Xây dựng cơ chế pháp lý bảo đảm cho nhân dân tham gia hoạt động giám sát và phản biện xã hội là một trong những giải pháp cấp thiết nhằm thực hiện quyền dân chủ, tự do của nhân dân. Hơn thế, đó còn là giải pháp quan trọng nhằm góp phần đổi mới sự lãnh đạo của Đảng, tăng cường hiệu quả quản lý, điều hành của Nhà nước và nâng cao chất lượng hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội.

Hoạt động giám sát và phản biện xã hội của nhân dân là việc nhân dân thông qua tổ chức chính trị - xã hội của mình hoặc trực triếp theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá các hoạt động thực hiện pháp luật của đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan trong bộ máy đảng, nhà nước, cũng như đóng góp ý kiến đối với việc hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Trong bối cảnh dân chủ hóa xã hội ngày càng mở rộng, trình độ dân trí của nhân dân từng bước được nâng cao thì sự giám sát và phản biện xã hội của nhân dân càng đóng vai trò quan trọng, tạo thành một mắt xích không thể thiếu trong cơ chế kiểm soát quyền lực của Đảng và Nhà nước.

I - Thực trạng cơ chế pháp lý đối với hoạt động giám sát và phản biện xã hội của nhân dân

1 - Về những quy định pháp luật đối với hoạt động giám sát và phản biện xã hội: Hiến pháp năm 1992 quy định "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng" (Điều 8). "Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân... động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước..." (Điều 9). "Công đoàn là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và của người lao động... tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế" (Điều 10). "Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân" (Điều 53). Đây là cơ sở pháp lý cao nhất để từ đó, Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định về quyền giám sát và phản biện xã hội của nhân dân.

Bên cạnh Hiến pháp, Nhà nước ta còn ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật quy định về quyền giám sát của nhân dân, đó là: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm tòa án nhân dân, Pháp lệnh Kiểm sát viên và Viện kiểm sát nhân dân, Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Pháp lệnh Hải quan, Pháp lệnh Phòng, chống tham nhũng. Theo các văn bản này, kiểm sát viên, thẩm phán, hội thẩm tòa án nhân dân, cán bộ, công chức nhà nước, đại biểu Quốc hội có nghĩa vụ tôn trọng và chịu sự giám sát của nhân dân.

Ngoài ra, để cụ thể hóa Chỉ thị số 30-CT/TW, ngày 18-2-1998, của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế Dân chủ ở cơ sở, và các nghị quyết số 45, 55, 60 của ủy ban Thường vụ Quốc hội giao cho Chính phủ ban hành các quy định về thực hiện Quy chế Dân chủ ở ba loại hình cơ sở, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 29 (năm 1998), số 71 (năm 1999) về thực hiện Quy chế Dân chủ ở xã, phường, thị trấn, trong hoạt động của cơ quan và trong hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Các nghị định này cũng là cơ sở pháp lý để nhân dân thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội.

Nghiên cứu những quy định pháp luật nêu trên, chúng ta nhận thấy một thực trạng là, những quy định về quyền giám sát của nhân dân chưa đầy đủ và đồng bộ, còn thiếu cơ chế pháp lý bảo đảm cho nhân dân trực tiếp giám sát hoạt động của đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước, cũng như thực hiện phản biện xã hội đối với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Trong Hiến pháp và các luật, pháp lệnh có liên quan nêu trên, không có điều nào quy định về quyền giám sát của nhân dân đối với đảng viên và tổ chức đảng, mà chỉ có quy định nhân dân có quyền "giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước" (Điều 9, Hiến pháp năm 1992 và Điều 2, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam), hoặc "Công đoàn tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế" (Điều 10, Hiến pháp năm 1992). Bên cạnh đó, trên thực tế, còn có nhiều đảng viên không thuộc các đối tượng nêu trên làm việc trong các tổ chức kinh tế, các cơ quan không phải là cơ quan nhà nước thì lại không có văn bản pháp luật nào quy định nhân dân có quyền giám sát họ. Trong khi đó, Lời nói đầu của Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam khẳng định: "Đảng chịu sự giám sát của nhân dân", và Điều 4, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Mọi tổ chức đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật".

Hơn thế, trong quá trình hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng, chưa thực sự phát huy hoạt động giám sát của nhân dân cũng như hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội. Trên thực tế, trước mỗi kỳ Đại hội Đảng, Ban Bí thư có hướng dẫn về việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân đối với bản Dự thảo Báo cáo Chính trị của Ban Chấp hành Trung ương trình Đại hội. Đây là việc làm được đánh giá cao, bởi mục đích cầu thị và dân chủ trong hoạt động của Đảng được thực tế hóa một cách sâu rộng trên phạm vi toàn quốc, thậm chí còn vươn ra ngoài biên giới Việt Nam. Bất cứ người dân nào cũng có quyền đóng góp ý kiến của mình vào Dự thảo Báo cáo Chính trị của Đảng. Do đó, tâm tư, nguyện vọng của nhân dân ngày càng được phản ánh đậm nét hơn trong văn kiện của Đảng.

Tuy nhiên, việc lấy ý kiến của nhân dân ở đây chưa thông qua một cơ chế pháp lý có tính bắt buộc, mà mới chỉ hình thành như một việc làm tự giác, thường xuyên của Đảng. Hơn nữa, việc lấy ý kiến của nhân dân chỉ được thực hiện ở khâu cuối của quy trình xây dựng chủ trương, đường lối của Đảng, còn ở giai đoạn đầu của quy trình này thường không được công bố cho nhân dân biết, do đó, họ khó có thể thực hiện hoạt động giám sát của mình đối với mọi hoạt động của Đảng. Bên cạnh đó, trong quá trình xây dựng chủ trương, đường lối của Đảng, cơ chế lấy ý kiến của nhân dân được thực hiện rộng rãi, nhưng cơ chế tiếp thu ý kiến của nhân dân lại chưa được xây dựng hoàn thiện. Điều này làm giảm sự nhiệt tình của nhân dân trong việc tham gia đóng góp ý kiến, phản biện đối với quá trình xây dựng, hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng.

Tóm lại, những quy định pháp luật hiện hành chưa thực sự tạo được một cơ chế pháp lý hữu hiệu cho nhân dân thực hiện quyền phản biện đối với quá trình xây dựng, hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng.

2 - Về hình thức của hoạt động giám sát và phản biện xã hội: Hoạt động của Ban thanh tra nhân dân là một trong những hình thức giám sát nhân dân chủ yếu, nhưng Luật Thanh tra hiện hành còn tồn tại một số bất cập khi cùng một lúc điều chỉnh hai đối tượng thanh tra: thanh tra nhân dân và thanh tra Chính phủ. Thanh tra Chính phủ là thanh tra giúp thủ trưởng, còn thanh tra nhân dân là hoạt động giám sát của nhân dân đối với hoạt động của thủ trưởng đó. Sẽ là mâu thuẫn trong mục đích điều chỉnh của Luật Thanh tra vì tổ chức thanh tra nhân dân không thể vừa là thanh tra giúp thủ trưởng, vừa là hoạt động giám sát nhân dân đối với hoạt động của cơ quan và thủ trưởng đó. Hơn nữa, mặc dù được quy định trong cùng một đạo luật, song Luật Thanh tra không có điều nào quy định cơ chế phối hợp hoạt động giữa hai hình thức thanh tra Chính phủ và thanh tra nhân dân. Trên thực tế, nhất là ở các cơ quan, xí nghiệp, hai hình thức thanh tra này không có sự phối hợp hoạt động nên hầu như không phát huy được vai trò của hai hình thức thanh tra này, đặc biệt là không phát huy được vai trò giám sát của cán bộ, công chức, người lao động đối với hoạt động của lãnh đạo cơ quan mình.

Bên cạnh đó, mặc dù Hiến pháp và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Quy chế Dân chủ cơ sở, Quy chế Giám sát đầu tư của cộng đồng quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có nhiệm vụ giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, tập hợp ý kiến, kiến nghị của nhân dân để phản ánh, kiến nghị với Đảng và Nhà nước, nhưng trên thực tế, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là một tổ chức chính trị mang tính xã hội cao, mang nhiều chức năng khác nhau, lại không có thiết chế cụ thể để thực hiện quyền giám sát các hoạt động của Đảng và Nhà nước. Ngoài ra, thông tin cung cấp cho nhân dân chưa thực sự đầy đủ, nhất là các hồ sơ, báo cáo kiểm toán, tài liệu về ngân sách. Do đó, có thể nói, chưa có hình thức pháp lý hữu hiệu để nhân dân tự mình hoặc thông qua các tổ chức của mình thực hiện quyền giám sát và quyền phản biện xã hội đối với hoạt động của đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước.

3 - Về phương pháp pháp lý, trình tự, thủ tục của hoạt động giám sát và phản biện xã hội: Hoạt động giám sát và phản biện xã hội của nhân dân được thực hiện bằng phương pháp xem xét, theo dõi, đánh giá, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, đề xuất...; trong đó có việc giám sát hoạt động của đại biểu dân cử thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri và hoạt động của tổ chức thanh tra nhân dân ở cơ sở. Trong các trường hợp cần thiết, Ban thanh tra nhân dân được giao xác minh những vụ việc nhất định. Tuy nhiên, trên thực tế, phương pháp pháp lý, trình tự, thủ tục giám sát chưa được quy định rõ ràng, cụ thể, đặc biệt là các điều kiện bảo đảm cho việc triển khai các phương pháp giám sát của nhân dân, như yêu cầu được nghe báo cáo, đọc báo cáo, yêu cầu tiếp cận thông tin, yêu cầu được hỏi, được trả lời từ phía tổ chức đảng và cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, trình tự, thủ tục thực hiện quyền phản biện của nhân dân đối với quá trình xây dựng, hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng chưa được quy định. Nhân dân hầu như không được cung cấp thông tin về quá trình xây dựng, hoạch định đó.

4 - Về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát và phản biện xã hội: Hoạt động này mới chỉ thể hiện ở quyền kiến nghị, quyền yêu cầu. Hiện nay, chưa có quy định pháp lý cụ thể về trách nhiệm chính trị của đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước trước hoạt động giám sát và phản biện xã hội của nhân dân. Chính vì lý do này mà hoạt động giám sát và phản biện xã hội của nhân dân kém ưu thế hơn so với các hình thức khác của cơ chế giám sát quyền lực.

Ngoài ra, nhân dân chưa nhận thức hết vai trò của mình trong việc giám và phản biện xã hội đối với hoạt động của đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước. Thực tế chỉ ra rằng, quyền giám sát của nhân dân lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1959 với cụm từ "kiểm soát của nhân dân" và được ghi nhận chính thức tại Hiến pháp năm 1980, song quyền này hầu như chưa được thực hiện và nếu có thực hiện thì chưa được tiến hành một cách hiệu quả.

II - Phương hướng hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm cho nhân dân tham gia hoạt động giám sát và phản biện xã hội

Thứ nhất, xây dựng cơ chế pháp lý bảo đảm cho nhân dân kiểm tra, giám sát hoạt động của đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước, cũng như thực hiện sự phản biện xã hội đối với quá trình xây dựng, hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước phải trên cơ sở quán triệt quan điểm của Đảng về mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở, tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý xã hội, thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng, tăng cường hoạt động giám sát của nhân dân. Đồng thời, luôn suy tôn quyền tối thượng của Hiến pháp và bảo đảm thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, song có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm xây dựng các thiết chế giám sát có hiệu quả, tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, bảo đảm được tính thống nhất trong một cơ chế pháp lý hữu hiệu để nhân dân thực hiện quyền giám sát và quyền phản biện xã hội. Bên cạnh đó, cần quán triệt quan điểm chỉ đạo của Ban Bí thư tại Chỉ thị số 10/CT-TW, ngày 28-3-2002, về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế Dân chủ ở cơ sở.

Thứ hai, sớm xây dựng và ban hành Luật Trưng cầu ý dân, trong đó cần có những quy định cụ thể về nội dung trưng cầu ý dân (xác định rõ những vấn đề quan trọng nào bắt buộc phải được đem ra trưng cầu ý dân), quyền quyết định trưng cầu ý dân, trách nhiệm của tổ chức trưng cầu ý dân, phạm vi trưng cầu ý dân (phạm vi cả nước, phạm vi từng khu vực, từng địa phương), quyền sáng kiến trưng cầu ý dân (hoặc gọi là quyền kiến nghị Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân). Cần nghiên cứu để đưa ra các quy định cụ thể về trách nhiệm, thủ tục xem xét ý kiến, kiến nghị của nhân dân, cũng như việc đánh giá, sử dụng kết quả trưng cầu ý dân (tỷ lệ được tính trên tổng số cử tri hay trên tổng số người tham gia trưng cầu). Khi chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước được ban hành, cần tránh tình trạng áp dụng trực tiếp, vận dụng máy móc, mà nên dành một khoảng thời gian nhất định cho hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục để nhân dân biết và hiểu tinh thần, nội dung chính của chúng, từ đó tự giác tuân thủ và tham gia giám sát hoạt động của đảng viên cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước. Bên cạnh đó, cần ban hành Luật Giám sát của nhân dân trên cơ sở sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra, tách Luật Thanh tra thành Luật Thanh tra Chính phủ và Luật Giám sát của nhân dân(1). Luật Giám sát của nhân dân cần có những quy định chi tiết, cụ thể, sát thực.

Xuất phát từ cơ chế hoạt động của hệ thống chính trị nước ta là Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ, cần tổ chức triển khai Luật Phòng, chống tham nhũng một cách toàn diện. Trong đó, chú trọng việc tăng cường hoạt động giám sát của nhân dân đối với đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước. Cần có các điều kiện bảo đảm, các phương án bảo vệ cho những cá nhân mạnh dạn tố cáo các hành vi tham nhũng, đi đôi với chế độ khen thưởng kịp thời. Đồng thời cần nâng Quy chế Dân chủ cơ sở thành Luật Dân chủ cơ sở (2). Đây là một việc cần sớm được tiến hành để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hành dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Đối với Luật Khiếu nại, tố cáo, cần nhanh chóng hoàn thiện trên cơ sở tổng kết việc thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành và tổng kết việc thực hiện Chỉ thị số 09-CT/TW, ngày 6-3-2002, của Ban Bí thư, về "Một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay". Trước mắt, có thể tách Luật Khiếu nại, tố cáo thành Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo, đi đôi với việc đổi mới quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo để nâng cao chất lượng của hoạt động giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo. Tất cả những việc làm nói trên đều nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm cho nhân dân tham gia hoạt động giám sát và phản biện xã hội.

Thứ ba, không ngừng nâng cao nhận thức của nhân dân về tầm quan trọng trong hoạt động giám sát và phản biện xã hội của họ. Muốn vậy, cần nâng cao ý thức chính trị và ý thức pháp luật của nhân dân thông qua việc tăng cường tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, nhất là các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật về quyền giám sát và phản biện xã hội của họ. Bên cạnh đó, cần nâng cao dân trí và có biện pháp cụ thể để khuyến khích, động viên các tầng lớp nhân dân tham gia đối thoại với đảng viên, cán bộ, công chức và các tổ chức, cơ quan đảng, nhà nước. Trang bị cho nhân dân các thông tin và kiến thức cần thiết để họ có thể tự mình trực tiếp thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội.

Thứ tư, tăng cường hoạt động giám sát của nhân dân phải được tiến hành đồng thời với việc tăng cường hoạt động giám sát của các cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra, giám sát thuộc bộ máy đảng và nhà nước. Cụ thể, tăng cường sự phối hợp, kết hợp giữa hoạt động giám sát của nhân dân, thông qua hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cũng như của Ban thanh tra nhân dân, với hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ, hoạt động kiểm tra của Đảng và hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Đặc biệt, cần chú trọng việc phối hợp giữa hoạt động giám sát của nhân dân với hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Bởi vì, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước cao nhất, và do vậy, khi được kết hợp với hoạt động giám sát trực tiếp của nhân dân (giám sát mang tính xã hội), sẽ tạo ra một cơ chế pháp lý bảo đảm cho hoạt động giám sát của nhân dân được tiến hành có hiệu quả trên thực tế.

Thứ năm, thiết lập mối quan chặt chẽ hơn nữa giữa Đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân. Muốn vậy, cần cải tiến, hoàn thiện chế độ, thể chế bầu cử, bảo đảm đại biểu dân cử vừa mang tính đại diện, vừa hoạt động có chất lượng, hiệu quả, nhất là đối với đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân và cán bộ làm việc trong các cơ quan của Mặt trận Tổ quốc. Để làm tốt việc này, Mặt trận Tổ quốc cần đổi mới về chất hoạt động giới thiệu đại biểu và hoạt động hiệp thương lựa chọn danh sách đại biểu. Đồng thời, cử tri cần được cung cấp đầy đủ thông tin về ứng cử viên cũng như chương trình hành động của họ khi trúng cử; và cuối cùng, cần tăng cường hoạt động giám sát trực tiếp của cử tri trong lúc bầu cử.