Quan điểm chỉ đạo cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước

Trong gần 20 năm xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nước (KTNN) không ngừng được bổ sung và hoàn thiện. Đặc biệt, tại kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước, mở ra một bước tiến lớn về phương diện lập pháp đối với lĩnh vực này. Sau gần 8 năm thực hiện Luật, địa vị pháp lý của KTNN đã được nâng cao; chức năng, nhiệm vụ được quy định rõ ràng; nhận thức của các cấp, các ngành và của toàn xã hội về cơ quan KTNN và hoạt động KTNN đầy đủ, đúng đắn hơn, nhất là sau khi KTNN thực hiện việc công bố công khai kết quả kiểm toán; hoạt động kiểm toán được tăng cường cả về quy mô kiểm toán và chất lượng kiểm toán; hiệu lực của các kết luận, kiến nghị kiểm toán được các đơn vị thực hiện đầy đủ và nghiêm túc hơn.

Để thể chế hóa các nghị quyết của Đảng thành các quy định của Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý nhằm phát huy đầy đủ hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN, việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN cần quán triệt các quan điểm chỉ đạo sau:

Thứ nhất, thể chế hóa đầy đủ và toàn diện các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về phát triển KTNN; phát triển KTNN thành công cụ hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; hỗ trợ, phục vụ đắc lực cho hoạt động của Quốc hội, hội đồng nhân dân trong thực hiện chức năng giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của các địa phương.

Thứ hai, bảo đảm tính độc lập cao đối với hoạt động kiểm toán nhà nước; hoàn thiện địa vị pháp lý của KTNN bảo đảm tương xứng vị trí, vai trò là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; phân định rõ vị trí, chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát khác của Nhà nước, nhằm đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trong công cuộc đổi mới.

Thứ ba, kế thừa và phát huy những mặt tích cực của Luật KTNN hiện hành; bổ sung những nội dung chưa được điều chỉnh hay quy định chưa rõ hoặc thiếu thống nhất, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp với thực tế hoạt động của KTNN; bảo đảm sự phù hợp và đồng bộ giữa Luật KTNN với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ngân sách nhà nước và các luật khác có liên quan trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta.

Thứ tư, mở rộng phạm vi, đối tượng kiểm toán của KTNN bảo đảm bao quát hết nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; mở rộng kiểm toán doanh nghiệp theo hướng vừa kiểm toán như hiện nay, vừa kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không giữ cổ phần chi phối.

Thứ năm, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức và hoạt động của KTNN bảo đảm phù hợp với thực tiễn của Việt Nam.

Một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung của Luật Kiểm toán nhà nước

Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước

Trên cơ sở Hiến pháp được Quốc hội thông qua, sửa đổi lại Điều 13 của Luật KTNN về địa vị pháp lý của KTNN cho phù hợp với quy định của Hiến pháp. Đây là những quy định nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN; đồng thời là cơ sở pháp lý cho việc quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Luật KTNN phù hợp với vị trí, vai trò là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Đối tượng và phạm vi kiểm toán

Tồn tại chủ yếu hiện nay là việc xác định phạm vi và đối tượng kiểm toán của KTNN chưa đầy đủ, chưa bao quát hết các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công. Căn cứ vào định hướng của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) và từ thực tiễn hoạt động kiểm toán ở nước ta trong thời gian qua, cần bổ sung quy định theo hướng mở rộng phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN, bảo đảm bao quát hết các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công, bao gồm: ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước, đất đai, tài nguyên khoáng sản và những đối tượng khác thuộc quyền sở hữu hoặc quản lý của Nhà nước theo quy định của pháp luật.

Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước

- Bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế:

Thuế là nghĩa vụ của các tổ chức kinh tế phải thực hiện khi có hoạt động kinh tế. Dù khoản thuế đó chưa nộp hay đã nộp đều thuộc về ngân sách nhà nước (NSNN). Việc bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế của KTNN là phù hợp Tuyên bố Lima, tạo cơ sở pháp lý để KTNN thực hiện kiểm toán các đối tượng có nghĩa vụ nộp NSNN và kiểm soát các nguồn thu của NSNN. Quy định này nhằm xác định thẩm quyền kiểm tra tài chính của Nhà nước với tư cách là chủ thể công quyền có quyền huy động sự đóng góp của các chủ thể kinh tế vào NSNN.

- Bổ sung nhiệm vụ  phòng, chống tham nhũng:

Để nâng cao vai trò, trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng, cần bổ sung nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng vào Điều 15 của Luật KTNN với nội dung như sau: “Phòng ngừa, phát hiện tham nhũng thông qua hoạt động kiểm toán; trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật”.

- Bổ sung nhiệm vụ kiểm toán nợ công:

Việc bổ sung nhiệm vụ kiểm toán nợ công là phù hợp với thông lệ quốc tế và yêu cầu hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay; đồng thời bảo đảm phát huy vai trò của công cụ KTNN trong việc kiểm toán để xem xét mức vay nợ và an toàn nợ công của quốc gia; kiến nghị các biện pháp nhằm quản lý, sử dụng nợ công có hiệu quả cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

- Về nhiệm vụ trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN:

Quy định tại khoản 4 Điều 15 về nhiệm vụ của KTNN: trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN là chưa rõ ràng về đối tượng kiểm toán và chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán, dẫn đến khó khăn, lúng túng trong tổ chức thực hiện. Để khắc phục tình trạng trên, cần nghiên cứu, sửa đổi nội dung quy định này theo hướng quy định: KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN, các dự án, công trình quan trọng quốc gia  phục vụ cho việc xem xét quyết định của Quốc hội.

- Về thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN

Bổ sung thẩm quyền của KTNN trong việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN của tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan có thẩm quyền (Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hoặc Nghị định của Chính phủ) về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN.

Về Tổng Kiểm toán Nhà nước

Khoản 3 Điều 17 của Luật Kiểm toán Nhà nước quy định: “Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ”. Qua thực tiễn hoạt động cho thấy, quy định này là phù hợp để bảo đảm tính liên tục, tính chuyên sâu, tính kế thừa giữa các nhiệm kỳ Quốc hội và phù hợp với thông lệ quốc tế. Việc quy định nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 7 năm đối với nước ta còn bảo đảm được tính liên tục, “gối đầu” trong xem xét, xác nhận quyết toán NSNN theo quy định của Hiến pháp và luật (Hiến pháp quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội: “...phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước...” (khoản 4 Điều 84); khoản 1, Điều 67 Luật NSNN quy định: “Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước chậm nhất 18 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc”).

Về kiểm toán viên nhà nước

Nghiên cứu thay thế ngạch kiểm toán viên dự bị để bảo đảm sự phù hợp và tương thích với Luật Cán bộ, công chức và khắc phục những hạn chế trong tuyển dụng và sử dụng đội ngũ kiểm toán viên của KTNN.

Về hoạt động KTNN

- Bổ sung theo hướng luật hóa nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực trong tất cả các bước của quy trình kiểm toán; nâng cao trách nhiệm của kiểm toán trưởng trong chỉ đạo khảo sát, thu thập thông tin lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán, lựa chọn, bố trí nhân sự đoàn kiểm toán trình Tổng KTNN ban hành quyết định kiểm toán bảo đảm phù hợp về thời gian và nhân sự với nội dung và phạm vi kiểm toán.

- Xác định một cách hợp lý đối tượng, quy mô, phạm vi của một cuộc kiểm toán của KTNN; nghiên cứu quy định rõ các tiêu chí về thời gian, nhân sự và kinh phí cho một cuộc kiểm toán nhằm bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động KTNN.

- Bổ sung quy định về nội dung, hình thức kiểm soát chất lượng kiểm toán và trách nhiệm kiểm soát chất lượng kiểm toán của các chủ thể có liên quan trong hoạt động kiểm toán của KTNN. Kiểm soát chất lượng kiểm toán là biện pháp hết sức quan trọng để nâng cao chất lượng kiểm toán và kiểm soát đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ kiểm toán viên nhà nước, tạo niềm tin của Đảng, Nhà nước và nhân dân vào kết quả kiểm toán của KTNN.

- Đề cao trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán, các tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện đầy đủ, kịp thời các kiến nghị kiểm toán của KTNN, nhằm bảo đảm tính hiệu lực của hoạt động KTNN.

Sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan, hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán

Nghiên cứu, sửa đổi Luật KTNN và các luật có liên quan để phân định rõ vị trí, chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát khác của Nhà nước; đồng thời, bảo đảm sự đồng bộ và phù hợp giữa Luật Kiểm toán Nhà nước với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ngân sách Nhà nước...  Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán. Đến năm 2015, KTNN có đầy đủ hệ thống chuẩn mực, các quy trình về kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động; từng bước cụ thể hóa quy trình kiểm toán theo chuyên ngành hẹp phù hợp với các loại hình kiểm toán, nhằm không ngừng nâng cao chất lượng và tính chuyên nghiệp của hoạt động KTNN.

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan có thẩm quyền về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN

Trong hoạt động kiểm toán luôn có những hành vi cố ý hay vô ý vi phạm các quy định của Nhà nước về hoạt động KTNN. Các hành vi này tùy theo tính chất, mức độ vi phạm đều phải bị xử lý, có những hành vi gây nguy hiểm cho xã hội và có đủ yếu tố cấu thành tội phạm cần phải xử lý hình sự. Tuy nhiên, đa số các hành vi vi phạm pháp luật KTNN không phải là tội phạm mà là vi phạm hành chính, vì vậy, việc sớm ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN là rất cần thiết, tập trung vào 3 nhóm hành vi vi phạm hành chính chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước.

Thứ hai, hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các quy định về thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

Thứ ba, hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các quy định về công khai kết quả kiểm toán của KTNN.

Để xây dựng KTNN thành cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, việc hoàn thiện cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN có một ý nghĩa hết sức to lớn và mang tính quyết định. Tuy nhiên, đây là công việc khó khăn, phức tạp, cần phải tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó có những công việc phải tiến hành khẩn trương, kịp thời; có những công việc đòi hỏi phải có sự quan tâm của Đảng, Nhà nước, sự phối hợp chặt chẽ của các cấp, các ngành. Với trách nhiệm được Đảng, Nhà nước và nhân dân giao phó, Kiểm toán Nhà nước đã và đang thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao, tích cực tham mưu cho Đảng, Nhà nước và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan của Đảng, Quốc hội, Chính phủ đề xuất bổ sung quy định về KTNN trong Hiến pháp, sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật Kiểm toán Nhà nước và các luật có liên quan, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho việc xây dựng KTNN thành cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước có uy tín và có trách nhiệm đáp ứng lòng mong đợi của Đảng, Nhà nước và nhân dân, góp phần làm minh bạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tham nhũng, đẩy mạnh phát triển kinh tế, xã hội, vì mục tiêu: “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”./.