Giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính  

Khiếu nại là quyền chính trị cơ bản của công dân, được quy định tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013. Đây là phương tiện pháp lý quan trọng để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong quan hệ hành chính với các cơ quan nhà nước. Đồng thời với điều đó là trách nhiệm của cơ quan nhà nước hữu quan giải quyết khiếu nại. Theo Luật Khiếu nại năm 2011 thì khiếu nại “là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” và giải quyết khiếu nại “là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” (các khoản 1 và 11, Điều 2).

Khái niệm giải quyết khiếu nại hay giải quyết tranh chấp hành chính chỉ được xác định cụ thể dưới dạng các hành vi kế tiếp nhau trong việc giải quyết khiếu nại. Từ góc độ khoa học, căn cứ vào các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật, giải quyết khiếu nại hành chính là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo thủ tục hành chính xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức (gọi chung là công dân) đối với quyết định hành chính hay hành vi hành chính được ban hành, thực hiện nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Giải quyết khiếu nại hành chính là một quá trình, với tập hợp các yếu tố liên kết, phụ thuộc nhau, qua đó tạo ra cách thức hoạt động giải quyết khiếu nại nhất định. Đó là các yếu tố thiết chế, thể chế pháp luật mà mỗi yếu tố này có bên trong nó các yếu tố nhỏ hơn. Chẳng hạn, thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại hành chính bao gồm trong nó các giai đoạn hợp thành từ khi thụ lý đơn đến khi ra quyết định giải quyết khiếu nại.

Khiếu nại hành chính cũng có thể nhìn từ góc độ là thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính. Theo đó, các quy phạm tạo nên thủ tục này được khoa học pháp lý xem là một trong những bảo đảm thực hiện quy phạm nội dung, cụ thể ở đây là các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hành chính. Trong khoa học luật hành chính, có thể có sự khác biệt, các quy phạm của thủ tục hành chính nói chung (trong đó có thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính) tạo nên bốn giai đoạn cơ bản là: (1) Khởi xướng hay thụ lý vụ việc hành chính; (2) Xem xét và ra quyết định giải quyết vụ việc hành chính; (3) Thi hành quyết định giải quyết vụ việc; (4) Khiếu nại việc giải quyết vụ việc. Mỗi giai đoạn lại có các quy định về chủ thể và nghĩa vụ của chủ thể, các giấy tờ, tài liệu, thời hạn… Luật Khiếu nại năm 2011, trên các nguyên tắc dân chủ, pháp chế và mục đích bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, đã xác định các giai đoạn của thủ tục giải quyết khiếu nại như sau:

Một là, thụ lý khiếu nại hành chính. Đây là hoạt động của cơ quan hành chính nhằm tiếp nhận đơn thư khiếu nại của công dân, pháp nhân và các tổ chức xã hội khác có đủ điều kiện thụ lý. Kết thúc quá trình này, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thông báo việc thụ lý hoặc không thụ lý bằng văn bản đến người khiếu nại, đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp biết.

Hai là, xem xét và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Vụ việc khiếu nại có thể được xem xét với hai cấp giải quyết.

Sau khi thụ lý khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu kiểm tra lại căn cứ, cơ sở ra quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại của chính mình, như: Căn cứ pháp lý, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính; nội dung của quyết định hành chính, việc thực hiện trình tự, thủ tục... Qua đó, tự đánh giá đúng thực trạng sự việc phản ánh trong đơn thư khiếu nại để làm căn cứ cho việc quyết định vụ việc. Từ đó, người giải quyết khiếu nại có thể  giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Theo thủ tục hành chính, đây là cấp giải quyết khiếu nại hành chính cuối cùng. Tại lần giải quyết khiếu nại thứ hai, người có thẩm quyền trên cơ sở xác minh, đánh giá vụ việc khiếu nại, có thể đưa ra quyết định trong đó kết luận nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ. Trường hợp khiếu nại là đúng hoặc đúng một phần thì yêu cầu người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại và vấn đề bồi thường thiệt hại. Trường hợp kết luận nội dung khiếu nại là sai toàn bộ thì yêu cầu người khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan thực hiện nghiêm chỉnh quyết định hành chính, hành vi hành chính.

Ba là, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính. Luật Khiếu nại hiện hành quy định về thời hạn thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và lần thứ hai, trách nhiệm thi hành của người giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại, người khiếu nại. Đáng chú ý là trong thủ tục giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại có các quy định về đối thoại để bảo đảm giải quyết vụ việc trên nguyên tắc pháp chế và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Người khiếu nại có nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Liên quan đến vấn đề thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại hành chính cũng cần đề cập thủ tục tư pháp giải quyết khiếu nại hành chính. Từ năm 1945 cho tới năm 1996, việc giải quyết khiếu nại hành chính của công dân nước ta chủ yếu vẫn thông qua con đường hành chính, trong đó, hai chủ thể cơ bản nhất có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là thủ trưởng cơ quan hành chính và cơ quan thanh tra. Nhưng sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức tòa án nhân dân và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành, từ ngày 1-7-1996, tòa án nhân dân các cấp có thêm chức năng giải quyết các vụ tranh chấp hành chính. Từ đây, công dân có thêm phương thức mới khiếu kiện đến tòa án để được xem xét các quyết định, hành vi hành chính hoặc các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính, với ưu điểm là thủ tục giải quyết đơn giản và nhanh hơn. Thủ tục tư pháp dù là thủ tục phức tạp, nhưng là cách thức bảo vệ công lý cao nhất. Cho đến nay, cả thủ tục hành chính và thủ tục tư pháp đều được sử dụng tùy thuộc sự lựa chọn của công dân.

Thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính và những vấn đề đặt ra

Trong 5 năm qua, từ năm 2018 đến năm 2022, số lượng đơn thư khiếu nại hành chính ở Việt Nam có xu hướng giảm dần, từ 60.370 đơn khiếu nại trong năm 2018, giảm còn 42.193 đơn khiếu nại trong năm 2022. Mặc dù vậy, tỷ lệ vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước trong tổng số đơn thư khiếu nại lại có xu hướng tăng lên, cụ thể trong năm 2018 tỷ lệ là 46,6%, nhưng tới năm 2022, tỷ lệ này đã tăng lên 60,3%, trong số đó, nội dung khiếu nại chủ yếu vẫn tập trung ở lĩnh vực đất đai, nhà cửa (chiếm khoảng trên 60%), tiếp đến là các khiếu nại về chính sách xã hội, như chính sách người có công, chính sách hỗ trợ doanh nghiệp, người lao động chịu ảnh hưởng của đại dịch COVID-19..., khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp và các lĩnh vực khác chiếm tỷ lệ nhỏ.⁽¹⁾

Tỷ lệ giải quyết khiếu nại qua các năm từ 2018 - 2022 đều đạt trên dưới 80% vụ việc khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền được giải quyết. Điều đó cho thấy, các cơ quan hành chính nhà nước đã ngày càng chú trọng hơn đến việc giải quyết có hiệu quả các khiếu nại hành chính và cố gắng kiểm soát tình hình khiếu nại. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, việc giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính vẫn có nhiều bất cập, hạn chế, xuất phát từ các nguyên nhân chủ yếu sau:

Thứ nhất, chính sách, pháp luật vẫn còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với tình hình thực tế. Đây được xem là nguyên nhân hàng đầu làm phát sinh khiếu nại, nhất là trong lĩnh vực đất đai. Bên cạnh đó là một số lĩnh vực khác, như: phân bổ nguồn ngân sách nhà nước hỗ trợ người dân và doanh nghiệp sau COVID-19, vấn đề liên quan đến quản lý giá điện, giá xăng dầu, vấn đề về quy hoạch đô thị, môi trường, triển khai các dự án đầu tư hợp tác công tư PPP...

Thứ hai, công tác quản lý nhà nước về khiếu nại của các cấp chính quyền và các cơ quan thanh tra nhà nước còn hạn chế; thiếu kiểm tra, đôn đốc thường xuyên công tác giải quyết khiếu nại. Trên thực tế, các địa phương thường chỉ tập trung giải quyết các vụ việc khiếu nại đã và đang xảy ra, chưa quan tâm công tác phòng ngừa, ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật vốn là nguyên nhân làm phát sinh công dân khiếu nại. Việc thanh, kiểm tra còn hạn chế, bất cập và chưa kịp thời, nhất là đối với một số lĩnh vực hay xảy ra khiếu nại ở một số địa phương. Có những trường hợp vụ việc diễn biến phức tạp nhưng cơ quan giám sát không biết hoặc không có giải pháp kịp thời, phù hợp. Bên cạnh đó, công tác phối hợp của các cấp, các ngành, các cơ quan chức năng có lúc, có nơi chưa tốt, một số trường hợp giữa các cơ quan còn thiếu thống nhất trong việc chỉ đạo xem xét, giải quyết vụ việc.

Thứ ba, trong hệ thống hành chính nói chung, hoạt động của các cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng còn thiếu công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình. Vấn đề quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả vẫn là vấn đề phải tiếp tục phấn đấu để hiện thực hóa trong nền hành chính nhà nước. 

Thứ tư, việc thực hiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại còn nhiều bất cập. Trong quá trình tiếp nhận và giải quyết đơn thư khiếu nại, thủ trưởng cơ quan hành chính ở một số nơi chưa thực hiện nghiêm theo quy định của pháp luật. Còn tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, ngại đối thoại với người dân, chưa tập trung, quyết liệt giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài.

Thứ năm, kỷ cương hành chính trong công tác giải quyết khiếu nại chưa nghiêm. Một số công chức chưa thực hiện đầy đủ chức trách, nhiệm vụ và thiếu khách quan, công tâm trong thực thi công vụ dẫn tới vi phạm chế độ, chính sách, pháp luật; thậm chí có trường hợp gây phiền hà, sách nhiễu, vụ lợi cá nhân, ảnh hưởng quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.

Thứ sáu, ý thức chấp hành pháp luật cũng như sự hiểu biết về pháp luật của một bộ phận công dân còn hạn chế. Nhiều trường hợp người khiếu nại đưa ra những đòi hỏi vượt quá quyền lợi hợp pháp của mình hoặc không hiểu rõ quyền, nghĩa vụ của mình, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Có những trường hợp vụ việc đã được cơ quan chức năng rà soát, giải quyết đúng chính sách, pháp luật, có lý, có tình, đã tổ chức đối thoại, vận động, nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại, nhưng không khởi kiện vụ việc ra tòa án hành chính. Thậm chí, có trường hợp phản ứng tiêu cực, bị kẻ xấu lợi dụng lôi kéo, kích động gây rối hoặc tham gia khiếu kiện đông người, làm mất an ninh, trật tự.

Thứ bảy, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật nói chung, pháp luật về khiếu nại nói riêng cho cán bộ, công chức nhà nước và các tầng lớp nhân dân chưa đáp ứng được yêu cầu. Nội dung phổ biến pháp luật về khiếu nại ở nhiều nơi còn sơ sài, hình thức tuyên truyền còn đơn điệu, chưa thu hút và tạo sự quan tâm của người dân. Bên cạnh đó, đa số địa phương đều gặp khó khăn trong vấn đề kinh phí tổ chức, do vậy, số xã, phường, thị trấn cũng như số cán bộ, công chức và nhân dân được tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khiếu nại chưa được nhiều và hiệu quả tuyên truyền còn hạn chế.

Từ thực trạng trên, để đổi mới, hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính, cần thực hiện một số nội dung sau:

Một là, mở rộng quyền khiếu nại đối với văn bản quy phạm pháp luật. Luật Khiếu nại 2011 chỉ cho phép công dân, tổ chức khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật..., nhưng chưa cho phép khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật, điều này đã làm giảm đi hiệu quả khiếu nại cũng như chưa thực sự phù hợp với thông lệ quốc tế. Có nhiều trường hợp, một quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu sót, do đó cần xem xét việc trao cho công dân quyền khiếu nại đối với chính các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước, các cấp chính quyền ở địa phương ban hành có liên quan đến khiếu nại hành chính của người dân.

Hai là, xác định lại mục đích của quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu. Theo đó, pháp luật cần sửa đổi theo hướng khắc phục tình trạng nghịch lý bên bị khiếu nại lại chính là bên giải quyết khiếu nại. Chỉ nên xem đây là bước do công dân tùy nghi lựa chọn với mong muốn có thể giải quyết nhanh, gọn vụ việc; không coi là giải quyết khiếu nại lần đầu. Đồng thời, thay vì áp dụng cơ chế đối thoại sau khi có khiếu nại, nên đảo ngược quy trình, quy định là trước khi ban hành quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính thì phải có sự đối thoại giữa cơ quan, người có thẩm quyền với công dân, từ đó góp phần giảm tình trạng khiếu nại và không cần đến cách giải quyết khiếu nại lần đầu như hiện nay.

Ba là, bổ sung quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với việc tiếp nhận khiếu nại hành chính của công dân. Cần bổ sung quy định về cơ chế chuyển hướng khiếu nại. Cụ thể là khi cơ quan hành chính thụ lý đơn khiếu nại xét thấy mình không có thẩm quyền đối với giải quyết khiếu nại, thay vì thông báo cho người khiếu nại rằng đơn thư khiếu nại không được thụ lý, thì có trách nhiệm chủ động chuyển đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Theo kinh nghiệm của một số quốc gia, các cơ quan hành chính nhà nước cần có thêm nhiệm vụ tiếp chuyển, phân luồng để chuyển các khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết cho cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Quy định như vậy thể hiện trách nhiệm chung của Nhà nước trong quan hệ trách nhiệm với công dân khi họ khiếu nại.

Bốn là, thiết lập một nền tảng thông tin mở và toàn diện. Trên thực tế, người khiếu nại đôi khi mang tính chủ quan cao, các thông tin cung cấp trong đơn thư khiếu nại tương đối phân tán. Trước tình hình đó, nên thiết lập một nền tảng thông tin toàn diện và cởi mở, tận dụng tối đa công nghệ thông tin để hỗ trợ quá trình tiếp nhận, thu thập và xác minh các nội dung khiếu nại, bao gồm cả hình thức đơn thư khiếu nại trực tiếp, có thể thông qua mạng internet và điện thoại... Điều đó sẽ tạo ra kho dữ liệu quốc gia, mang lại nhiều lợi ích to lớn trong hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành tác nghiệp cũng như nắm bắt, đánh giá tình hình biến động, kết quả giải quyết đơn thư trên phạm vi cả nước. Đây là tiền đề quan trọng để làm thay đổi căn bản về phương thức hoạt động, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong tiếp công dân, giải quyết khiếu nại hành chính.

Năm là, quyết định hành chính và hành vi hành chính có rất nhiều điểm khác biệt. Về nguyên tắc trong tính cụ thể, thì mỗi loại việc cần có các thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại tương ứng. Vì vậy, trong cơ chế giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính, cần nghiên cứu để thiết lập các thủ tục hành chính để giải quyết đối với một số loại khiếu nại có tính đặc thù cao, ví dụ, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, chứng khoán…

Cùng với đó, để giải quyết khiếu nại hành chính của công dân có hiệu quả, còn cần tiếp tục đổi mới, hoàn thiện nhiều nội dung có liên quan khác, như nâng cao nhận thức, hoàn thiện tổ chức và hoạt động giải quyết khiếu nại, chất lượng nhân sự, công tác quản lý giải quyết khiếu nại hành chính..../.

--------------------------

(1) Thanh tra Chính phủ, Báo cáo tổng kết năm 2018, 2019, 2020, 2021 và 2022