Sự điều chỉnh, thay đổi của hệ thống chính quyền địa phương giai đoạn gần đây được ghi nhận là cuộc cải cách mang dấu ấn lịch sử lần thứ ba của Nhật Bản kế tiếp cuộc cải cách lần thứ nhất gắn với sự phục hồi của chế độ quân chủ dưới thời Minh Trị Thiên hoàng và cuộc cải cách lần thứ hai diễn ra sau chiến tranh thế giới thứ hai.

Hệ thống chính quyền địa phương ở Nhật Bản

Chính quyền địa phương là một trong những vấn đề quan trọng được quy định và bảo đảm trong Hiến pháp của Nhật Bản năm 1947. Theo nội dung Hiến định, chính quyền địa phương được tổ chức dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Chính quyền địa phương là hình thức tự quản của cộng đồng dân cư địa phương, trên cơ sở nhân dân được tự quyết định vận mệnh của chính mình.

Điều 92 Hiến pháp Nhật Bản quy định việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương được thực hiện theo nguyên tắc phối hợp sự tự quản của tổ chức và của cư dân. Tự quản của tổ chức nghĩa là chính quyền địa phương tại Nhật Bản và Nhà nước trung ương không phải quan hệ theo hình thức giám sát mà là quan hệ tự chủ, bình đẳng. Chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân và độc lập với Nhà nước để quản lý công việc chung. Điều 94 của Hiến pháp nước này quy định các tổ chức công quyền địa phương được trao quyền hạn rộng rãi trong các vấn đề quản lý, tài chính "có quyền quản lý tài sản, công việc của mình và ban hành các quy định riêng trong khuôn khổ pháp luật quy định". Trong khi đó, tự quản của cư dân nghĩa là đòi hỏi việc tổ chức và hoạt động của một cơ quan chính quyền địa phương phải phản ánh và đáp ứng nguyện vọng của nhân dân.

Mặc dù đã được thể chế hóa bằng pháp luật song trong thực tiễn, sự vận hành của chính quyền địa phương tại Nhật Bản vẫn không hoàn toàn được tự chủ, làm hạn chế hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị cơ sở này. Đối với nguyên tắc tự quản của tổ chức, minh chứng sống động là cơ chế phân cấp thực hiện (Kikan-Inin-Jimu), quy định người đứng đầu một cơ quan chính quyền cơ sở được ủy quyền quản lý các hoạt động của Nhà nước tại địa phương. Vị trí đứng đầu này giống như một "bộ máy nhà nước thu nhỏ" có nghĩa vụ phục tùng sự lãnh đạo, kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Như vậy, trên thực tế, mối quan hệ giữa Nhà nước và chính quyền địa phương về bản chất là mối quan hệ trên - dưới, mệnh lệnh và tập quyền cao độ. Đối với việc thực hiện quyền tự quản của dân cư, những vi phạm vẫn xảy ra đòi hỏi nhiều việc phải làm để nâng cao chất lượng và hiệu quả của phương thức dân chủ trực tiếp này.

Như vậy, đã hơn một nửa thế kỷ trôi qua kể từ khi Hiến pháp Nhật Bản ra đời, mặc dù về lý thuyết, hệ thống chính quyền địa phương ở nước này đã chuyển từ hệ thống tập quyền theo Hiến pháp cũ sang hệ thống phân quyền, nhưng Nhà nước vẫn duy trì những quyền hạn rộng lớn trong việc kiểm tra, giám sát chính quyền cơ sở. Xu hướng tập quyền có biểu hiện xuất hiện trở lại. Tuy nhiên, song song với điều đó, dân cư địa phương và một số tổ chức xã hội cũng đã khởi xướng nhiều phong trào, xu hướng đòi hỏi cải cách, bắt đầu là những cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hóa vào đầu những năm 90 của thế kỷ XX cho đến nay.

Cải cách chính quyền địa phương

Cuộc cải cách được thực hiện gắn với chương trình phi tập trung hóa lần thứ nhất, dựa trên hai nguyên tắc: "từ trung ương về địa phương" (chuyển giao cho địa phương những công việc và doanh nghiệp do trung ương quản lý) và "từ quan chức về người dân" (phi điều tiết các công việc hành chính và quản lý doanh nghiệp). Cuộc cải cách lần thứ nhất theo hướng phi tập trung hóa đạt được một số kết quả:

Một là, thúc đẩy quá trình phân công chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền trung ương và địa phương. Luật Chính quyền địa phương quy định: Cơ quan chính quyền địa phương có vai trò và trách nhiệm thực hiện các chức năng quản lý ở địa phương trên cơ sở độc lập hoặc cùng phối hợp với Nhà nước. Nói cách khác, vai trò của Nhà nước sẽ chỉ giới hạn trong các công việc có liên quan đến sự tồn vong quốc gia trong mối quan hệ với cộng đồng quốc tế; quản lý những doanh nghiệp quy mô lớn; công việc liên quan đến người dân theo chuẩn mực đất nước. Đối với Chính phủ Nhật Bản, vai trò của trung ương nhiều khi chỉ giới hạn ở việc giải quyết các vấn đề quốc tế, trong khi các chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý những công việc hằng ngày liên quan đến đời sống xã hội với bộ máy gọn nhẹ nhưng vững mạnh.

Hai là, việc phân cấp của Nhà nước đối với các chính quyền địa phương, hạt nhân của hệ thống tập quyền, được bãi bỏ và thay thế bằng cơ chế mới gắn với sự tách biệt thẩm quyền của hệ thống chính quyền này. Đây là một thành công song vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục làm rõ, chẳng hạn: hệ thống hóa các vấn đề được ủy quyền, việc ngừng chuyển giao những hoạt động kinh doanh cho các tỉnh, tách biệt giữa chuyển giao các hoạt động kinh doanh với an ninh tài chính.

Cuộc cải cách lần thứ nhất theo hướng phi tập trung hóa chú trọng đến mở rộng quyền tự quản của tổ chức và đạt được nhiều thành công. Tuy nhiên, việc tự quản của người dân vẫn hoàn toàn chưa được đề cập. Kết quả cũng mới dừng lại ở việc giảm bớt can thiệp của Chính phủ mà chưa thực hiện chuyển giao các hoạt động kinh doanh vốn được coi là mục tiêu chính cần đạt tới. Mặc dù vậy, sự đổi mới trên cũng tạo tiền đề cho những chuyển biến trong việc triển khai các biện pháp cải cách ở diện rộng hơn.

Khuyến khích việc hợp nhất các chính quyền thành phố và sắp xếp lại các tỉnh

Cùng với cuộc cải cách lần thứ nhất theo hướng phi tập trung hóa, chính phủ Nhật Bản cũng ban hành "Hướng dẫn về việc đẩy mạnh hợp nhất" vào năm 1999. Mục tiêu là sáp nhập 3.200 chính quyền thành phố hiện có chỉ còn 1.000 trong vòng 5 năm. Nguyên nhân sự hợp nhất trên là do những lợi ích gặt hái được từ quá trình này là: giảm bớt khó khăn của những thành phố có ngân sách hạn hẹp, dân số hạn chế; đẩy mạnh quá trình phi tập trung hóa, tăng cường tính độc lập và sự bảo đảm về tài chính của các chính quyền địa phương. Xây dựng được một hệ thống chính quyền hoạt động hiệu quả, gọn nhẹ hơn, qua đó giảm bớt gánh nặng về tài chính.

Số lượng các thành phố sau khi sáp nhập đã giảm xuống còn 2.000. Tuy nhiên, mục tiêu của Chính phủ Nhật Bản đề ra vẫn khó được thực hiện với việc chi phí tài chính của chính quyền và người dân trong thực tiễn thậm chí còn tăng lên nhiều hơn so với trước đây. Đối mặt với tình hình này, tháng 3-2004, ủy ban Phi tập trung hóa chính thức tiến hành cuộc cải cách chính quyền địa phương tiếp theo cuộc cải cách lần thứ nhất.

Trọng tâm của cuộc cải cách lần hai là sắp xếp lại các tỉnh thành những cơ quan tự quản được nới rộng hơn về quyền tự chủ, gắn với sự ra đời của các tiểu bang. Mục đích của cuộc cải cách là hợp nhất các tỉnh hiện có thành 7 đến 9 tiểu bang để xử lý các công việc hành chính nhà nước, hướng tới mục tiêu: "dân giàu, nước mạnh và đóng góp tích cực cho cộng đồng quốc tế". Hệ thống các bang cũng đồng nghĩa với việc giải thể và cơ cấu lại hệ thống chính quyền 2 cấp vốn có, mở rộng các tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.

Đổi mới các cơ quan chính quyền địa phương thông qua sự khuyến khích thị trường hóa và tư nhân hóa các chức năng quản lý nhà nước, giảm bớt trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc cung cấp các dịch vụ công ích thiết yếu cho người dân. Kết quả, tính chất công cộng (xã hội hóa) các chức năng quản lý nhà nước có những thay đổi quan trọng theo hướng tăng lên.

Việc cải cách chính quyền địa phương tại Nhật Bản cần tiếp tục được đẩy mạnh hơn trên cơ sở tăng cường các thuộc tính công cộng của Hiến pháp đất nước:

Thứ nhất, tăng cường sự tham gia của người dân và sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chính quyền địa phương trong quá trình cải cách. Nói cách khác, vai trò của người dân cần được phát huy tích cực hơn vào việc cải cách hệ thống chính quyền địa phương.

Thứ hai, mở rộng quyền độc lập về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương, đi đôi với việc thống nhất quyền lực hành chính và tài chính tự quản. Cải cách cũng cần hướng tới và mở rộng hơn nữa các quyền con người, như quyền tự do, dân chủ...

Thứ ba, giải quyết tình trạng phát triển không đồng đều giữa các địa phương và sự cách biệt giữa các vùng, lãnh thổ. Dựa trên tiền đề mối quan hệ giữa Nhà nước và chính quyền địa phương là mối quan hệ bình đẳng, sự phân công vai trò và mối quan hệ giữa các chủ thể này phải được xác định rõ. Những vấn đề như: dân chủ hóa nền chính trị quốc gia, mối quan hệ giữa lãnh đạo dân chủ và tập quyền của một cơ quan hành chính nhà nước cũng cần phải được xem xét và xử lý thỏa đáng.

Cải cách hệ thống chính quyền địa phương tại Nhật Bản tập trung vào nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các chính quyền cơ sở gắn với một bộ máy làm việc tinh gọn, hiệu quả. Việc cải cách này là một trong những nguyên nhân sâu xa giúp Nhật Bản phát triển vượt bậc trở thành nền kinh tế đứng hàng đầu của châu Á và là bài học quý giá đối với các quốc gia đang phát triển.

* Viện Khoa học Xã hội Việt Nam