1- Doanh nghiệp nhà nước đã và đang đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển của nền kinh tế, tạo ra nguồn thu lớn cho Ngân sách nhà nước, là công cụ để thực hiện các chính sách kiềm chế lạm phát, đóng góp cho xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam đang liên tục đổi mới, hội nhập sâu rộng với thế giới, một số doanh nghiệp nhà nước đang bộc lộ những hạn chế về cơ chế điều hành sản xuất, kinh doanh, nguồn nhân lực và công nghệ chậm đổi mới, hiệu quả mang lại chưa tương xứng với nguồn lực đầu tư. Thực tế này đòi hỏi doanh nghiệp nhà nước cần có những thay đổi căn bản về cơ cấu, mô hình hoạt động. Đáp ứng những yêu cầu đặt ra, Nghị quyết số 12-NQ/TW, ngày 3-6-2017, của Ban Chấp hành Trung ương, Về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước đã đưa ra quan điểm chỉ đạo tiếp tục đẩy mạnh cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước theo hướng kiên quyết cổ phần hóa, bán vốn tại những doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm hoặc không cần giữ cổ phần.

Mặc dù vậy, công tác cổ phần hóa đến nay còn chậm, nhiều vướng mắc chưa được tập trung giải quyết, nhất là về đất đai, chính sách với người lao động... Trên cơ sở thực hiện Nghị quyết số 12-NQ/TW, xác định rõ trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước (KTNN) trong việc kiểm toán xác định giá trị doanh nghiệp, định giá tài sản, vốn nhà nước, KTNN đã và đang tiếp tục đi sâu kiểm toán công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước do đây là lĩnh vực phức tạp, có nhiều rủi ro, được dư luận xã hội và cử tri quan tâm. Từ năm 2017 đến nay, KTNN đã thực hiện 16 cuộc kiểm toán kết quả tư vấn định giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa và kiểm toán quyết toán giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển thành công ty cổ phần tại 45 doanh nghiệp. Qua các cuộc kiểm toán, KTNN đã thể hiện vai trò là công cụ hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong quá trình minh bạch hóa cũng như nâng cao hiệu quả của công tác cổ phần hóa, thể hiện qua các nội dung chính sau đây:

Thứ nhất, góp phần làm minh bạch công tác xử lý tài chính và xác định giá trị doanh nghiệp, giảm nguy cơ thất thoát vốn nhà nước.

Trong hoạt động xử lý tài chính, theo các nghị định của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty TNHH MTV do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần và các thông tư hướng dẫn, trước khi cổ phần hóa, doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện công tác xử lý tài chính, bao gồm kiểm kê, phân loại, xử lý tài sản, công nợ, vốn đầu tư, các quỹ... Đây là giai đoạn tiềm ẩn nhiều rủi ro có thể dẫn đến thất thoát, suy giảm giá trị phần vốn nhà nước. Thực tế qua kiểm toán cho thấy có nhiều thiếu sót của các doanh nghiệp, như đơn vị không theo dõi, không kiểm kê đủ tài sản; chưa đối chiếu đầy đủ các khoản công nợ; hạch toán thiếu các giao dịch nghiệp vụ, nghĩa vụ thuế phải nộp; giữ lại phần chênh lệch vốn chủ sở hữu lớn hơn vốn điều lệ được phê duyệt, giữ lại phần lợi nhuận sau thuế sau khi đã thực hiện phân phối theo quy định chưa nộp cho đơn vị chủ quản để nộp vào ngân sách nhà nước...

Trong hoạt động xác định giá trị doanh nghiệp, KTNN tiến hành kiểm tra tính chính xác của kết quả xác định giá trị doanh nghiệp do các đơn vị tư vấn định giá đưa ra, giúp ngăn chặn nguy cơ thất thoát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp do bị định giá thấp, đồng thời góp phần tối đa hóa lợi ích chính đáng của Nhà nước thu về thông qua cổ phần hóa. Cụ thể, kết quả kiểm toán giai đoạn 2016 - 2020 đã xác định tăng giá trị phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp (theo phương pháp tài sản) thêm 15.447 tỷ đồng, chưa kể đến giá trị cao hơn 15.684 tỷ đồng so với phương pháp tài sản nếu cơ quan đại diện chủ sở hữu sử dụng thêm phương pháp định giá bằng dòng tiền chiết khấu đối với 2 công ty đủ điều kiện định giá theo phương pháp dòng tiền chiết khấu (Công ty TNHH MTV truyền hình cáp Việt Nam (VTVcab) và Công ty TNHH truyền hình cáp Saigontourist (SCTV)). Nguyên nhân giá trị tăng thêm rất đa dạng nhưng tập trung chủ yếu do sai sót trong việc xác định lợi thế kinh doanh, giá trị thương hiệu, các khoản đầu tư tài chính, giá trị quyền sử dụng đất và đánh giá lại tài sản cố định, dự án, công trình tạm tăng chưa quyết toán,...

Thứ hai, KTNN kiểm toán các chuyên đề có liên quan đến công tác cổ phần hóa, góp phần cung cấp cho lãnh đạo Đảng, Nhà nước thêm nhiều thông tin để lãnh đạo lĩnh vực này.

Bên cạnh hoạt động kiểm toán kết quả xử lý tài chính, kết quả xác định giá trị doanh nghiệp theo nhiệm vụ được quy định bởi pháp luật, KTNN đồng thời triển khai một số cuộc kiểm toán chuyên đề có liên quan đến công tác cổ phần hóa, như kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2017; kiểm toán quyết toán vốn tại thời điểm chính thức chuyển sang công ty cổ phần theo đề nghị của các cơ quan chủ quản... Kết quả kiểm toán cũng cho thấy giai đoạn sau của công tác cổ phần hóa cũng còn nhiều sai sót, tồn tại cả về xử lý tài chính cũng như công tác quản lý, sử dụng tài sản công, qua kiểm toán quyết toán vốn tại 45 doanh nghiệp đã xác định tăng vốn nhà nước tại thời điểm chuyển thành công ty cổ phần gần 1.577 tỷ đồng.

Đối với đất đai, đây là lĩnh vực nhạy cảm, tiềm ẩn nhiều rủi ro, sử dụng sai mục đích, đặc biệt khi liên quan đến cổ phần hóa. Bài học kinh nghiệm thời gian qua cho thấy nhiều nhà đầu tư quan tâm đến doanh nghiệp cổ phần hóa chỉ vì các khu đất “vàng”, “kim cương” do các đơn vị này nắm giữ. Từ thực tế này, KTNN đã thực hiện kiểm toán chuyên đề đất đai sau cổ phần hóa, từ đó phát hiện một số vấn đề sai phạm từ cả phía doanh nghiệp và cơ quan quản lý nhà nước, cụ thể như:

- Không xây dựng, phê duyệt phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa, một số đơn vị không lập phương án sử dụng đất nhưng vẫn được phê duyệt phương án cổ phần hóa; xây dựng phương án sử dụng đất khi hồ sơ pháp lý chưa bảo  đảm, không phù hợp với quy hoạch,...

- Việc chấp hành phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa còn một số hạn chế, như vi phạm quản lý đất đai sử dụng không đúng mục đích hoặc không đưa vào sử dụng, thiếu quản lý dẫn đến hoang hóa, tranh chấp, lấn chiếm; bán tài sản trên đất hoặc sử dụng để góp vốn liên doanh, liên kết rồi thoái vốn nhằm mục đích chuyển nhượng quyền sử dụng đất không thông qua đấu giá làm thất thoát ngân sách hoặc khi chưa đủ điều kiện, không được cấp có thẩm quyền phê duyệt,...

- Thực hiện nộp tiền thuê đất 1 lần ảnh hưởng đến nguồn thu tiền thuê các năm sau, việc xác định tiền thuê đất không phù hợp với giá thị trường gây thất thoát ngân sách nhà nước.

- Chuyển đổi mục đích sử dụng đất ở các khu đất có giá trị lợi thế thương mại cao, không phù hợp quy hoạch, không qua đấu giá; các dự án chuyển đổi mục đích sử dụng đất được triển khai chưa đúng so với giấy phép phê duyệt ban đầu gây thất thoát ngân sách nhà nước, làm sai lệch mục tiêu cổ phần hóa.

- Việc tính tiền thuê đất 1 lần vào giá trị doanh nghiệp và cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất là “lỗ hổng” để các doanh nghiệp tư nhân tham gia cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước chiếm quyền sử dụng các khu đất “vàng” để xây dựng nhà ở, trung tâm thương mại. Chính điều này làm thất thoát tiền sử dụng đất vì định giá đất không sát giá thị trường; đồng thời là nguyên nhân cản trở quá trình phát triển nền kinh tế, gây nên tình trạng giải thể doanh nghiệp, làm người lao động thất nghiệp sau cổ phần hóa do sau khi “thâu tóm” doanh nghiệp thì chuyển đổi mục đích sử dụng đất, bán máy móc, thiết bị, cho công nhân nghỉ việc.

Thứ ba, thông qua hoạt động kiểm toán lĩnh vực cổ phần hóa, KTNN phát hiện các tồn tại, vướng mắc trong các văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đưa ra các kiến nghị để góp phần hoàn thiện pháp luật, cơ chế, chính sách liên quan.

Bên cạnh các kiến nghị kiểm toán liên quan đến số liệu đã được đề cập nêu trên về xử lý tài chính và kết quả xác định giá trị doanh nghiệp, KTNN đã đề cập đến những điểm bất cập, vướng mắc trong cơ chế, chính sách, đưa ra các kiến nghị đến các bộ, ngành, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác cổ phần hóa. Một số vấn đề liên quan tới cơ chế, chính sách đã được KTNN nêu trong các báo cáo kiểm toán liên quan, có thể kể đến, như:

Đối với hệ thống Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam đang được sử dụng làm khung cơ sở cho việc xác định giá trị doanh nghiệp, qua kiểm toán, KTNN đã chỉ ra một số nội dung trong các tiêu chuẩn có thể dẫn tới rủi ro để đơn vị lợi dụng thay đổi kết quả định giá.

Đối với cơ chế, chính sách về đất đai, qua kiểm toán chuyên đề quản lý, sử dụng đất đã đề cập, KTNN chỉ ra một số bất cập trong chính sách, pháp luật, tập trung vào: 1- Chính sách trong giao đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất tại nhiều địa phương còn hạn chế, hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, từ đó ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý, hiệu quả sử dụng đất; 2- Quy định của pháp luật về phương pháp xác định giá đất còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa phù hợp thực tế; 3- Luật Đất đai năm 2013 chưa nêu rõ hoặc chưa có hướng dẫn xử lý nên dẫn tới một số vướng mắc trong việc mua, bán tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm; 4- Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai còn khoảng trống; 5- Còn vướng mắc trong thực hiện chính sách tiền thuê đất; 6- Một số sản phẩm bất động sản như văn phòng lưu trú, khách sạn căn hộ,... chưa có quy định pháp lý. Từ những bất cập này, KTNN có các kiến nghị đối với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để có chỉ đạo các bộ, ngành nghiên cứu, tham mưu, xử lý các vấn đề đã nêu, đồng thời cũng đề nghị Quốc hội xem xét ban hành Nghị quyết về việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp nhà nước sau cổ phần hóa.

Thứ tư, thông qua kiểm toán định kỳ các doanh nghiệp nhà nước, KTNN đánh giá hiệu quả, tác động của công tác cổ phần hóa đến hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Công tác cổ phần hóa không chỉ nhằm tối đa hóa lợi ích Nhà nước thu về qua việc bán, thoái vốn. Đích đến cuối cùng của cổ phần hóa là nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp sau thời điểm cổ phần hóa, tăng thu cho ngân sách về thuế và dài hạn hơn là tăng cường năng lực của doanh nghiệp, bảo đảm cho sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế đất nước.

Xác định rõ quan điểm trên, trong quá trình lập kế hoạch kiểm toán và triển khai thực hiện kiểm toán, KTNN luôn chú trọng lồng ghép nội dung kiểm toán hoạt động bên cạnh kiểm toán tài chính và tuân thủ đối với lĩnh vực kiểm toán doanh nghiệp. Qua kiểm toán hoạt động, KTNN hướng tới mục đích đánh giá được hiệu quả sản xuất, kinh doanh hiện tại của các doanh nghiệp nói chung, doanh nghiệp sau cổ phần hóa nói riêng cũng như chiều hướng, tính bền vững của hoạt động kinh doanh trong dài hạn. Các báo cáo kiểm toán là một nguồn thông tin bổ sung cho các cấp, các ngành nhìn nhận, đánh giá hiệu quả của công tác cổ phần hóa mang lại; đồng thời, thấy được hạn chế, vướng mắc để lãnh đạo, chỉ đạo kịp thời. Chẳng hạn xác định giá trị doanh nghiệp trước khi cổ phần hóa và thẩm định giá còn một số quy định chưa thật sự chặt chẽ, rõ ràng trong các vấn đề về xác định giá trị lợi thế doanh nghiệp, định giá tài sản, lợi thế quyền thuê đất... dẫn đến cách hiểu, triển khai và áp dụng khác nhau. Đối với việc quản lý, sử dụng đất trước, trong và sau cổ phần hóa còn hạn chế, sơ hở; chưa có quy định chặt chẽ, nhất quán để thực hiện.

Từ những lý do đã nêu, có thể thấy để hoàn thiện, tăng cường vai trò và đóng góp của KTNN trong hoạt động cổ phần hóa đòi hỏi phải có sự vào cuộc, phối hợp tích cực, đồng bộ của nhiều cơ quan, ban, ngành để giải quyết các vướng mắc trong cơ chế, chính sách cổ phần hóa và quá trình thực hiện.

2- Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thời gian tới tiếp tục là một trong những trọng tâm quan trọng trong chính sách của Đảng, Nhà nước nhằm nâng cao năng lực của nền kinh tế trong quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng. Vai trò của KTNN theo đó không chỉ ở hoàn thành nhiệm vụ kiểm toán giá trị doanh nghiệp của các doanh nghiệp có vốn nhà nước mà còn ở vị trí chủ động phát hiện, kiến nghị về chính sách, cổ phần hóa để bảo đảm công tác cổ phần hóa đúng tiến độ, kế hoạch được duyệt nhưng vẫn bảo đảm lợi ích chính đáng của Nhà nước để thúc đẩy kinh tế phát triển. Từ thực tiễn, quá trình kiểm toán cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, cần lưu ý một số nội dung sau:

Một là, cần hoàn thiện pháp luật về đất đai, đặc biệt quy định chặt chẽ, siết chặt việc quản lý các loại đất, phát huy hiệu quả sử dụng đất. Cần nghiên cứu việc không tính tiền thuê đất vào giá trị doanh nghiệp mà thực hiện cơ chế thuê đất trả tiền hằng năm dù là doanh nghiệp nhà nước hay doanh nghiệp cổ phần, tư nhân; không cho chuyển mục đích sử dụng đất ngoài mục đích hợp đồng thuê đất nhằm giúp doanh nghiệp cơ cấu lại, đổi mới công nghệ, tăng cường năng lực để sản xuất, kinh doanh hiệu quả, tăng sức cạnh tranh sau cổ phần hóa. Khi doanh nghiệp không có nhu cầu thuê đất thì trả lại hoặc Nhà nước sẽ thu hồi để Nhà nước cho doanh nghiệp khác thuê hoặc khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất, Nhà nước sẽ tổ chức đấu giá để thu về ngân sách nhà nước, hạn chế thất thoát.

Hai là, các doanh nghiệp trước khi cổ phần hóa phải được kiểm toán giá trị doanh nghiệp và phải được KTNN kiểm tra; báo cáo kiểm toán do công ty kiểm toán độc lập thực hiện khi thực hiện kiểm toán giá trị doanh nghiệp, bắt buộc phải áp dụng các phương pháp tài sản và phương pháp khác để lấy được giá trị cao nhất.

Ba là, cần có quy định cụ thể về việc xác định giá trị lợi thế đất đai, thương hiệu, giá trị truyền thống... quy định ngăn chặn gian lận, vi phạm chính sách, minh bạch công tác cổ phần hóa.

Bốn là, xây dựng và phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia đồng bộ về doanh nghiệp nhà nước, tài sản nhà nước để kiểm soát, giám sát, thanh tra, kiểm tra; nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp sau cổ phần hóa.

Năm là, hoàn thiện thể chế tiền lương, chính sách đối với lao động dôi dư, các vấn đề về công nợ, tranh chấp tài sản, các vấn đề về chính sách mua cổ phần ưu đãi đối với người lao động, người quản lý tại công ty mẹ, ngăn chặn lợi ích nhóm.

Sáu là, cần có cơ chế xây dựng các tập đoàn kinh tế nhà nước hoạt động hiệu quả, làm nòng cốt điều tiết kinh tế, tăng thu ngân sách, đột phá kinh tế; thực hiện tốt an sinh xã hội, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển./.