Quản lý đất đai trong phát triển thị trường bất động sản hiện nay

Thị trường bất động sản Việt Nam từ năm 1987 (năm có Luật Đất đai đầu tiên) đã trải qua nhiều giai đoạn thăng trầm. Tựu trung, có 3 chu kỳ gắn liền với 3 lần ra đời của Luật Đất đai (năm 1987, năm 1993, năm 2003). Trong đó, ở giai đoạn sơ khai 1987 - 1993, có thể nói tất cả các diễn biến của thị trường đất đai, bất động sản đều là tự phát. Giai đoạn 1993 - 2003 là giai đoạn bùng phát và suy giảm gắn liền với các điều chỉnh của Luật Đất đai (tăng trưởng đến năm 1996 và suy giảm đến khoảng đầu năm 2003). Giai đoạn 2003 - 2013 cũng gắn liền với sự ra đời và sửa đổi, bổ sung của Luật Đất đai năm 2003 nhưng có thêm sự hiện diện của Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản. Thị trường bất động sản giai đoạn này bùng phát đến năm 2007 và suy giảm (có những đợt tăng lại cục bộ trong một giai đoạn ngắn).

Hiện nay, thị trường bất động sản đang có những biểu hiện phục hồi nhưng chưa rõ rệt. Cùng với quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp nhà nước, một lượng vốn lớn đang được các doanh nghiệp thoái khỏi thị trường bất động sản. Vì vậy, để thị trường bất động sản có thể phục hồi, cần có một luồng vốn thay thế. Bên cạnh các luồng vốn truyền thống như vốn đầu tư trực tiếp và gián tiếp nước ngoài (FDI, FII), kiều hối, tiền trong dân, tiền trong doanh nghiệp mới tham gia thị trường, tiền từ hệ thống ngân hàng, các luồng tiền phái sinh…, có một luồng tiền tiềm ẩn nằm nội sinh ngay trong nguồn lực đất đai, rất cần có những thể chế kinh tế cũng như cách thức quản lý phù hợp để kích hoạt được nguồn vốn nội sinh từ đất đai.

Chủ trương của Đảng về tiếp tục đổi mới thể chế kinh tế thị trường được khẳng định. Những vấn đề có liên quan đến tổng kết Nghị quyết 21 (Nghị quyết Trung ương 6 khóa X) về tiếp tục đổi mới thể chế nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hiện đang được tổng kết trong các văn kiện của Đảng trình Đại hội XII. Nội dung về xây dựng thể chế để tạo lập đồng bộ và vận hành thông suốt các loại hình thị trường là một nội dung rất quan trọng. Thị trường bất động sản (với thị trường bộ phận là thị trường quyền sử dụng đất và công tác quản lý đất đai) là một trong những nội dung quan trọng của việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Luật Đất đai năm 2013 đã ban hành với nhiều sửa đổi, bổ sung liên quan đến quản lý đất đai và phát triển thị trường bất động sản. Luật Đất đai năm 2013 thể hiện đầy đủ quan điểm của Hiến pháp năm 2013, đồng thời, với sự khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện và thống nhất quản lý, công cuộc quản lý đất đai tập trung chủ yếu vào việc quản lý quyền sử dụng đất.

Có thể thấy, cùng với sự ra đời của Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản đang sửa đổi, một số yếu tố nội sinh sẽ được huy động cho thị trường bất động sản. Cùng với đó, công tác quản lý đất đai đi vào ổn định, hợp lý sẽ tạo ra một yếu tố hỗ trợ nguồn lực cho thị trường bất động sản.

Những vấn đề đặt ra và kiến nghị, giải pháp đối với việc tiếp tục đổi mới quản lý nhà nước về đất đai để phát triển thị trường bất động sản

Quy trình hóa công tác quản lý đất đai

Công tác quản lý đất đai cần phải được quy trình hóa một cách tường minh. Đây là một yếu tố mang tính kinh tế của các hoạt động dịch vụ công. Đất đai, nếu không được sử dụng sẽ không sản sinh lợi ích. Đất đai chỉ phát huy được giá trị sử dụng khi có chủ sử dụng. Để không phát sinh những tranh chấp đất đai trong quá trình sử dụng, đất đai phải được quản lý bởi Nhà nước và các bên liên quan. Vì vậy, quản lý đất đai phải được quy trình hóa, công khai hóa.

Để quy trình hóa công tác quản lý đất đai phục vụ phát triển thị trường bất động sản, cần có những nghiên cứu khái quát hóa và công nghệ hóa quy trình, từ đó công khai trong thực tiễn cuộc sống và vận hành trong thực tiễn, chỉ khi đó, giá trị tiềm tàng của đất đai mới được phát huy và huy động. Đặc biệt, các bước trong từng giai đoạn của quy trình có thể là rất khác nhau nhưng phải được nghiên cứu, hình thành và kiểm nghiệm trong thực tiễn để khi đưa vào vận hành phải bảo đảm tính khả thi và tính chế tài.

Nhất thể hóa hệ thống quy hoạch, trong đó có quy hoạch sử dụng đất

Quy hoạch đất đai là một trong những nội dung căn bản của công tác quản lý đất đai. Để sử dụng tiết kiệm và hiệu quả nguồn lực đất đai, công tác quy hoạch đóng một vai trò quan trọng. Trong quy trình quản lý đất đai, quy hoạch là một trong những khâu đầu tiên. Trong quá trình chuyển đất đai từ nguồn tài nguyên sang nguồn vốn, quy hoạch đóng vai trò chuyển dịch đất đai từ nguồn tài nguyên thành nguồn lực.

Quy hoạch đất đai là một bộ phận trong hệ thống quy hoạch. Tuy nhiên, hiện nay, 3 quy hoạch cơ bản trong hệ thống quy hoạch là quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển đô thị vẫn đang được chế tài bởi hai luật khác nhau, điều này đã gây ra những bất cập. Một là, không rõ quy hoạch nào có trước, quy hoạch nào là nền. Hai là, các quy hoạch không thống nhất về thời gian, phạm vi. Ba là, tính tương tác của các quy hoạch không được điều chỉnh bởi văn bản nào. Bốn là, các quy hoạch chưa khả thi và dễ thay đổi. Năm là, các quy hoạch ít tính chế tài.

Hướng ra của các giải pháp cũng đã được xem xét trong Luật Đất đai năm 2013 và Luật Quy hoạch đang soạn thảo. Tuy nhiên, dường như các giải pháp triệt để vẫn còn ở phía trước. Về dài hạn, các giải pháp là phải đưa tất cả các quy hoạch vào điều chỉnh bởi một văn bản quy phạm pháp luật (có thể là một luật hoặc một pháp lệnh). Trong trung hạn, có thể có một văn bản điều chỉnh các yếu tố liên đới các quy hoạch (có thể là một nghị quyết của Chính phủ hoặc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội). Các quy hoạch phải được điều chỉnh bởi quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và được đặt trên nền bản đồ giải thửa của quy hoạch sử dụng đất.

Hoàn thiện cơ chế thu hồi, giao đất

Cơ chế thu hồi, giao đất hiện còn một số bất cập. Về cơ bản, quá trình phát triển kinh tế - xã hội tất yếu dẫn đến công nghiệp hóa, đô thị hóa. Do đó, việc thu hồi đất đai của các chủ thể đang sử dụng để giao cho các chủ thể cần để phát triển dự án là tất yếu. Tuy nhiên, cơ chế hiện hành để thu hồi và giao đất thỏa đáng giữa ba bên: Nhà nước - chủ thể bị thu hồi đất - chủ thể được giao đất chưa được tường minh. Mặc dù đã có rất nhiều sửa đổi, bổ sung (Nghị định 69/2009/NĐ-CP, ngày 13-8-2009), các bên thường không thỏa đáng với cơ chế, chính sách hiện hành.

Hơn nữa, một trong những bất cập của vấn đề thu hồi, giao đất, cho thuê đất là, đất đai sau khi được thu hồi (nhiều khi phải cưỡng chế) được giao cho bên nhận đất lại không được sử dụng đúng như cam kết. Nhiều dự án chậm tiến độ khởi công, nhiều dự án triển khai không đúng tiến độ. Thậm chí, một số dự án còn sử dụng sai mục đích. Nhất là, trong giai đoạn thị trường bất động sản trầm lắng hiện nay, một số dự án tọa lạc tại các lô đất rất có giá trị vẫn không triển khai. Về phía các cơ quan quản lý nhà nước, việc chế tài về thu hồi đất hay thúc đẩy tiến độ lại không được như mong muốn.

Vì vậy, cần có một cơ chế đủ mạnh, đủ thuyết phục, hài hòa được lợi ích các bên liên quan trong việc thu hồi, giao đất. Trong khi chưa có được cơ chế như mong muốn, trước mắt, cần công khai các quá trình thu hồi - giao đất. Công khai cả hai chiều: công khai các yếu tố liên quan đến bên thu hồi (diện tích đất, giá trị được đền bù); bên nhận đất giao (ai được nhận, để làm gì) để các bên theo dõi, kiểm tra. Thứ đến, cần có chế tài đủ mạnh đối với những chủ thể nhận giao nhưng không sử dụng đúng tiến độ và mục đích sử dụng đất. Hơn nữa, cần thường xuyên rà soát, đánh giá để đưa ra những giải pháp tốt hơn cho quá trình “hậu thu hồi đất”.

Hoàn thành công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Trong công tác quản lý đất đai, việc giao đất, cho thuê đất phải gắn liền với công tác xác lập quyền sử dụng đất và đăng ký quyền sử dụng đất. Đây là hai mặt của một quá trình duy nhất. Nhà nước giao đất cho các chủ thể sử dụng đất phải gắn liền với việc giao cho chủ thể đó giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Chủ thể có thửa đất đó phải đăng ký quyền tài sản của mình với thửa đất đó.

Tuy nhiên, trong thực tiễn, công tác giao giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các chủ thể sử dụng đất hiện vẫn chưa hoàn thành. Có những loại đất (đất nông nghiệp) đã cấp được tỷ lệ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rất cao. Nhưng có loại đất (đất nội đô đô thị) tỷ lệ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đạt chỉ tiêu đặt ra. Có nhiều lý do cho vấn đề này. Thứ nhất, có những thửa đất không xác định rõ lịch sử, nguồn gốc. Thứ hai, có những thửa đất có tranh chấp do tồn tại lịch sử. Thứ ba, có những thửa đất không xác lập được chủ sử dụng. Thứ tư, có nguyên nhân trong triển khai thực thi giữa các cơ quan (đất đai và xây dựng). Thứ năm, có nguyên nhân do kinh phí không đáp ứng yêu cầu. Ngoài ra còn có nhiều lý do khác…

Để có thể xác lập quyền sử dụng đất cho tất cả các thửa đất, rất cần sự quyết tâm của tất cả các bên liên quan: Các cơ quan nhà nước hướng tới việc xác lập giấy chứng nhận các thửa đất như trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước. Các bên sử dụng phải thấy được lợi ích từ việc thửa đất được xác lập quyền sử dụng. Cuối cùng là, phải có một lộ trình giải quyết triệt để vấn đề này thông qua một văn bản nhà nước có tính pháp lý cao.

Vốn hóa nguồn lực đất đai

Vốn hóa đất đai là một bước quan trọng trong quá trình quản lý đất đai. Từ khi xác lập được quyền sử dụng đất, đất đai phải được định giá, áp giá và đưa vào giao dịch trong xã hội dưới dạng tài sản. Đây là một bước quan trọng nhưng không đơn giản, bởi việc có được sự đồng thuận của các bên có quyền lợi liên quan về giá đất, giá trị đất, giá trị gia tăng của một thửa đất và phân chia lợi ích của các bên liên quan là một công đoạn khó khăn và phức tạp. Đặc biệt, trong bối cảnh nước ta, các bên liên quan chỉ có quyền sử dụng đất nên cần có những nghiên cứu xác lập giá trị thực của quyền sử dụng đất.

Để có thể xác lập giá trị đích thực của quyền sử dụng đất, cần phải tiến hành một số hoạt động. Thứ nhất, thống kê các giao dịch có liên quan. Thứ hai, tích hợp các phương pháp định giá đất trong việc xác định giá trị thửa đất liên quan. Công khai hóa các thông tin về giá giao dịch theo thời gian, từ đó tiệm cận giá trị đúng của thửa đất. Muốn làm được điều này, cần một số hoạt động hỗ trợ về điều tra, thống kê, công cụ phần mềm, hệ thống quản trị thông tin, dữ liệu, các phương pháp tính toán và hệ thống tin học đủ mạnh để quản lý hệ thống thông tin có liên quan.

Nói rộng hơn, việc vốn hóa đất đai gắn liền với việc nghiên cứu về các chỉ số liên quan đến giá quyền sử dụng đất, giá bất động sản và thị trường bất động sản. Đây là một trong những nội dung khó tách bạch giữa công việc chuyên biệt của quản lý đất đai hay công việc chung của quản lý thị trường bất động sản. Tuy nhiên, đây là một công việc cần làm càng sớm càng có lợi ích trong quản lý đất đai nói riêng và quản lý thị trường bất động sản nói chung.

Một số vấn đề cần tiếp tục trao đổi, thảo luận

Để hoàn thiện hệ thống quản lý đất đai, đồng thời để thúc đẩy phát triển mạnh mẽ thị trường bất động sản, có một số vấn đề cần tiếp tục thảo luận, trao đổi như sau:

- Thứ nhất, tiếp tục làm rõ vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước, đặc biệt là sự phân công, phân cấp của các cấp chính quyền trong thực hành chức năng, nhiệm vụ này. Các cơ quan trung ương thực hiện như thế nào, các cấp chính quyền địa phương thực hiện như thế nào? Vấn đề phân công, phân cấp và phân nhiệm là một nội dung cơ bản trong quản lý nhà nước về kinh tế, vấn đề này rất cần được đặt ra giải quyết trong bối cảnh tiếp tục phân cấp mạnh hơn nữa cho chính quyền địa phương đồng thời với việc tăng cường vai trò điều chỉnh vĩ mô của các cơ quan trung ương.

- Thứ hai, cùng với quá trình hội nhập và mở rộng các chủ thể có yếu tố nước ngoài trong việc mua và sở hữu bất động sản trên lãnh thổ Việt Nam, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản có đề cập đến việc mở rộng đối tượng. Vấn đề đặt ra là, việc xác lập các quyền có liên quan đến đất đai sẽ được xử lý thế nào cho tương thích với luật pháp quốc tế. Đồng thời, làm sao vừa thu hút được luồng vốn có yếu tố nước ngoài, luồng vốn trong dân vừa bảo đảm được tính chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước.

- Thứ ba, đến nay, luật pháp liên quan đến đất đai vẫn chưa cho phép thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng không hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam. Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra là, cùng với việc mở rộng đối tượng và phạm vi hoạt động của các chủ thể, nhất là các chủ thể có yếu tố nước ngoài, việc các chủ thể này thế chấp tài sản của họ ở quốc gia của họ là một vấn đề tự nhiên. Nhưng khi tài sản có liên quan đến đất đai của Việt Nam thì vấn đề này sẽ được xử lý như thế nào? Đây là vấn đề mang tính mở và cần xử lý trước khi có những xung đột về lợi ích.

- Thứ tư, vấn đề đồng bộ hóa các quy hoạch sẽ được xử lý như thế nào? Xây dựng một văn bản pháp quy chung cho các quy hoạch hay một văn bản hài hóa hóa các quy hoạch? Các vấn đề liên quan đến tài chính để làm quy hoạch? Vấn đề quy hoạch nào làm trước, quy hoạch nào làm sau? Khi xung đột quy hoạch thì lấy quy hoạch nào làm gốc… Vấn đề điều chỉnh quy hoạch do ai làm, khi nào được điều chỉnh… Hơn nữa, vấn đề quy hoạch cấp vùng nằm ở đâu trong hệ thống quy hoạch đất đai hiện nay?

- Thứ năm, vấn đề thu hồi và giao đất có liên quan đến một vấn đề căn bản: những chủ thể nào thì được thu hồi đất và đến mức độ nào thì được cưỡng chế cho các dự án phát triển kinh tế. Có nhiều luồng ý kiến cho rằng, Nhà nước cần đứng ra thu hồi đất của các chủ thể sử dụng để giao cho các nhà đầu tư (và khi đã thu hồi được một tỷ lệ nhất định - có thể khoảng trên 85% sẽ tiến hành cưỡng chế phần còn lại). Cũng có ý kiến cho rằng, chủ yếu công tác thu hồi là dựa trên thỏa thuận giữa các bên hữu quan, Nhà nước chỉ đứng ra làm chủ thể cân bằng… Đây là những vấn đề đang cần được giải quyết để thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng tiến lên một bước mới./.