các vấn đề về tính hiệu quả trong các chuỗi giá trị ngành phổ biến trước đó, khiến cho các doanh nghiệp có nhận thức mới về khối lượng tồn kho trong hệ thống, tình trạng thiếu linh hoạt và chủ động trong chuỗi.

Bên cạnh các xu thế kể trên, các yếu tố khác, như yêu cầu bảo đảm điều kiện lao động tối thiểu, cải cách môi trường kinh doanh, đô thị hóa tăng nhanh... cũng buộc các khu kinh tế nói chung, đặc biệt là các khu kinh tế cửa khẩu phải giải quyết những vấn đề mang cả tính chất căn bản lẫn tính chất thời đại.

Từ các phân tích nêu trên, cần định dạng lại mô hình khu kinh tế cửa khẩu thành mô hình khu kinh tế phát triển toàn diện và đề xuất định hướng phát triển của khu kinh tế cửa khẩu theo 9 nhóm vấn đề cơ bản trong thời gian tới, như sau:

Một là, khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới là một khu tích hợp đa mục tiêu, gồm kinh tế, an ninh - quốc phòng và ngoại giao. Khu kinh tế cửa khẩu phải phát triển theo hướng tích hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và ngoại giao của quốc gia. Thực tiễn đã chỉ ra các giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội khác nhau đòi hỏi các hình thái khác nhau của khu kinh tế.

Hai là, có chính sách đột phá về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, gồm tổ chức bộ máy, hỗ trợ ứng dụng công nghệ cao, bảo vệ môi trường. Chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới vừa phải có tầm nhìn dài hạn, vừa phải có tính linh hoạt để bảo đảm theo kịp những thay đổi trong môi trường kinh tế, chính trị và xã hội nhiều biến động hiện nay. Cần tiếp tục bổ sung những lợi thế cạnh tranh hiện hữu, đồng thời bổ sung những động lực mới dựa trên những lợi thế cạnh tranh có tính bền vững cao. Thiết kế và xây dựng các khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới dựa trên nền tảng kỹ thuật, công nghệ và xã hội vượt khả năng của nền kinh tế hiện hữu, có chính sách phù hợp để huy động tổng hợp nguồn lực đầu tư từ xã hội để đáp ứng tính đi trước của chính sách. Trước mắt, lợi thế cạnh tranh được hình thành trên các yếu tố về vị trí địa lý, nguồn lực tự nhiên và lao động chỉ có thể phát huy trong ngắn hạn, về dài hạn, khu kinh tế cửa khẩu mới cần phải chuyển lên vị trí cao hơn trong chuỗi giá trị, tăng tính kết nối về cả mặt sản xuất, nâng cao chất lượng lao động...

Ba là, tạo lập môi trường kinh doanh thuận lợi. Hoàn thiện môi trường kinh doanh làm nền tảng cho khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới hoạt động thuận lợi. Những ưu đãi về thuế và tài chính là nhân tố quan trọng để thu hút đầu tư nhưng sự thành công của khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới phụ thuộc vào khả năng quản trị của đơn vị chịu trách nhiệm về công tác quản lý nhà nước. Các bộ phận thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới cần có sự phối hợp tốt trong nội khu và hợp tác tốt với bộ phận tương ứng tại quốc gia láng giềng.

Bốn là, phát triển khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới phải hài hòa không gian giữa sản xuất, đô thị và văn hóa. Sự phát triển của khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới không thể tách rời khỏi sự phát triển của vùng và quốc gia. Đó là mối quan hệ tương hỗ chặt chẽ, trong đó khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới không chỉ tạo ra giá trị gia tăng nội vùng mà còn như là một đầu tàu kinh tế kéo theo các khu vực lân cận, các ngành, nghề của một quốc gia tăng trưởng theo. Đồng thời, sự phát triển của các khu vực lân cận, các ngành, nghề, thậm chí là chính sách vĩ mô, như ngoại giao, đầu tư, thương mại, tài chính, văn hóa - xã hội, bảo vệ môi trường... có ảnh hưởng gián tiếp lẫn trực tiếp tới sự phát triển bền vững của khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới.

Năm là, ưu tiên phát triển theo chiều dọc trước so với phát triển theo chiều ngang. Thúc đẩy các cụm liên kết nội khu với phần còn lại của nền kinh tế để tạo ra lợi thế kinh tế nhờ quy mô và tính hợp lực. Trong khi phát triển theo chiều dọc tạo ra tính hợp lực thì phát triển theo chiều ngang lại thúc đẩy lợi thế kinh tế nhờ quy mô. Tại các khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới có quy mô lớn, cần khuyến khích sự tham gia của nhiều chuỗi doanh nghiệp đang hoạt động theo chiều dọc trong nhiều ngành, nghề để tạo ra tính kết nối cao. Các khu kinh tế phải tiên phong trong việc sử dụng đầu vào là hàng hóa nội địa (bao gồm cả lao động) từ đó giúp tăng sản lượng, lao động, hiệu quả sản xuất, khả năng quản trị, năng lực công nghệ và tính đa dạng thị trường của kinh tế nội địa.

Sáu là, phát triển hạ tầng đồng bộ. Khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới không thể thành công nếu chỉ hoạt động như một “công xưởng” với tôn chỉ lợi nhuận đặt lên hàng đầu. Chất lượng kết cấu hạ tầng phục vụ sản xuất, kinh doanh thể hiện ở tính rộng khắp, sẵn sàng và hiệu quả để phục vụ không chỉ đơn thuần hoạt động sản xuất, kinh doanh của một doanh nghiệp mà còn bảo đảm tính kết nối giữa các doanh nghiệp, giữa doanh nghiệp với người lao động và cư dân, giữa khu kinh tế với phần còn lại của quốc gia và nước láng giềng. Ngoài ra, kết cấu hạ tầng thiết yếu cho sinh hoạt, như trường học, bệnh viện, trung tâm mua sắm và giải trí... cũng cần được đầu tư để cư dân và người lao động có được sự cân bằng trong cuộc sống.

Bảy là, áp dụng công nghệ cao, ứng dụng thành tựu của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư vào phát triển khu kinh tế và tạo điều kiện cho đổi mới sáng tạo. Trong bối cảnh hiện nay, mối quan hệ giữa đầu tư trực tiếp nước ngoài, thương mại và đổi mới sáng tạo ngày càng chặt chẽ. Khu kinh tế với mức tập trung cao của doanh nghiệp, đặc biệt là các công ty đa quốc gia với trình độ công nghệ cao, phải được khuyến khích chuyển giao tri thức, là nền tảng quan trọng cho các hoạt động đổi mới sáng tạo. Sự hình thành của các cụm kinh tế có bộ phận nghiên cứu và công viên công nghệ, vườn ươm công nghệ nằm trong các khu kinh tế sẽ giúp tạo ra mối liên kết với các doanh nghiệp nội khu thông qua cung ứng dịch vụ nghiên cứu hoặc liên kết với bên ngoài khu kinh tế thông qua các trường đại học, cơ sở nghiên cứu khác và thậm chí là các doanh nghiệp có nhu cầu.

Tám là, bảo đảm hài hòa quyền lợi của doanh nghiệp và người lao động, coi người lao động là đối tượng ưu tiên đầu tư. Tối đa hóa lợi ích do phát triển khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới mang lại cho các vấn đề văn hóa - xã hội, như đào tạo kỹ năng lao động, giao lưu văn hóa, bảo đảm trách nhiệm của người sử dụng lao động và quyền của người lao động, cải thiện điều kiện làm việc tối thiểu, bình đẳng giới... Đào tạo kỹ năng lao động là một giải pháp luôn đặt ra với cả phía doanh nghiệp lẫn chính quyền. Ngoài ra, xu hướng cung ứng lao động xuyên biên giới cũng đặt ra yêu cầu cho khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới phải giải quyết những khác biệt trong chính sách lao động giữa các quốc gia. Công đoàn cần đóng vai trò hỗ trợ quan trọng trong việc bảo đảm quyền lợi của người lao động trước những ảnh hưởng bất lợi trong quá trình phát triển của các khu kinh tế cửa khẩu kiểu mới cũng như quyền lợi của chủ doanh nghiệp và nhà đầu tư.

Chín là, chú trọng bảo vệ môi trường với các tiêu chuẩn, tiêu chí rõ ràng nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của phát triển kinh tế tới chất lượng môi trường. Không được hạ thấp tiêu chuẩn về bảo vệ môi trường để thu hút đầu tư dài hạn cho khu kinh tế mới. Trái lại, các giải pháp về thu thập, xử lý chất thải công nghiệp lẫn sinh hoạt, sử dụng vật liệu thân thiện môi trường và năng lượng tái tạo mới là những chính sách ưu đãi quan trọng đối với phát triển bền vững của khu kinh tế cửa khẩu. Cần phải thực hiện nghiêm quy chế về bảo vệ môi trường tại các khu kinh tế cửa khẩu. Ở trình độ cao hơn, các khu kinh tế cửa khẩu hoàn toàn có thể trở thành một công cụ để giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực của kinh tế - xã hội tới môi trường như sử dụng năng lượng tái tạo, sử dụng năng lượng hiệu quả, áp dụng công nghệ thân thiện môi trường, xây dựng kết cấu hạ tầng bảo vệ môi trường.../.