Tiếp cận giải quyết vấn đề “quyền sở hữu đất đai” ở nước ta hiện nay

Thực trạng chế độ sở hữu đất đai Việt Nam

Chế độ sở hữu đất đai là cơ sở của mọi quan hệ về đất đai, quyền sở hữu đất đai là do người sở hữu đất đai nắm giữ, đây là quyền lợi đặc biệt không có người thứ hai và được pháp luật nhà nước bảo hộ. Chế độ sở hữu đất đai có thể chia thành hai loại lớn là chế độ công hữu đất đai và chế độ tư hữu đất đai. Có một số nước, chế độ công hữu và chế độ tư hữu cùng tồn tại.

Quyền sở hữu đất đai có thể chia nhỏ ra thành các quyền năng: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền thu lợi, quyền định đoạt. Những quyền năng này thường là thống nhất, quy về một chủ thể, nhưng trong tình huống đặc biệt cũng có thể bị phân ly.

Quyền sở hữu đất đai được nhà nước xác nhận bảo hộ, đều phải thông qua một văn kiện pháp luật nhất định để thực hiện, đó là chứng thư về quyền sở hữu đất đai. Khi chuyển dịch sở hữu đất đai - Bản khế ước bên mua và bên bán ký kết với nhau (gọi là khế ước đất đai), sau khi thông qua đăng ký và chứng nhận của nhà nước cũng được xem là bằng chứng pháp lý của quyền sở hữu đất đai. 

Ở Việt Nam, từ khi tiến hành đổi mới đã có những văn bản pháp luật cơ bản sau về đất đai:

Luật Đất đai năm 1987

Luật Đất đai được Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 29-12-1987 là một trong những luật đầu tiên nhằm cụ thể hóa đường lối đổi mới của Đại hội VI của Đảng. Nội dung đổi mới quan trọng được thể hiện trong Luật là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý, giao quyền sử dụng cho các chủ cụ thể, xác định chế độ quản lý, chế độ sử dụng đất đai, quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Những đổi mới đó đánh dấu một bước trưởng thành quan trọng của việc quản lý nhà nước về đất đai.

Luật Đất đai năm 1993

Hiến pháp năm 1992 đã thể chế hóa những chính sách, chủ trương lớn của Đại hội VII của Đảng. Trên cơ sở Hiến pháp, Nhà nước ban hành Luật Đất đai năm 1993 thay thế Luật Đất đai năm 1987 nhằm tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý, điều chỉnh các quan hệ kinh tế, tiếp tục xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, đáp ứng những yêu cầu cụ thể trong phát triển kinh tế - xã hội.

Có một số nội dung đổi mới quan trọng. Một là, Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất. Hai là, Nhà nước giao đất trực tiếp cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối. Ba là, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Bốn là, quy định cụ thể về phân công, phân cấp giữa hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai với hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước ở các lĩnh vực khác với tư cách là “người sử dụng đất”. Mở rộng thẩm quyền về đất đai cho cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, chú trọng vai trò của chính quyền cấp cơ sở và tổ chức quần chúng để hòa giải các tranh chấp đất đai trong nội bộ nông dân, đồng thời chuyển sang tòa án giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất. Năm là, đổi mới chế độ sử dụng các loại đất, khuyến khích mọi thành phần kinh tế đầu tư để mở rộng thâm canh đất nông, lâm nghiệp; có chính sách ưu đãi sử dụng đất đối với vùng sâu, vùng xa, nơi còn nhiều đất trống, đồi núi trọc; bảo vệ môi trường... 

Luật Đất đai năm 2003 đến nay

Hệ thống pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất và bất động sản nói chung, về kinh doanh bất động sản nói riêng, được đánh giá là tuy đã có, nhưng tản mạn, chưa đầy đủ, không thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế... 

Thực tế thời gian qua, để có được nguồn vốn vận hành vào nền kinh tế và thị trường bất động sản, một số chính sách và quyết sách quan trọng đã được ban hành. Chẳng hạn, đã thống nhất việc cấp “sổ đỏ” và “sổ hồng”, kết thúc sự tồn tại hai giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà trong 15 năm qua. Đồng thời, có Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, ngày 13-8-2009, về sửa đổi bổ sung một số nội dung liên quan đến đền bù giải phóng mặt bằng. Theo đó, có rất nhiều sửa đổi, bổ sung theo hướng tăng quyền cho người dân thuộc diện có đất thu hồi. Nghị định này đã được đánh giá là tạo thêm nhiều quyền cho người dân có đất thu hồi. Tuy nhiên, còn rất nhiều vấn đề liên quan đến Nghị định này nhưng đều được đặt trong bối cảnh sửa đổi tổng thể Luật Đất đai năm 2003 và Hiến pháp năm 1992.

Những kết quả đạt được và một số vấn đề tồn tại 

Những kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật về đất đai đã góp phần làm tăng giá trị đất, tiếp vốn cho người nông dân. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp tạo điều kiện cho hộ nông dân yên tâm sản xuất, đầu tư thâm canh, tạo ra nhiều sản phẩm cho gia đình và xã hội, thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo pháp luật quy định. 

Thứ hai, các chính sách đất đai cho phép tích tụ ruộng đất để sản xuất hàng hóa. Đây là điều rất cần thiết vì tình trạng ruộng đất ở nước ta quá manh mún và hạn mức đất có hạn sẽ là cản trở lớn đối với sự phát triển kinh tế hộ. Việc áp dụng chế độ hạn mức sử dụng đất cùng với việc thực hiện trên thực tế các quyền của người sử dụng đất trong thời gian qua thực sự đã có tác động tích cực tới đời sống kinh tế nông thôn. 

Thứ ba, thể chế đất đai đã có những tiến bộ đáng kể, đã đạt được nhiều thành tựu trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến sở hữu. Cùng với sự phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, thể chế về chế độ đa sở hữu đã được xác lập thông qua các quy định trong Hiến pháp, pháp luật (trong bộ Luật Dân sự, hệ thống pháp luật chuyên ngành về đất đai, về tài nguyên, môi trường, doanh nghiệp, nhà ở,…), có những nội dung điều chỉnh rộng lớn, bao gồm các quy định về tài sản với tư cách là đối tượng của quyền sở hữu, các nguyên tắc thực hiện quyền sở hữu, những hình thức sở hữu, quy định về đăng ký quyền sở hữu, các cơ chế bảo vệ quyền sở hữu, nội dung quyền sở hữu và các loại vật quyền khác.

Một số vấn đề còn tồn tại

Một là, cơ chế thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn lỏng lẻo. Hiến pháp năm 1980, 1992, 2001 cũng như các Luật Đất đai năm 1987, 1993 và các Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1998, 2001, Luật Đất đai năm 2003 đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể; cơ chế thực hiện còn lỏng lẻo. Quy định Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa rõ ràng; trong khi quyền của người sử dụng đất dường như là người chủ sở hữu. Quy định người sử dụng đất có nhiều quyền, trong đó có những quyền có tính chất định đoạt như quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; nhưng chủ sở hữu toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này. Ngoài ra, chưa có quy định khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích công cộng, phải đền bù cho người sử dụng đất như đền bù cho tài sản thuộc sở hữu cá nhân, theo nguyên tắc thoả thuận, sát với giá thị trường. 

Hai là, còn tồn tại các “khoảng trống” thể chế liên quan đến quyền sở hữu về đất đai, nhất là vốn và tài sản đầu tư tại các doanh nghiệp nhà nước. Nhận thức về sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân đối với đất đai còn chưa đầy đủ, chưa thống nhất. Đặc biệt, bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất đai - yếu tố sản xuất quan trọng nhất hiện nay còn là vấn đề gây nhiều tranh cãi. Về pháp lý, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, thực hiện quyền đại diện sở hữu của mình thông qua việc giao đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử dụng ổn định, lâu dài. Như vậy, các chủ thể này không phải là chủ sở hữu đối với đất được giao mà chỉ là người có quyền sử dụng đất. Tuy vậy, trên thực tế, ngoài các quyền bình thường, như chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng đất còn có các quyền khác mang tính định đoạt, như cho thuê, thừa kế, chuyển nhượng, góp vốn. Rõ ràng là, về bản chất, quyền sử dụng đất đã trở thành một loại vật quyền. Trong khi đó, thực tế này lại chưa được thể chế hóa bằng pháp luật hiện hành. 

Ba là, tiêu chí để xác định và phân biệt các hình thức sở hữu còn chưa hợp lý. Bộ Luật Dân sự đã xác định 6 hình thức sở hữu ở Việt Nam hiện nay là: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung, sở hữu của các tổ chức chính trị - xã hội, sở hữu của các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp. Cách phân loại này lấy tính chất của các tổ chức làm tiêu chí và vì vậy, không thể được coi là phù hợp, bởi trong tương lai rất có thể còn nhiều loại hình tổ chức khác phát sinh. Bên cạnh đó, quyền sở hữu tư nhân cũng còn bị hạn chế. Các doanh nghiệp dân doanh chưa thực sự được hưởng sự đối xử bình đẳng trên nhiều lĩnh vực như tiếp cận nguồn vốn, thuế, sử dụng đất đai, mậu dịch đối ngoại. Vẫn còn không ít ngành, nghề mà doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân không được quyền kinh doanh, trong khi đó các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước lại được hưởng quyền ưu tiên thái quá. 

Bốn là, còn nhiều hạn chế và thách thức liên quan tới thị trường bất động sản. Hiện nay, nhiều vấn đề liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất vẫn đang tồn tại. Điều này không chỉ gây khó khăn cho quá trình vận hành của thị trường bất động sản, mà còn làm cho thị trường bất động sản trở thành một trong những lĩnh vực “nóng” nhất trong đời sống xã hội, gây nhiều bức xúc cho người dân và doanh nghiệp. Cho đến nay, vẫn chưa xác định đủ rõ các cơ chế chính thức để đưa đất đai trở thành vốn phát triển, để quyền sử dụng đất đai có thể trở thành hàng hóa. Quy hoạch và quản lý quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập. Vấn đề tài chính đất đai và bất động sản, định giá và đấu giá đất đai, bất động sản trên đất vẫn còn nhiều khe hở. Các quy định về hạn điền đang là vật cản lớn đối với kinh tế trang trại ở nông thôn. Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của thị trường bất động sản còn rất yếu kém. 

Năm là, chưa có cơ chế thỏa đáng về vấn đề đền bù, giải tỏa. Do sự không thỏa đáng trong quan hệ sở hữu về đất đai nên tất cả các bên liên quan đến vấn đề đền bù, giải tỏa hiện đang còn nhiều khúc mắc. Về phía người dân họ luôn cho là chưa được đền bù thỏa đáng. Bởi, giá đền bù giải phóng mặt bằng luôn được coi là chưa thỏa đáng; những hỗ trợ ngoài tiền đền bù, như tạo công ăn việc làm, hỗ trợ các dịch vụ xã hội, như chợ, trường học... không phù hợp; và có một hệ lụy bất thành văn là những hộ càng chây ỳ, càng nhận đền bù sau càng được giá đền bù cao. Trong khi đó, các nhà đầu tư lại mất rất nhiều công sức và kinh phí, cơ hội cho đền bù, giải tỏa. Vì, để có thể tiến hành được đền bù, giải tỏa, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công sức để xin phép các cấp chính quyền, hội họp với các hộ dân và các bên liên quan; giá đền bù luôn có xu thế tăng, năm sau cao hơn năm trước; ngoài ra, có những vấn đề phát sinh không lường trước được trong quá trình đền bù, giải phóng mặt bằng. Đây là một trong những khó khăn rất không đáng có cho doanh nghiệp, nhưng trong rất nhiều trường hợp để công trình tiến hành được thuận lợi, doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ bổ sung. Còn Nhà nước cũng gặp nhiều khó khăn trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng. Trước hết, đó là tình trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp liên quan đến các vấn đề xung quanh chuyện đền bù, giải phóng mặt bằng. Thêm nữa, hiện tượng tranh chấp không chỉ giữa doanh nghiệp và người dân mà còn là tranh chấp giữa các doanh nghiệp với nhau. Và, Nhà nước còn phải đối mặt với những hiện tượng rủi ro đạo đức vì có không ít cán bộ đã mắc phải tiêu cực liên quan đến vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng. 

Một số kiến nghị giải pháp hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai tại Việt Nam

Hoàn thiện khung thể chế về sở hữu nhà nước

Đã nhiều thập niên, Nhà nước chỉ đóng vai trò chính trị “người đại diện chủ sở hữu toàn dân” đối với những tài sản thuộc loại sở hữu này. Do vai trò chính trị này của Nhà nước chưa được thể chế hóa trong Hiến pháp để thi hành trong nền kinh tế nên nhiều loại tài sản thuộc sở hữu toàn dân đã không được sử dụng hiệu quả, thậm chí không đúng mục đích, gây những lãng phí, thất thoát nghiêm trọng.

Đất đai là một loại tài nguyên, được Bộ Luật Dân sự quy định là một loại tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước (Điều 200). Đất đai trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung được phân bổ theo cơ chế cấp phát “xin - cho”; Nhà nước điều chỉnh bằng quyết định hành chính, mệnh lệnh hành chính; đất đai, quyền sử dụng đất đai không được coi là hàng hóa. Trong giai đoạn đổi mới, từ Luật Đất đai năm 1993 đến nay, đã có sự chuyển biến rõ nét trong cơ chế quản lý đất đai. Nhà nước quản lý đất đai thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xác định khung giá quyền sử dụng đất. Thị trường quyền sử dụng đất được thừa nhận và quyền sử dụng đất được trở thành hàng hóa. Việc đổi mới này đã chuyển đất thành một nguồn vốn to lớn và quan trọng trong phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế hàng đầu của đất nước (nông nghiệp, xây dựng, bất động sản, phát triển đô thị...).

Do đó cần phân biệt rõ chức năng chủ sở hữu tài sản của Nhà nước và chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước; đổi mới các thể chế để giảm và tiến tới loại bỏ vị thế độc quyền của các doanh nghiệp nhà nước, chuyển dần các chủ thể này sang chế độ cạnh tranh thị trường; đổi mới cơ bản cơ chế thực hiện chức năng (quyền) đại diện chủ sở hữu nhà nước theo hướng thu hẹp và tiến tới xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các bộ, ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với tài sản được Nhà nước giao ở các công ty nhà nước; tiếp tục củng cố và phát huy mô hình công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. 

Tiếp tục đổi mới về thể chế thị trường bất động sản

Trong thời gian tới, cần chú trọng việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về bất động sản, bảo đảm tính đồng bộ giữa Luật Đất đai và các luật về tài sản gắn liền với đất, làm cho các quyền về đất đai và bất động sản được vận động theo cơ chế thị trường. Nhanh chóng “vốn hóa” tài sản đất đai, xác định rõ quyền sử dụng đất là một loại hàng hóa đặc biệt, có giá và được định giá theo cơ chế thị trường có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước. Đưa giá trị quyền sử dụng đất vào bảng tổng hợp tài sản của mọi tổ chức, cá nhân sở hữu quyền sử dụng đất, kể cả các cơ quan nhà nước. Tạo quỹ đất của Nhà nước phục vụ các mục tiêu công ích, thực hiện chính sách xã hội và hỗ trợ việc điều tiết thị trường đất đai. Tăng cường vai trò chỉ đạo, điều hành của Nhà nước đối với thị trường bất động sản trên cơ sở phân công, phối hợp rõ ràng, chặt chẽ giữa các cấp, các ngành, trước hết là giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Xây dựng. Nhà nước chủ động tham gia thị trường bất động sản với tư cách là chủ sở hữu đất đai và nhiều bất động sản trên đất.

Đổi mới quản lý nhà nước đối với đất đai

Đất đai từ là một loại tài sản hiện vật, khi chuyển sang nền kinh tế thị trường đã trở thành một loại tài sản tài chính, tài sản vốn thuộc sở hữu toàn dân, sở hữu nhà nước. Tuy nhiên, trong quản lý của mình, Nhà nước đã lúng túng sử dụng loại tài sản này, thể hiện: Giá trị của đất chưa được hạch toán đầy đủ vào tài sản của doanh nghiệp nhà nước; đất giao cho hộ nông dân sử dụng ổn định lâu dài, không thu tiền sử dụng đất nhưng giá trị sản xuất trên một héc-ta quá thấp, vừa không đủ cải thiện đời sống của người nông dân, vừa không có đóng góp gì đáng kể với ngân sách nhà nước; đất sử dụng trong khu công nghiệp, khu chế xuất với mục tiêu thu hút vốn đầu tư nước ngoài nhưng vô hình trung đã làm thu hẹp diện tích đất trồng lúa. Việc góp vốn vào nhiều dự án liên doanh với nước ngoài bằng quỹ đất đã ngày càng bị thất thoát... Hướng xử lý cơ bản phải là phân biệt rành mạch giữa quản lý hành chính và quản lý kinh doanh đối với đất đai trong chức năng quản lý của Nhà nước./.