Thách thức

Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam diễn ra đồng thời với quá trình chuyển đổi nền kinh tế, thể chế kinh tế - chính trị và hiện đại hóa về nhiều mặt dẫn đến sự điều chỉnh không theo kịp yêu cầu thực tiễn, nhất là trong bối cảnh phát triển nhanh. Tốc độ phát triển nhanh, đặc biệt là các đô thị lớn trong vòng 20 năm qua là thách thức rất lớn cho quá trình đổi mới hệ thống tổ chức chính quyền đô thị. GDP ở khu vực đô thị tăng từ 50% (1980 - 1990) lên đến trên dưới 80% GDP cả nước (2000 - 2010); trong khi chúng được tạo ra bởi 20% - 30% dân số và khoảng 4% diện tích quốc gia. Mức độ tập trung các hoạt động, tính chất phức tạp, và yêu cầu quản lý cao ở đô thị lớn ngày càng khác biệt so với tính chất quản lý lãnh thổ nói chung hay quản lý khu vực nông thôn. Khoảng cách giữa mục tiêu xây dựng bộ máy “tập trung, thống nhất, thông suốt, bộ máy tinh gọn và hợp lý, tăng cường tính chuyên nghiệp, giải quyết nhanh gọn công việc của người dân” (1) và thực tế tại các khu vực đô thị ngày càng lớn hơn.

Những bất cập không chỉ ở trong khu vực quản lý đô thị, mà còn có tính hệ thống. Có thể quan sát được những dấu hiệu như đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp và tồn tại nhiều việc hai, ba cấp cùng có trách nhiệm và ra nghị quyết nhưng không rõ ràng cấp nào giải quyết vấn đề gì (2). Trong thiết kế hệ thống, cấp cơ sở, cấp dân bầu, cấp có trách nhiệm chưa quy về một mối. Cấp dưới trong hệ thống hành chính trở thành cấp lệ thuộc khi cấp trên giao việc và trách nhiệm, đôi khi không tương xứng (3).

Bộ máy chính quyền cũng đã nhận thức được vấn đề tập trung trách nhiệm vào người đứng đầu và tính giải trình. Tuy nhiên vấn đề không đơn giản bởi việc chịu trách nhiệm và giải trình phải trở thành nền tảng cho cả bộ máy quản lý với người đứng đầu đô thị chịu trách nhiệm giải trình cao nhất với toàn thể người dân. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị trên thế giới thường bảo đảm điều này bằng cách để người dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu. Thể chế hiện tại ở Việt Nam chưa cho phép điều này, nhưng kiến nghị cải cách đã xuất hiện trong phạm vi trao đổi khoa học ở Đà Nẵng từ năm 2008. Các đề xuất này được lặp lại và thảo luận gần đây (2010 - 2012) một cách thường xuyên hơn.

Trong bộ máy hành chính nước ta, một cán bộ, công chức có thể đóng nhiều vai: lúc thì là giám sát nghị viện/nghị trường, lúc lại là lãnh đạo cấp ủy ra chủ trương, lúc thì lại trực tiếp giải quyết công việc. Sự chồng chéo trách nhiệm trong bố trí nhân sự dẫn đến tình trạng nể nang, hoặc xung đột lợi ích, và giảm tính phê phán khách quan. Đặc biệt, khi nhiều cấp hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhưng nghị quyết đưa ra không có thực lực là nguồn thu ngân sách và thẩm quyền hành chính ở cấp đó đi kèm thì nhiều nghị quyết không có khả năng thực thi. Khi hội đồng nhân dân còn lệ thuộc vào ủy ban nhân dân về mặt tổ chức hành chính và tài chính thì rất khó bảo đảm chức năng giám sát.

Trên thực tế, đã có nhiều chuyển biến trong vấn đề trao quyền rộng rãi hơn cho các đô thị, nhưng chưa đồng đều. Tại các đô thị lớn, vấn đề tự chủ tương đối về tài chính ngày càng trở nên rõ ràng và cấp thiết. Sau Pháp lệnh Thủ đô năm 2000 và Nghị định 93/CP năm 2001, Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh được quyền tự chủ rộng rãi hơn trong phân cấp ngân sách để chủ động thực hiện các nhiệm vụ đầu tư và phát triển (4, 5). Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (có hiệu lực từ năm 2004) đã đẩy mạnh phân cấp hơn cho địa phương, đặc biệt là cấp tỉnh trong quản lý nguồn thu từ đất đai và chi đầu tư phát triển (6). Tuy nhiên, việc phân cấp vẫn chưa đến với cấp đô thị trực thuộc tỉnh hoặc trực thuộc huyện. Bộ máy và cách thức quản lý ở thị trấn vẫn khá giống ở xã và ở huyện vẫn giống với thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh. Cấp dưới cấp tỉnh chưa được quyết định mức thu phí, lệ phí, chính sách ưu đãi. Đây vẫn còn là vấn đề tranh luận và cân nhắc trong thiết kế mô hình chính quyền đô thị sắp tới.

Tác động

Mặc dù còn thiếu căn cứ xác định mức độ tác động của những bất cập trong mô hình quản lý đô thị hiện nay tới sự phát triển bền vững; tuy nhiên, có thể nhận diện rõ ràng hơn vấn đề này trong giai đoạn nền kinh tế đang khó khăn hiện nay. Thật khó có thể biện minh cho sự thiếu hụt trầm trọng về đất dành cho phát triển hạ tầng hiện nay khi đất đai vẫn thuộc sở hữu Nhà nước. Sự dư thừa về nguồn cung nhà ở, hàng trăm dự án bỏ không, chung cư trung, cao cấp cần đến 7 năm để bán hết tại Hà Nội trong khi thành phố vẫn khẳng định các dự án tuân thủ quy hoạch định hướng? (7). Quy hoạch Hà Nội năm 2011 đưa ra dự án vượt xa nhu cầu thực tế. Quy hoạch nhìn 15 - 30 năm dường như “hỗ trợ” hợp thức hóa các dự án bao chiếm đất rồi bỏ hoang tràn lan nhưng thành phố lại không có cơ sở để “phanh” các dự án chưa cần thiết. Đây có thể không chỉ là lỗi hệ thống quy hoạch mà còn là cả bộ máy quản lý phát triển, dự báo và ra quyết định. Các dự án phát triển khi phê duyệt có đủ hạ tầng xã hội nhưng đến khi thực hiện không có mà vẫn không cơ quan nhà nước nào đứng ra chịu trách nhiệm là ví dụ phản ánh hiệu lực thực thi của bộ máy chính quyền.

Trong bối cảnh đó, vẫn có những điểm sáng và đó là nơi đề cao trách nhiệm giải trình. Nếu nhìn riêng vào bộ máy quản lý, Đà Nẵng chưa có nhiều khác biệt; nhưng lại đi đầu trong thực hiện cơ chế dân chủ trực tiếp, quyết tâm chính trị cao để đổi mới toàn diện. Tuy nhiên, bài học Đà Nẵng không phải địa phương nào cũng học được hay muốn làm bởi thành công trong giải quyết bất cập về xã hội, an ninh trật tự, môi trường không đơn giản chỉ xuất phát từ quyền tự chủ mà còn đi kèm với trách nhiệm giải trình, sự rõ ràng về hình thành quyền lực và đánh giá công việc. Những đề xuất của Đà Nẵng cần được ủng hộ và nhân rộng ở các địa phương khác cũng như từ Trung ương.

Trong xu thế cải cách, vấn đề cải cách tổ chức bộ máy chính quyền đô thị đã và đang được nhìn nhận tích cực với chủ trương từ Trung ương cho đến sự đồng thuận ở nhiều địa phương. Năm 2012, các địa phương đang góp ý cho dự thảo Hiến pháp mới đều hướng đến giải quyết các vấn đề có tính cốt lõi như hình thành quyền lực; cơ sở của trách nhiệm và bất tín nhiệm; cách thức giám sát đối với bộ máy hành pháp ở địa phương và Trung ương. Những đề xuất hợp nhất chức danh bí thư và chủ tịch, bỏ cấp hội đồng nhân dân trung gian, bầu trực tiếp chức danh chủ tịch ủy ban nhân dân các xã và thị trấn ở Hà Nội; bỏ hội đồng nhân dân quận và phường, đổi tên ủy ban nhân dân thành ủy ban hành chính và trao quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm cho hội đồng nhân dân cùng cấp; hội đồng nhân dân giám sát bằng đại biểu ở các cấp trung gian ở Đà Nẵng (8). Tựu trung lại, các ý kiến chia sẻ chung các xu hướng cải cách là:

- Bỏ bớt cơ quan quyền lực cấp trung gian và cấp địa phương để hội đồng nhân dân thực quyết và thực quyền;

- Giảm đầu mối giám sát, chỉ đạo và tập trung quyền lực cho chính quyền đô thị cấp trên - cấp có thẩm quyền về ngân sách;

- Tập trung quyền lực cho người đứng đầu đô thị, đồng thời tăng trách nhiệm giải trình và giám sát;

- Gia tăng thực quyền cho cơ quan giám sát là hội đồng nhân dân.

Tuy nhiên, bản thân những đề xuất này cũng chịu thách thức bởi yêu cầu đổi mới rất khó thực hiện nếu không đổi mới cả phương thức hoạt động bao gồm cách thức hình thành, cơ chế hoạt động và luật lệ, hệ thống khuyến khích, công cụ quản lý để đảm bảo chức năng của chính quyền nhằm đáp ứng đòi hỏi hiện tại và tương lai của khu vực đô thị nói riêng cũng như của cả đất nước. Điều này đòi hỏi quá trình cải cách phải diễn ra đồng bộ, sâu rộng, và cần những bước đột phá vào những khâu then chốt như tài chính, nhân sự, xây dựng chính sách riêng, và quyết định riêng trong lĩnh vực quy hoạch.

Cho đến nay, nhiều nội dung mang tính then chốt vẫn đang được thảo luận và cần cân nhắc lựa chọn như:

- Nếu bỏ bớt cấp trung gian thì quy mô dân số và đô thị như thế nào để thực hiện hiệu quả giám sát và thực hành dân chủ?

- Trao quyền tự chủ cho các đô thị có quy mô khác nhau sẽ theo tiêu chí nào? Cấp nào trao quyền gì và tại sao?

- Nhân sự đứng đầu chính quyền đô thị có nên theo cơ chế tranh cử và bầu trực tiếp không?

- Việc lựa chọn nhân sự trung gian sử dụng mô hình nào? Thi tuyển cạnh tranh hay giới thiệu và bổ nhiệm truyền thống?

- Nghị quyết của hội đồng nhân dân có trở thành hiệu lực pháp luật và luôn đi với ngân sách tương ứng không?

- Đô thị có được ngân sách chủ động với các loại phí - thuế riêng đáp ứng theo thực tế không?

- Đô thị có được ban hành chính sách riêng để triển khai nhiệm vụ không?

- Mối quan hệ với cấp tỉnh sẽ được tự chủ như thế nào đối với đô thị trực thuộc tỉnh?

- Đô thị loại vùng sẽ liên kết và phối hợp với các đô thị trong vùng như thế nào? Mỗi đô thị trong vùng sẽ tự chủ đến đâu?

Những vấn đề quan trọng đó, cần tiếp tục được nghiên cứu, thảo luận, kể cả việc nghiên cứu, khảo sát kinh nghiệm của nước ngoài để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền đô thị nước ta./.

-------------------------------
1. Government, Resolution 30/2011/ND-CP - Master program on public administration reform from 2011 to 2020, 2011
2. Doan Loan, Ha Noi de xuat bi thu kiem chu tich quan huyen. vnexpress.net, 4-1-2012, Hanoi
3. Hao Vo Tri, Thi truong nen de nguoi dan bau truc tiep, Tien phong online, 2012, Ho Chi Minh
4. S. C. National Assembly, Capital Act, 2000
5. Government, Decree 93/2001/ND-CP, 2001
6. National Assembly, National Budget Law 2002
7. Dragon Capital, Dragon Capital research on Vietnam property market - Investment Fund, 2012
8. UBND Da Nang, Bao cao de an xay dung chinh quyen do thi, 2011, Da Nang