Về việc chế định chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Chương IX: Chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 được xây dựng trên cơ sở đổi tên Chương IX: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của Hiến pháp năm 1992. Việc đổi tên Chương thành “Chính quyền địa phương” là cần thiết nhằm làm rõ tính chất của hệ thống cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với Trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định theo hướng không quá chi tiết về nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp mà để luật quy định cụ thể cũng là phù hợp nhằm cụ thể hóa các nhiệm vụ cần phải phân công, phân cấp giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau để có thể phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương.

Việc quy định về đơn vị hành chính lãnh thổ được giữ nguyên như Điều 118 Hiến pháp năm 1992, nhưng để tạo cơ sở hiến định cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, Dự thảo không quy định cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương mà quy định theo hướng: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” (khoản 2 Điều 115). Điều này tạo điều kiện cho việc nghiên cứu, thí điểm áp dụng mô hình quản lý hiệu quả cho các loại hình chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn (ví dụ như thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số cấp chính quyền địa phương mà chúng ta đang triển khai hiện nay).

Một số kiến nghị về hoàn thiện việc chế định về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Thứ nhất, về nguyên tắc phân công quyền lực giữa Trung ương và địa phương

Dự thảo chưa thể hiện rõ và chưa quy định nguyên tắc thực hiện phân quyền, phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương nhằm đáp ứng được yêu cầu phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp của chính quyền địa phương theo tinh thần văn kiện Đại hội XI của Đảng. Do đó, vẫn chưa có cơ sở hiến định vững chắc để thực hiện đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, làm cơ sở cho việc sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2003.

Thứ hai, về mối quan hệ giữa các cơ quan Trung ương với chính quyền địa phương

Dự thảo chưa xác định hợp lý mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở Trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia, khắc phục bất cập do quy định của Hiến pháp hiện hành. Một trong những bất cập hiện nay là hoạt động của Hội đồng nhân dân chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát đồng thời của hai cơ quan là Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Thực tế thì chính quyền địa phương có chức năng quan trọng nhất là tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, trong đó Hội đồng nhân dân với tư cách là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương phải chịu trách nhiệm cao nhất về việc thực hiện nhiệm vụ này.

Thứ ba, về tổ chức chính quyền địa phương các cấp

Điều 115 trong Dự thảo chưa bảo đảm cơ sở hiến định cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương. Ví dụ, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần theo hướng tinh gọn, giảm tầng nấc, bảo đảm sự phù hợp về tổ chức của từng cấp chính quyền và đặc thù đô thị, nông thôn. Vì thế, cần bổ sung quy định: “việc thành lập mới, chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ phải căn cứ vào các tiêu chí, trình tự, thủ tục luật định” để làm cơ sở hiến định cho việc khắc phục những bất cập hiện nay trong vấn đề chia tách hoặc sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ; đồng thời, cần bổ sung quy định về việc tổ chức các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định để bảo đảm thẩm quyền của Quốc hội trong việc ban hành quy chế cho các đơn vị hành chính này.

Thứ tư, về nhiệm vụ và nguyên tắc hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương

Dự thảo đã thể hiện được một cách khái quát ở tầm Hiến pháp các nhiệm vụ cơ bản của Hội đồng nhân dân để làm cơ sở cho việc luật định các nhiệm vụ cụ thể của cơ quan này. Tuy vậy, qua tổng kết thực tiễn cho thấy, việc tổ chức thành 3 cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) giống nhau không tạo được sự chủ động cho chính quyền địa phương. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay cũng được đánh giá là rập khuôn về tổ chức và về nhiệm vụ, nên dẫn đến thiếu linh hoạt trong việc giải quyết các vấn đề thực tế. Việc điều chỉnh địa giới hành chính trong thời gian qua đã dẫn đến việc thành lập quá nhiều đơn vị hành chính mới; chẳng hạn từ năm 2001 - 2010, cấp xã tăng thêm 611 đơn vị.

Thứ năm, về các quy định khác tại Chương IX: Chính quyền địa phương

Cần lược bỏ các quy định trong Điều 117, Điều 118 và Điều 119 về vị trí, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của Đại biểu Hội đồng nhân dân và Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Bởi lẽ, nội dung các Điều 117, 118 nên được quy định trong Luật Bầu cử Đại biểu Quốc hội; còn Điều 119 chỉ nên quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân./.