Tham nhũng và tham nhũng từ hoạch định chính sách

Theo nghĩa rộng, tham nhũng được hiểu là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn, hoặc được giao nhiệm vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc nhiệm vụ được giao để vụ lợi.

Theo nghĩa hẹp, tham nhũng là hành vi lợi dụng quyền lực nhà nước để trục lợi riêng. Trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, tham nhũng được hiểu là hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ và quyền hạn đó để vụ lợi. Người có chức vụ, quyền hạn chỉ giới hạn ở những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc hệ thống chính trị.

Tham nhũng từ hoạch định chính sách là hiện tượng các chủ thể quyền lực nhà nước, dù vô tình hay cố ý, sử dụng quyền lực được giao để đưa ra các quyết định, chính sách đem lại lợi ích cho một nhóm, một tổ chức, hoặc các cá nhân nào đó, và gây thiệt hại cho lợi ích chung của cộng đồng, xã hội.

Khi nói đến tham nhũng nói chung và tham nhũng từ hoạch định chính sách nói riêng, có một số điểm cần lưu ý trong nhận diện là: Thứ nhất, nói tới tham nhũng chính sách là nói tới việc sử dụng quyền lực công. Theo đó, quyền lực do các cá nhân, các chủ thể nắm giữ không phải là thứ quyền lực tự thân, mà là quyền lực được ủy nhiệm bởi một tập thể (như quốc hội, hội đồng nhân dân,...), hoặc được ủy nhiệm trực tiếp bởi người dân thông qua bầu cử trực tiếp (như các đại biểu quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân...). Nếu không nhận được sự ủy nhiệm quyền lực đó, một cá nhân không thể thực hiện hành vi tham nhũng. Thứ hai, nói tới tham nhũng từ hoạch định chính sách thường là nói tới tính phi pháp trong hành động. Điều này có nghĩa là, các chủ thể quyền lực lạm dụng chức vụ, quyền hạn của mình để mưu lợi riêng, thông qua những hành động trái với quy định của pháp luật (như ra quyết định bổ nhiệm sai quy định, giao dự án không đúng quy trình, thủ tục...). Thứ ba, tham nhũng gắn với hành vi trục lợi cá nhân của những người nắm giữ quyền lực. Theo ngôn ngữ thông thường, đây là trường hợp các quan chức nhà nước “lợi dụng những khoảng trống, sơ hở của pháp luật” để đưa ra các quyết định đem lại lợi ích cho bản thân, cho các cá nhân, hoặc cho nhóm nào đó. Ở đây, trục lợi cá nhân, cũng có những hành vi được coi là hợp pháp, nhưng lại là vô đạo đức và thường là không vì lợi ích của cộng đồng, xã hội. Ở Việt Nam, mọi hành vi trục lợi cá nhân đều bị xem như là hành vi tham nhũng.

Thông thường, ở các nước có mức độ tham nhũng thấp, đối với các trường hợp tham nhũng “hợp pháp” (tức là do hệ thống pháp luật, chính sách sai, hoặc có nhiều “lỗ hổng”, để các cá nhân, các nhóm lợi dụng mưu lợi riêng, gây tổn hại đến lợi ích của nhà nước và xã hội), thì về nguyên tắc, nhà nước sẽ phải lập tức điều chỉnh, bổ sung các lỗ hổng chính sách, pháp luật, cũng như khắc phục những hạn chế, yếu kém trong năng lực xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật của mình. Tuy nhiên, điều này chỉ có thể thực hiện được trong một hệ thống tổ chức mà quyền lực được thực thi một cách công khai, minh bạch và có trách nhiệm giải trình cao.

Những nguy cơ tham nhũng từ quá trình hoạch định chính sách ở Việt Nam hiện nay

Thông thường, chu trình chính sách của một quốc gia gồm nhiều giai đoạn, như hoạch định chính sách (gồm các khâu: xác lập nghị trình, xây dựng chính sách và thông qua chính sách), thực thi chính sách và đánh giá chính sách... Trong mỗi giai đoạn đều có nguy cơ xuất hiện tham nhũng. Đối với Việt Nam, trong giai đoạn hoạch định chính sách, có thể thấy rõ một số nguy cơ xuất hiện tham nhũng như sau:

Một là, nguy cơ các “nhóm lợi ích” vận động các nhà hoạch định chính sách đưa ra các chính sách thiên vị cho họ.

Thuật ngữ “nhóm lợi ích” (interest group) được dùng khá phổ biến ở nước ngoài. Theo đó, nhóm lợi ích là các tổ chức của công dân, những người có chung mục tiêu và muốn gây ảnh hưởng đến các chính sách của nhà nước. Về tổ chức, nhóm lợi ích là các tổ chức chính thức, hoạt động một cách công khai. Về tính chất, hoạt động của các nhóm lợi ích là hợp pháp, được điều chỉnh bởi các quy định của nhà nước, như luật về hội, luật vận động hành lang,...

Ở Việt Nam, khái niệm “nhóm lợi ích”, hoặc phổ biến hơn là khái niệm “lợi ích nhóm” thường được hiểu theo nghĩa tiêu cực. “Nhóm lợi ích” (hay “lợi ích nhóm”) là một nhóm cá nhân, hoặc tổ chức tìm cách trục lợi, đem lại lợi ích cho nhóm mình thông qua việc thao túng quá trình hoạch định, hoặc thực thi chính sách của Nhà nước, bất chấp lợi ích của cộng đồng, xã hội. Về tổ chức, các cá nhân trong các “nhóm lợi ích” thường liên kết với nhau một cách chính thức, hoặc không chính thức. Về tính chất, hoạt động của “nhóm lợi ích” có thể là công khai, nhưng phổ biến hơn là các giao dịch ngầm. Do đó, trên thực tế, các hoạt động của họ ít bị kiểm soát, và đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiện tượng tham nhũng.

Ở nhiều nước trên thế giới, sự vận động của các nhóm lợi ích chủ yếu hướng vào các nhà hoạch định chính sách (các nghị sĩ quốc hội, hoặc các quan chức hành pháp). Điều này phụ thuộc vào thể chế chính trị của từng quốc gia. Các nhóm lợi ích có thể tiếp cận các nhà hoạch định chính sách và vận động họ đưa ra các chính sách đem lại lợi ích cho nhóm mình. Đổi lại, các nhóm lợi ích hứa sẽ quyên tiền vào quỹ vận động tranh cử của các nhà lập pháp, hoặc tài trợ cho các chương trình nghiên cứu nào đó. Tất nhiên, các khoản tài trợ này là đối tượng giám sát của các cơ quan chức năng để bảo đảm rằng, mọi hoạt động đều diễn ra theo đúng quy định của pháp luật.

Ở Việt Nam, theo đánh giá của giới chuyên môn, vận động trong quá trình hoạch định chính sách dù chưa phải là hiện tượng phổ biến, nhưng cũng không phải là chuyện hiếm. Các “nhóm lợi ích” có thể tiếp cận với các đại biểu Quốc hội, hoặc các lãnh đạo trong Chính phủ, thậm chí các nhóm tư vấn ban hành các nghị định, thông tư, để tiến hành vận động nhằm đem lại lợi ích cho nhóm mình. Các chính sách ưu đãi được đưa ra có thể dưới các hình thức cơ bản như: 1- Trợ cấp, trợ giá cho các loại hàng hóa, dịch vụ mà nhóm đang cung cấp; 2- Áp dụng các chính sách thuế, các rào cản kỹ thuật nhằm bảo hộ mậu dịch đối với các hàng hóa, dịch vụ mà nhóm cung cấp trên thị trường; 3- Các quyết định nhằm duy trì địa vị độc quyền của các nhóm... Trong khi đó, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động vận động chính sách ở nước ta hầu như chưa có. Do vậy, trong quá trình hoạch định chính sách, khả năng tham nhũng hoàn toàn có thể xảy ra.

Hai là, nguy cơ một số bộ, ngành “cài cắm” lợi ích cục bộ của mình khi soạn thảo luật, chính sách.

Thực tế cho thấy, quá trình hoạch định chính sách dễ bị ảnh hưởng bởi các lợi ích cục bộ (thường là của cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo chính sách). Dù không hoàn toàn xuất phát từ lợi ích cục bộ, nhưng nhìn chung, các phương án chính sách có thể được thiết kế theo hướng có lợi cho cơ quan hoạch định. Các lợi ích cục bộ này mang tính thể chế (không phải mang tính cá nhân), vì khi người lãnh đạo thể chế đó được chuyển đến một cơ quan khác, họ lại có thiên hướng bảo vệ lợi ích của cơ quan mới. Sự biến tướng của các lợi ích cục bộ này rất tinh vi và không dễ đấu tranh, do tính chất tập thể của chúng.

Trong quá trình hoạch định chính sách ở nước ta hiện nay, hầu hết các dự thảo luật được trình Quốc hội thảo luận và thông qua là do Chính phủ đệ trình. Cơ chế một bộ đại diện cho Chính phủ và một ủy ban đại diện cho Quốc hội làm cho quyền lực của hai cơ quan này rất lớn. Nếu quá trình soạn thảo và thẩm định không được tiến hành với các thủ tục chặt chẽ, nghiêm túc, thì luật ban hành sẽ tạo nhiều “lỗ hổng” để những người thực thi chính sách trục lợi. Ở đây, cơ hội cho tham nhũng nằm trong chính các “kẽ hở” chính sách được “cài đặt” một cách có chủ ý bởi một số bộ, ngành. Sau khi luật được Quốc hội thông qua (chủ yếu là các luật khung), để đi vào cuộc sống, luật thường phải chờ nghị định của Chính phủ. Thậm chí, nghị định cũng chưa đủ cụ thể, và phải chờ thông tư hướng dẫn của bộ, ngành. Đây chính là giai đoạn mà một số bộ, ngành có cơ hội hiện thực hóa các “cài đặt’’ của mình trước đó. Nói cách khác, những người có thẩm quyền ban hành chính sách đã đưa ra các quy trình, thủ tục có lợi cho bản thân khi duy trì những đặc quyền về thông tin, sự kiểm soát, hay phân bổ nguồn lực. Quá trình này có thể tạo ra những cơ hội cho tham nhũng.

Ba là, nguy cơ các chính sách được thiết kế với nhiều “lỗ hổng”, tạo điều kiện cho tham nhũng.

Trong nhiều trường hợp, tham nhũng có thể xuất hiện do các “lỗ hổng” không chủ ý của các nhà hoạch định chính sách. Các nhà hoạch định chính sách thường mong muốn xây dựng những chính sách tốt, đáp ứng được các đòi hỏi của người dân, giải quyết được những vấn đề mà thực tiễn cuộc sống đặt ra. Tuy nhiên, đôi khi do sự hạn chế về năng lực, do thiếu thông tin, hoặc do xử lý thông tin không tốt, những ý định tốt đẹp của các nhà hoạch định chính sách chưa chắc đã đem lại kết quả như mong đợi. Khi các chính sách với nhiều “lỗ hổng” được ban hành, các “nhóm lợi ích” có thể lợi dụng điều này để tham nhũng.

Một số giải pháp phòng, chống tham nhũng trong quá trình hoạch định chính sách

Việc nhận diện các nguy cơ dẫn đến tham nhũng trong quá trình hoạch định chính sách là hết sức cần thiết. Trên cơ sở đó, chúng tôi đề xuất một số giải pháp cần thực hiện nhằm ngăn chặn các nguy cơ này như sau:

1- Ban hành một khuôn khổ pháp lý cho hoạt động vận động chính sách. Có thể nói, vận động chính sách là một hoạt động cần thiết trong đời sống chính trị, nhằm chuyển nhu cầu, nguyện vọng của các tầng lớp dân cư trong xã hội vào khâu dự thảo chính sách. Để hạn chế mặt tiêu cực, hoạt động này cần được kiểm soát thông qua các quy định cụ thể. Nếu thiếu sự quản lý của Nhà nước, vận động chính sách có nguy cơ bị biến thành các quan hệ mang tính “có đi có lại” giữa nhà hoạch định chính sách và các nhóm vận động. Bởi vậy, khuôn khổ pháp lý cho vận động chính sách cần quy định rõ về các nguyên tắc, nội dung, hình thức của vận động, cũng như trách nhiệm của các chủ thể, các bên liên quan trong quá trình vận động.

2- Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan trong quá trình hoạch định chính sách. Trách nhiệm giải trình là khả năng giải đáp, giải thích mọi hành vi sử dụng quyền lực trong hoạch định chính sách. Nhận thức về trách nhiệm này cần được quán triệt từ các bộ, ngành của Chính phủ cho tới các ủy ban chuyên môn của Quốc hội. Hiện nay, Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta đã được sửa đổi nhằm minh bạch hóa quá trình hoạch định chính sách và kiểm tra, kiểm soát toàn bộ quá trình này, nhưng trên thực tế, việc minh bạch hóa với quy trình kiểm tra, kiểm soát quá trình này còn chưa được thực hiện một cách đầy đủ. Nếu làm tốt việc minh bạch hóa thông tin trong quá trình hoạch định chính sách, cũng như kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình này, tự nó sẽ là một kênh quan trọng để góp phần làm giảm động cơ tham nhũng của các đối tượng.

3- Nghiên cứu giao cho một cơ quan chuyên môn có thẩm quyền độc lập tiến hành sàng lọc toàn bộ hệ thống chính sách, pháp luật. Cơ quan này có nhiệm vụ “bịt các lỗ hổng về quy phạm pháp luật”, vô hiệu hóa, tháo gỡ các phần “cài đặt” lợi ích của các nhóm, loại bỏ các điều khoản bất hợp lý trong các chính sách mà từ đó các loại “giấy phép con”, các thủ tục “xin - cho”,... xuất hiện. Biện pháp này có thể giúp loại bỏ dần những mảnh đất màu mỡ, những cơ hội cho tham nhũng tồn tại và phát triển. Đây cần được coi là một kênh quan trọng để kiểm soát quyền lực và ngăn ngừa nguy cơ quyền lực bị lạm dụng vì lợi ích của các nhóm.

4- Đưa ra các quy định cụ thể về cơ chế tham vấn ý kiến của người dân đối với các dự thảo chính sách trước khi ban hành. Lập luận chính của biện pháp này là, những ai bị ảnh hưởng trực tiếp của các quyết định, chính sách thì người đó sẽ sẵn sàng bỏ chi phí (thời gian, tiền bạc, nhân lực...) để giám sát các hành vi tham nhũng, lạm dụng quyền lực. Tuy nhiên, việc giám sát của nhân dân sẽ không hiệu quả nếu không được tổ chức tốt. Do vậy, việc xây dựng, hình thành cơ chế, thiết chế để kết nối những người có cùng mối quan tâm chung là điều cần thiết.

Đặc biệt, cần đưa ra những quy định cụ thể về quy trình, cách thức tham gia phản biện chính sách của người dân; cơ chế tiếp nhận phản hồi của cơ quan soạn thảo và thực thi chính sách. Đồng thời, cần có chế tài xử lý trách nhiệm của cá nhân, cơ quan soạn thảo và thực thi chính sách khi không tiếp thu ý kiến phản biện chính sách của người dân. Đây là việc làm rất cần thiết, bởi trên thực tế, có không ít vấn đề được người dân phản biện, nhưng vì lợi ích cục bộ của bộ, ngành, vì bị các “nhóm lợi ích” thao túng, các nhà hoạch định chính sách có thể vẫn bỏ qua những ý kiến phản biện này.

5- Tăng cường vai trò của báo chí trong quá trình phản biện các chính sách của Nhà nước. Báo chí là một kênh giám sát quyền lực, chống tham nhũng hiệu quả. Trên thực tế, ở Việt Nam, báo chí đóng vai trò quan trọng trong đấu tranh chống tham nhũng nói chung, chống tham nhũng chính sách và “lợi ích nhóm” nói riêng. Báo chí không chỉ là một kênh đưa tin, tạo dư luận, hoặc giúp xác lập nghị trình chính sách, mà quan trọng hơn, báo chí cần tham gia quá trình phản biện chính sách, chỉ ra các hành vi có dấu hiệu tham nhũng trong quá trình hoạch định chính sách. Để làm tốt điều này, báo chí cần đóng vai trò tích cực hơn trong quá trình tiếp cận, điều tra, đưa tin, tổ chức các diễn đàn đối thoại chính sách./.