Hợp tác công - tư: Giải Pháp phát triển kinh tế di sản trên địa bàn tỉnh Ninh Bình hiện nay

Trong bối cảnh ngân sách và năng lực quản lý công về bảo tồn, phát huy giá trị di sản gắn với phát triển kinh tế địa phương còn hạn chế, mô hình hợp tác công – tư (PPP) trở thành một công cụ quan trọng để huy động nguồn lực của các thành phần xã hội: Nhà nước, doanh nghiệp, cộng đồng và các nhà khoa học nhằm bảo tồn và khai thác hiệu quả giá trị của di sản trong quá trình phát triển địa phương.

Hợp tác công - tư trong phát triển kinh tế di sản

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (2020) quy định, đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP.

Có thể hiểu mô hình hợp tác công - tư như một dạng quan hệ hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong việc triển khai các dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, được xác lập thông qua hợp đồng với sự phân định cụ thể về trách nhiệm, quyền lợi và mức độ rủi ro của mỗi bên. Theo đó, toàn bộ hoặc một phần dự án do khu vực tư nhân đảm nhiệm, được lựa chọn thông qua cơ chế đấu thầu cạnh tranh, đồng thời phải bảo đảm lợi ích công cộng và tuân thủ các tiêu chuẩn về chất lượng công trình, sản phẩm hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định. Hình thức hợp tác này tạo ra lợi ích cho các bên, khi vừa khai thác hiệu quả nguồn vốn và năng lực quản lý của khu vực tư nhân, vừa bảo đảm quyền lợi và lợi ích chung của người dân.

Hợp tác công - tư trong lĩnh vực kinh tế di sản nhằm thu hút các nguồn lực, các thành phần kinh tế, các cộng đồng dân cư tham gia sáng tạo, cung cấp và phổ biến các sản phẩm, dịch vụ văn hóa, du lịch có hàm lượng trí tuệ thỏa mãn nhu cầu hưởng thụ văn hóa ngày càng cao của công chúng. Hợp tác công - tư nhằm xây dựng chiến lược phát huy giá trị di sản gắn với bảo tồn, giữ gìn di sản một cách bền vững. Trong đó, đặt bảo tồn di sản là trung tâm, người dân trong khu di sản là chủ thể, các doanh nghiệp là động lực để biến di sản trở thành tài sản, hướng tới cân bằng bảo tồn và phát triển, có khả năng thích ứng. Người dân, doanh nghiệp vừa có trách nhiệm, vừa có quyền lợi rõ ràng, được hưởng lợi từ di sản, từ đó, cộng đồng sẽ ý thức hơn về những gì mà tiền nhân trao truyền lại. 

Các chủ thể giữ vai trò then chốt trong mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực bảo tồn và phát huy giá trị di sản gắn với phát triển kinh tế bao gồm: Khu vực công  là hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về di sản văn hóa được tổ chức thống nhất, hoạt động đồng bộ và có trách nhiệm từ Trung ương đến địa phương; Khu vực tư nhân gồm các doanh nghiệp có định hướng phát triển bền vững, lâu dài;  đối tác trung gian là đội ngũ các nhà khoa học có tâm huyết và năng lực chuyên môn, đảm nhiệm vai trò tư vấn và kết nối hiệu quả giữa khu vực công và khu vực tư và cùng với cộng đồng cư dân địa phương có năng lực tự chủ và tinh thần tích cực, nhiệt tình tham gia, ủng hộ.

Điều quan trọng nhất trong hợp tác công - tư là phải xây dựng được một quy chế phối hợp và trách nhiệm của các bên nhằm bảo đảm sự hài hòa giữa văn hóa và kinh tế, đảm bảo hài hòa giữa lợi ích kinh tế của doanh nghiệp và bảo tồn, giữ gìn di sản và lợi ích của cộng đồng người dân.

Thực tiễn hợp tác công - tư trong phát triển kinh tế di sản trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

Thứ nhất, Ninh Bình là vùng đất có bề dày truyền thống lịch sử và văn hiến lâu đời với một không gian đậm đặc về di sản văn hóa. Theo thống kê của Sở Văn hóa và Thể thao, toàn tỉnh hiện có 5.071 di tích được đưa vào danh mục kiểm kê, trong đó 1.106 di tích đã được Nhà nước xếp hạng với 8 di tích quốc gia đặc biệt, 264 di tích cấp quốc gia và 834 di tích cấp tỉnh. Tiêu biểu trong đó, Quần thể danh thắng Tràng An được ghi danh là Di sản Văn hóa và Thiên nhiên thế giới duy nhất ở Việt Nam và khu vực Đông Nam Á; Tín ngưỡng thờ mẫu Tam Phủ được ghi danh là Di sản văn hóa phi vật thể đại diện của nhân loại; 8 di tích quốc gia đặc biệt gồm: khu di tích Cố đô Hoa Lư, Khu di tích đền Trần - chùa Phổ Minh, đền Trần Thương và chùa Long Đọi Sơn, đền Xám và chùa Keo Hành Thiện, thể Tràng An - Tam Cốc - Bích Động và núi Non Nước.

Ninh Bình còn là nơi hội tụ các trung tâm tín ngưỡng và tôn giáo lớn của đất nước với các trung tâm phật giáo vào hàng lớn nhất của Việt Nam và khu vực như: chùa Tam Chúc, chùa Bái Đính và các địa điểm quan trọng của Công giáo như: Nhà thờ đá Phát Diệm, Vương cung Thánh đường Sở Kiện, giáo xứ Bùi Chu…

Bên cạnh đó, Ninh Bình còn có kho tàng lễ hội và các làng nghề truyền thống có lịch sử lâu đời, các loại hình nghệ thuật và ẩm thực dân gian phong phú, đặc sắc… Tất cả cùng hòa quyện tạo nên một không gian văn hóa Ninh Bình đa tầng, đa sắc, trải rộng từ khu vực miền núi - trung du, qua đồng bằng và các vùng sinh thái ngập nước, đến dải ven biển. Đây là các nguồn lực quan trọng để Ninh Bình khai thác, phát huy trong phát triển kinh tế di sản và xây dựng các ngành công nghiệp văn hóa, thúc đẩy phát triển địa phương theo hướng “xanh”, bền vững, góp phần hiện thực hóa mục tiêu xây dựng Ninh Bình trở thành thành phố trực thuộc Trung ương với đặc trưng đô thị di sản thiên niên kỷ và là thành phố sáng tạo, cực tăng trưởng khu vực các tỉnh phía Nam đồng bằng sông Hồng, hình mẫu kết hợp hài hòa giữa phục dựng, bảo tồn di sản và tăng trưởng xanh, hướng vào chất lượng phát triển, giữ vững địa bàn vững chắc về quốc phòng và an ninh.

Thứ hai, dựa trên tiềm năng, thế mạnh về di sản, với định hướng phát triển bền vững, lấy di sản làm trung tâm, văn hóa làm động lực và con người làm chủ thể sáng tạo, trong thời gian qua, tỉnh Ninh Bình đã rất chú trọng tạo nhiều cơ chế, chính sách thuận lợi để thu hút các doanh nghiệp, cá nhân cùng đầu tư bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản văn hóa với phát triển kinh tế, đặc biệt là trong phát triển du lịch di sản.

Các địa phương trong tỉnh đã chủ động bố trí kinh phí và huy động các nguồn lực, đồng thời triển khai đồng bộ nhiều giải pháp nhằm đẩy mạnh công tác xúc tiến, quảng bá điểm đến. Các địa phương thường xuyên mời các doanh nghiệp lữ hành cùng đội ngũ báo chí trong nước và quốc tế đến khảo sát, trải nghiệm để xây dựng và định hình các tuyến, điểm và sản phẩm du lịch; tạo điều kiện thuận lợi cho các đoàn làm phim nước ngoài đến ghi hình, qua đó gia tăng hiệu quả truyền thông, quảng bá hình ảnh; tích cực tham gia các hội thảo, hội chợ xúc tiển đầu tư và du lịch quy mô lớn ở trong và ngoài nước; đồng thời thúc đẩy phát triển du lịch thông minh.

Hiện nay, trên địa bàn tỉnh một số điểm du lịch trên cơ sở khai thác, phát huy giá trị di sản được thực hiện quản lý, vận hành, khai thác theo mô hình đối tác công - tư như doanh nghiệp xây dựng Xuân Trường vận hành, khai thác tại khu du lịch sinh thái Tràng An, Tam Cốc - Bích Động và khu du lịch tâm linh núi chùa Bái Đính và khu du lịch Tam Chúc; Công ty Trách nhiệm hữu hạn Du lịch và Dịch vụ Bích Động quản lý và khai thác khu du lịch Thung Nắng; Công ty Cổ phần Dịch vụ thương mại du lịch Doanh Sinh quản lý và khai thác khu du lịch Thung Nham; Công ty Ngôi Sao quản lý và khai thác khu vực Động Thiên Hà…

Trong mô hình hợp tác công – tư tại các khu du lịch, nhiệm vụ quản lý, giám sát của Nhà nước và vận hành, khai thác của các doanh nghiệp tư nhân được tách riêng. Các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền là thực hiện quản lý nhà nước về di sản. Hướng dẫn, triển khai các văn bản pháp luật đến với các doanh nghiệp tư nhân, phối hợp với các doanh nghiệp tổ chức các lớp tập huấn cho người dân tham gia hoạt động du lịch và tổ chức thanh tra, kiểm tra hoạt động vận hành, khai thác, kinh doanh của các doanh nghiệp tư nhân. Đồng thời, hỗ trợ công tác tuyên truyền, quảng bá, xúc tiến du lịch, phát triển thị trường đầu tư, tôn tạo khu điểm du lịch và các nội dung khác có liên quan khác. Doanh nghiệp có nhiệm vụ bố trí kinh phí tu bổ, tôn tạo các di tích, các điểm tham quan, nạo vét sông ngòi, hang động; đầu tư cơ sở vật chất, hạ tầng trong khu du lịch…; tổ chức, vận hành khai thác điểm du lịch như bán vé tham quan, tổ chức kinh doanh các sản phẩm, dịch vụ phục vụ khách du lịch trong phạm vi cho phép trên cơ sở đảm bảo không gây ảnh hưởng xấu đến di sản và cảnh quan môi trường sinh thái và đảm bảo lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương. Đồng thời, các doanh nghiệp còn đứng ra tài trợ các dự án nghiên cứu khoa học trong nước và quốc tế để tư vấn chiến lược liên quan đến phát triển, bảo tồn di sản và đa dạng hóa sản phẩm du lịch di sản. Trong những năm qua, nhiều dự án nghiên cứu khoa học nhằm nghiên cứu, nhận diện các giá trị của di sản để xây dựng các sản phẩm du lịch mang đặc trưng riêng đã được thực hiện hiệu quả nhờ vào mô hình hợp tác công- tư tiểu biêu như Dự án “Sự thích ứng của con người với quá trình biến đổi khí hậu khu vực bờ biển: Các bằng chứng của kỷ Đệ tứ tại khu vực Đông Nam châu Á (SUNDASIA)” với sự hợp tác của các bên là Trường Đại học Queens Belfast, Viện Nghiên cứu khảo cổ học Mc Donald, Viện Khoa học địa chất và khoáng sản Việt Nam, Viện Khảo Cổ học Việt Nam, Ban Quản lý quần thể danh thắng Tràng An và doanh nghiệp Xuân Trường – đối tác tài trợ kinh phí. Kết quả của dự án nhằm tái hiện không gian Tràng An thời tiền sử, sẽ trở thành một điểm tham quan, du lịch gắn với tìm hiểu lịch sử, văn hóa, các giá trị cốt lõi của di sản.

Ninh Bình là một trong những địa phương tiêu biểu đã vận dụng linh hoạt và hiệu quả mô hình hợp tác công - tư trong bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản với phát triển kinh tế, qua đó bảo đảm sự hài hòa lợi ích giữa ba chủ thể: cộng đồng dân cư, chính quyền và doanh nghiệp. Thực tiễn triển khai cho thấy mô hình này đã mang lại những kết quả rõ nét trên nhiều phương diện:

Các địa phương đã huy động được nguồn lực từ nhiều thành phần kinh tế để đầu tư phát triển hạ tầng du lịch và hạ tầng dân sinh, đồng thời gắn kết chặt chẽ giữa phát triển du lịch với công tác bảo tồn di sản; khai thác hiệu quả nguồn lao động tại chỗ trong các khu di sản tham gia hoạt động du lịch, góp phần tạo việc làm và sinh kế bền vững cho người dân. Bên cạnh đó, cộng đồng cư dân còn được tham gia vào quá trình xây dựng cơ chế, chính sách, trực tiếp tham gia quản lý và thụ hưởng các giá trị từ di sản, qua đó từng bước hình thành sự cân bằng giữa bảo tồn di sản và bảo đảm sinh kế, hướng tới việc xác lập cộng đồng là “trung tâm”, là chủ thể trong công tác gìn giữ và phát huy giá trị di sản.

Các điểm du lịch hoạt động theo mô hình công - tư đã khai thác, phát huy hiệu quả các giá trị của di sản tạo ra các sản phẩm du lịch hấp dẫn du khách, thu hút số lượng đông đảo khách du lịch trong nước và quốc tế, tăng doanh thu cho du lịch, tạo việc làm, nâng cao thu nhập cho người dân góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương: Theo thống kê, mùa lễ hội đầu năm 2019, Khu Du lịch Tam Chúc đón bình quân 7.000 đến 8.000 lượt khách/ngày. Tam Chúc đặt chỉ tiêu đến năm 2025 đón khoảng 3,7 triệu lượt khách, trong đó khách quốc tế đạt 470 nghìn lượt, tổng thu từ khách du lịch đạt khoảng 1.100 tỷ đồng, tạo việc làm cho khoảng 2.400 lao động, trong đó có 900 lao động trực tiếp. Năm 2019, tổng lượt khách đến Ninh Bình khoảng 7.65 triệu lượt khách. Trong đó, theo thống kê, 80% lượng khách đến Ninh Bình đều đến Tràng An- Bái Đính, nơi đây đã trở thành hạt nhân kết nối những điểm đến khác trong tỉnh để hình thành tour, tuyến hoàn chỉnh; đồng thời tạo việc làm và thu nhập ổn định cho hơn 20.000 lao động, góp phần quan trọng phát triển kinh tế - xã hội địa phương… Bên cạnh những lợi ích về kinh tế, hợp tác công – tư trong bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản gắn với phát triển kinh tế nói chung, du lịch nói riêng còn tạo ra tác động nhiều mặt đến đời sống xã hội, giúp cải thiện hạ tầng, kỹ thuật nông thôn, xây dựng bộ mặt nông thôn hiện đại, văn minh; bảo vệ môi trường sinh thái, giữ gìn an ninh trật tự, củng cố khối đoàn kết cộng đồng, bảo vệ vững chắc thế trận quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân.

Tuy nhiên, hiện nay, việc áp dụng mô hình hợp tác công - tư trong bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản trong phát triển kinh tế địa phương cũng phải đối mặt với một số hạn chế, thách thức như: về mặt thể chế, hiện nay, nước ta vẫn chưa có văn bản quy định cụ thể về hợp tác đầu tư theo phương thức đối tác công - tư trong lĩnh vực văn hóa nói chung và bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản văn hóa với phát triển kinh tế nói riêng. Sự hiểu biết về mô hình hợp tác này còn hạn chế nên dẫn đến tâm lý e ngại của lãnh đạo các cấp trong quá trình chỉ đạo, định hướng cơ chế phối hợp triển khai từng hoạt động cụ thể ở các khu di sản. Sự liên kết giữa các bên trong mô hình hợp tác công - tư như: nhà quản lý, doanh nghiệp, nhà khoa học chưa được thường xuyên dẫn đến hiệu quả bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản chưa được như mong muốn. Vấn đề khó khăn của cơ quan quản lý nhà nước trong việc kiểm soát chi phí mà doanh nghiệp đã đầu tư dẫn đến những sai sót trong thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng các công trình. Một số điểm du lịch vẫn còn tồn tại những vi phạm trong quá trình đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác, như việc xây dựng một số hạng mục công trình chưa phù hợp với không gian và cảnh quan di sản; các cơ sở kinh doanh, dịch vụ chưa quan tâm đầy đủ đến công tác hướng dẫn du khách tuân thủ nghiêm các quy định. Bên cạnh đó, một bộ phận cán bộ quản lý và nhân viên phục vụ chưa được đào tạo, bồi dưỡng đầy đủ về chuyên môn, nghiệp vụ du lịch, trình độ ngoại ngữ, cũng như các kỹ năng liên quan đến bảo đảm an ninh, an toàn, phòng chống cháy nổ, bảo vệ môi trường sinh thái và vệ sinh an toàn thực phẩm…

Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hợp tác công - tư trong trong phát triển kinh tế di sản tỉnh Ninh Bình

Bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản gắn với phát triển kinh tế - phát triển kinh tế di sản là một định hướng lớn trong chiến lược phát triển của Việt Nam, nhất là đối với các tỉnh có tiềm năng lớn về di sản văn hóa và thiên nhiên như tỉnh Ninh Bình. Việc áp dụng mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực này là một giải pháp, một động lực quan trọng nhằm huy động đa dạng các nguồn lực, các thành phần kinh tế trong xã hội vừa đảm bảo bảo tồn, giữ gìn di sản, vừa khai thác, phát huy giá trị di sản trong các hoạt động kinh tế như du lịch, công nghiệp và dịch vụ văn hóa, hài hòa lợi ích kinh tế và văn hóa giữa các tác nhân. Để nâng cao hiệu quả hợp tác công - tư trong lĩnh vực kinh tế di sản trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, trong thời gian tới cần tập trung thực hiện một số nội dung sau:

Một là, đề xuất xây dựng hành lang pháp lý là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và tài chính đối với hợp tác công – tư trong lĩnh vực kinh tế di sản. Xây dựng cơ chế phối hợp quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm và quyền lợi của các bên. Các đơn vị khai thác phải tuân thủ chặt chẽ các quy định, chính sách pháp luật; Nhà nước phải thường xuyên xây dựng, hoàn thiện quy chế, quy định đồng thời với thanh tra, kiểm tra, định hướng và kịp thời để doanh nghiệp khai thác, phát huy giá trị di sản trong phát triển kinh tế một cách bền vững nhất.

Hai là, tiếp tục hoàn thiện và thực hiện mô hình hợp tác công - tư trong quản lý, bảo tồn, khai thác và phát huy giá trị di sản trên địa bàn tỉnh. Xây dựng, ban hành các cơ chế chính sách khuyến khích xã hội hóa, tạo môi trường đầu tư hấp dẫn thu hút các nguồn vốn ngoài ngân sách đầu tư phát triển du lịch, dịch vụ. Nâng cao trách nhiệm của cả cộng đồng, tạo điều kiện cho người dân tham gia bảo tồn di sản văn hóa, phát triển đa dạng sinh học, tạo việc làm và thu nhập tốt cho cộng đồng sống trong khu vực di sản.

Ba là, có chương trình nghiên cứu, đánh giá tổng thể về hiện trạng, nhu cầu, xu hướng và tính khả thi áp dụng cơ chế đối tác công - tư trong quản lý, bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản văn hóa gắn với phát triển kinh tế thông qua thực tiễn áp dụng trên địa bàn trong thời gian qua, từ đó, tiếp tục hoàn thiện mô hình, triển khai, nhân rộng áp dụng tại các khu di tích lịch sử -văn hóa và di sản thiên nhiên trên địa bàn tỉnh.

Bốn là, tăng cường công tác đào tạo nâng cao chất lượng nguồn nhân lực ở cả ba khu vực nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng; đồng thời, phát huy vai trò của các nhà khoa học trong việc tư vấn, kết nối giữa khu vực công và tư nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, vận hành các hoạt động kinh tế di sản đảm bảo vừa khai thác tối ưu lợi ích kinh tế vừa đảm bảo vệ di sản và môi trường sinh thái.

Những kết quả đạt được từ mô hình hợp tác công- tư trong lĩnh vực bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị di sản gắn với phát triển kinh tế đã góp phần hình thành diện mạo lĩnh vực kinh tế di sản của tỉnh Ninh Bình với ngành du lịch di sản được tổ chức, quản lý, vận hành chuyên nghiệp, hiện đại và nhiều sản phẩm, dịch vụ mang hàm lượng kinh tế, văn hóa cao đáp ứng nhu cầu hưởng thụ, tiêu dùng của công chúng và mang lại lợi ích cho cả chủ thể công và tư, vừa giữ gìn, bảo tồn di sản một cách bền vững. Trong thời gian tới, Ninh Bình cần tiếp tục áp dụng mô hình này để bảo tồn, khai thác, phát huy giá trị của kho tàng di sản văn hóa đồ sộ, đặc sắc thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương theo hướng “xanh”, bền vững./.