Chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân. Gần 60 năm qua, cùng với sự lớn mạnh của nhà nước cách mạng do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, chính quyền địa phương cũng không ngừng được củng cố, tăng cường và phát triển, đáp ứng kịp thời yêu cầu cách mạng của mỗi thời kỳ, đóng góp to lớn vào sự nghiệp chung của đất nước, của dân tộc.

Trong giai đoạn đổi mới, chính quyền địa phương đã có bước phát triển mới về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động. Chức năng, nhiệm vụ chính quyền địa phương đã được xác định lại, không còn trực tiếp thực hiện tổ chức quản lý kinh doanh mà tập trung cho việc quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ và tổ chức cung ứng các dịch vụ công. Tổ chức bộ máy cũng được sắp xếp cho phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội và trình độ năng lực cán bộ công chức. Các đơn vị hành chính địa phương ở cả ba cấp phần lớn đã có quy mô nhỏ hơn. Hội đồng nhân dân - cơ quan đại biểu và quyền lực của địa phương được củng cố. Thường trực hội đồng nhân dân ở cấp tỉnh, huyện được hình thành. Số lượng đại biểu cho cấp xã được tăng thêm. Phương thức lựa chọn đại biểu vào hội đồng nhân dân mặc dù vẫn ưu tiên cho cơ cấu nhưng đã có sự chú trọng hơn đến chất lượng, trình độ đại biểu. Ủy ban nhân dân cũng được tổ chức sắp xếp lại. Ở cấp tỉnh số các ủy viên ủy ban là trưởng các sở, ban, ngành đã giảm. Các cơ quan giúp việc của Ủy ban nhân dân - sở ngành ở tỉnh, phòng, ban ở huyện, được tổ chức lại, được điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ theo hướng quản lý nhà nước đa ngành, đa lĩnh vực ở địa phương phù hợp với những điều chỉnh của các bộ, ngành trung ương. Số lượng các sở, ban, ngành ở tỉnh đã giảm từ 38 đến 40 xuống còn 20 - 24 đầu mối; các phòng, ban ở huyện từ 20 đến 27 xuống 10 - 15 đầu mối. Tổ chức bộ máy hành chính cấp xã cũng có những sự điều chỉnh cho phù hợp hơn với đặc điểm, tính chất công tác của chính quyền cơ sở trong tình hình mới, hình thành các chức danh chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Những thay đổi này đã góp phần làm cho các cấp chính quyền địa phương trong thời gian qua hoạt động có hiệu quả hơn, đóng góp thiết thực vào việc phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương.

Tuy nhiên, những đổi mới, cải cách về cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương mới chỉ là bước đầu, còn nhiều vấn đề cần phải tiếp tục đổi mới, cải cách. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở đô thị và ở nông thôn chưa có sự phân biệt, nên quản lý của chính quyền đô thị có nhiều bất cập kém hiệu quả. Việc phân chia chính quyền địa phương làm nhiều cấp khiến cho bộ máy hành chính ở đấy cồng kềnh, nhiều nấc trung gian, không rõ chức năng thẩm quyền dẫn đến chồng chéo, đùn đẩy công việc. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân đồng đều ở tất cả các cấp chính quyền địa phương đã cho thấy tính hình thức, nhất là, ở cấp huyện và các cấp chính quyền nội thị. Cơ chế bầu cử theo cơ cấu và hoạt động mang tính hành chính càng làm cho tính hình thức của Hội đồng nhân dân trở nên đậm nét. Việc tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp việc Ủy ban nhân dân hiện cũng đang còn phải tính toán kỹ, nhất là cấp tỉnh. Do cơ chế bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo và sự can thiệp quá sâu của các bộ, ngành, khiến các sở, ngành của tỉnh ở vào vị trí là cơ quan tản quyền của các bộ, ngành ở địa phương hơn là cơ quan giúp việc của Ủy ban nhân dân và có số lượng giống nhau trong các tỉnh có đặc điểm, quy mô khác nhau. Việc xây dựng cơ quan hành chính cấp xã cũng còn có sự lúng túng trong việc lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy - hình thành các ban, khối chuyên môn với việc sử dụng các công chức chuyên môn phụ trách.

Để giải quyết các vấn đề này, trong công cuộc cải cách hành chính vừa qua, nhiều biện pháp, giải pháp nhằm đổi mới tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp đã được đề xuất. Nhưng những cải cách về tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn còn rất hạn chế. Nguyên nhân của tình trạng này là:

Thứ nhất, các giải pháp về cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương thời gian qua, thực chất mới nêu ra phương hướng cải cách, mô hình, mà chưa có các biện pháp cụ thể để đạt được, mục tiêu trong thực tế. Nói cách khác, là mới nêu ra điều kiện cần, còn điều kiện đủ thì chưa có hoặc có nhưng còn nhiều hạn chế. Đó là hạn chế phổ biến ở tất cả các cấp khi tiến hành cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương. Thật vậy, không ít ý kiến nêu ra cần xây dựng chính quyền địa phương hai cấp, hay thực hiện mô hình cấp quận, phường chỉ có cơ quan hành chính để bảo đảm việc quản lý đô thị được thông suốt đúng với đặc điểm tổ chức đô thị.., nhưng làm thế nào để cho các mục tiêu này trở thành hiện thực thì rất lúng túng, không có sự thống nhất và nhất quán. Vì vậy, ý tưởng cải cách thì nhiều nhưng để triển khai vào được thực tiễn lại rất ít.

Thứ hai, cùng với việc đồng nhất các giải pháp với mô hình, mục tiêu cải cách còn có vấn đề là chính các mô hình, mục tiêu được nêu ra còn thiếu căn cứ, luận cứ khoa học thực tiễn xác đáng. Những vấn đề như: quy mô cấp tỉnh như thế nào thì hợp lý? Nên tiếp tục chia nhỏ các tỉnh ra như mô hình của Pháp hay tập trung lớn như mô hình của Trung Quốc? Số lượng các sở, ban, ngành của tỉnh; phòng, ban của huyện bao nhiêu là vừa?... Để có những đáp án trả lời chính xác và dứt khoát những vấn đề này thật không đơn giản. Vì vậy, nhiều mô hình, mục tiêu ngay từ khi nêu ra đã khó được chấp nhận về mặt nhận thức nên càng khó được triển khai trong thực tế.

Thứ ba, việc chỉ đạo của các cơ quan có thẩm quyền đối với vấn đề cải cách hành chính nói chung, cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng còn chưa được tiến hành một cách quyết liệt, triệt để. Phương châm chỉ đạo chung là đồng bộ, thống nhất, nhưng trong nhiều trường hợp cụ thể lại vận dụng là trường hợp đặc biệt để giải quyết, không có một tiêu chuẩn xác định nhất quán từ ban đầu. Mặt khác, cải cách hành chính nói chung, cải cách tổ chức bộ máy nói riêng luôn là vấn đề nhạy cảm, đụng chạm tới vị trí, quyền lợi của cán bộ, công chức. Do đó, không chỉ những người trực tiếp bị ảnh hưởng, ngại không muốn làm, mà cả những người làm chính sách, cơ quan làm chính sách cũng phải đắn đo, cân nhắc.

Thứ tư, trình độ cán bộ, công chức của các cấp chính quyền địa phương còn nhiều bất cập khi tiến hành cải cách, đổi mới về tổ chức bộ máy hoạt động. Phần lớn cán bộ, công chức chưa quen với phương thức hoạt động quản lý hành chính mới trong điều kiện nền kinh tế thị trường, mang tính đa ngành, đa lĩnh vực. Kỹ năng hành chính vẫn là khâu yếu nhất trong trình độ, năng lực của cán bộ, công chức các cấp chính quyền địa phương. Vì vậy, mọi cải cách về tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương luôn gặp khó khăn. Đó là chưa kể những cải cách này luôn được cán bộ, công chức địa phương nhìn nhận và thực hiện qua lăng kính lợi ích cục bộ.

Thứ năm, việc chuẩn bị các điều kiện cần thiết như: tài chính, kỹ thuật để thực hiện cải cách, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động của chính quyền địa phương chưa được kỹ. Những nguồn lực tài chính để đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ cán bộ, công chức, để thực hiện việc đưa ra khỏi nền công vụ những người không có đủ trình độ, năng lực và tuyển mới những cán bộ, công chức có đủ trình độ còn rất hạn chế. Việc hiện đại hóa công sở, kết nối hệ thống tin học trong toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, sử dụng phương thức quản lý hành chính qua mạng - cơ sở vật chất cho những thay đổi về cách thức làm việc của chính quyền địa phương, chưa được thiết lập một cách rộng rãi và áp dụng bắt buộc.

Từ những điều nêu trên, để đẩy mạnh cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian tới, cần phải nắm chắc các giải pháp sau:

1 - Nắm vững các quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước về cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương đã được nêu trong các Nghị quyết Đại hội VII, VIII, IX, các Hội nghị Trung ương 8 (khóa VII); 3 và 7 (khóa VIII); 5, 6 (khóa IX), cũng như các phương hướng về cải cách chính quyền địa phương nêu trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010. Những phương hướng cải cách chính quyền địa phương đã được các kỳ Đại hội, Hội nghị Trung ương xác định rõ và cụ thể, bao gồm: Cải cách về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương. Về hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý ở nông thôn để tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị, kiện toàn Hội đồng nhân dân cấp xã, phường, thị trấn. Về sắp xếp tổ chức lại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp theo hướng trách nhiệm rõ ràng, phân công rành mạch, bộ máy gọn nhẹ, tăng cường tính chuyên nghiệp, giải quyết nhanh công việc của cá nhân, tổ chức, cải tiến phương thức quản lý, lề lối làm việc của cơ quan hành chính các cấp. Về các nguyên tắc làm việc và quy chế phối hợp trong sự vận hành bộ máy hành chính. Định rõ phận sự, thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị về kết quả hoạt động của bộ máy do mình phụ trách...

2 - Trên cơ sở tình hình thực tiễn trong nước và những kinh nghiệm quốc tế xác định rõ mục tiêu, mô hình của tổ chức bộ máy chính quyền địa phương một cách sát hợp với điều kiện, hoàn cảnh, bảo đảm tính khả thi. Đây là một giải pháp quan trọng có ý nghĩa trực tiếp đối với việc đẩy mạnh cải cách, hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy và hoạt động chính quyền địa phương. Nó trực tiếp xác định những khâu, yếu tố của bộ máy chính quyền địa phương cần phải sửa đổi và sẽ sửa đổi, điều chỉnh trong thời gian tới. Chính vì vậy, xác định càng sát đúng, thì tính hiện thực, tính khả thi càng cao. Thời gian qua, đã có những công trình nghiên cứu về vấn đề này. Mặc dù còn một số điểm cần phải tiếp tục nghiên cứu, tranh luận nhưng các kết quả nghiên cứu đạt được đã có sự nhất trí về những nét chính đối với việc cải cách mô hình tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương. Cụ thể:

- Về tổ chức bộ máy có sự phân biệt giữa tổ chức bộ máy chính quyền đô thị và nông thôn; giảm bớt các cấp trung gian, các cơ quan chuyên môn giúp việc của cơ quan hành chính. Cần xây dựng chính quyền một cấp ở các đô thị vừa và nhỏ, hai cấp ở các đô thị lớn. Nghĩa là, chỉ các thành phố trực thuộc trung ương có tổ chức hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính ở cấp thành phố và cấp quận, dưới cấp đó chỉ có cơ quan hành chính tại các khu vực dân cư. Các đô thị nhỏ - thành phố, thị xã thuộc tỉnh chỉ có Hội đồng nhân dân ở cấp thành phố, thị xã. Đối với hệ thống tổ chức bộ máy chính quyền các tỉnh trong điều kiện quy mô của tỉnh nhỏ có thể lựa chọn mô hình tổ chức các cấp chính quyền dưới tỉnh theo hai hướng. Một là, dưới tỉnh vẫn có hai cấp: huyện và xã, nhưng cấp huyện chỉ có cơ quan hành chính không có Hội đồng nhân dân. Hai là, tỉnh nắm trực tiếp cấp xã bỏ hẳn cấp huyện. Cấp xã được mở rộng hơn về quy mô và hình thành những ban chuyên môn có đầy đủ chức năng, thẩm quyền như đã được Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5, khóa IX khẳng định.

- Từ mô hình tổ chức bộ máy như vậy, nên nguyên tắc, cơ chế làm việc mới giữa người đứng đầu cơ quan hành pháp với các cơ quan giúp việc và Hội đồng nhân dân cũng cần có sự thay đổi tương ứng. Có thể hình thành chế độ thủ trưởng hành chính thay chế độ ủy ban, trước hết, ở các đô thị, sau đó mở rộng ra các tỉnh. Trong các quyết định của Hội đồng nhân dân cần chú trọng tới tính chất tự quản và tự chịu trách nhiệm của cán bộ, công chức, nhất là của những người đứng đầu. Người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương chỉ đạo, điều hành trực tiếp các cơ quan chuyên môn giúp việc.

Những hình dung về mô hình cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nêu trên có thể còn có nhiều ý kiến, nhưng đó là kết quả của nhiều công trình nghiên cứu và của nhiều nhà khoa học tiến hành trong nhiều năm rất đáng chú ý.

3 - Nâng cao trách nhiệm của các cấp ủy đối với cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương. Các cấp ủy phải là người chịu trách nhiệm và trực tiếp tham gia vào công việc cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương. Đặc biệt, việc cải cách này phụ thuộc rất nhiều vào quyết tâm chính trị của toàn Đảng. Có như vậy, các biện pháp cải cách mới được tích cực thực hiện, các mục tiêu cải cách mới đạt kết quả.

4 - Nâng cao thẩm quyền của các cơ quan đặc trách về cải cách hành chính. Hiện nay Chính phủ đã có Ban Chỉ đạo cải cách hành chính. Hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng đã thành lập Ban Chỉ đạo cải cách hành chính. Tuy nhiên, các ban này mới chỉ là cơ quan tư vấn. Hơn nữa, ở các tỉnh, thành phố, Ban Chỉ đạo phần lớn tập trung các cán bộ lãnh đạo của tỉnh, hoạt động kiêm nhiệm nên công việc cải cách hành chính chỉ được xem là công việc làm thêm. Mặt khác, cải cách hành chính đụng chạm tới những người có liên quan, nên họ không mấy nhiệt tình. Vì thế, cần có cơ quan đặc trách về vấn đề này và trao cho cơ quan này những thẩm quyền nhất định trong việc đề xuất cũng như chỉ đạo trực tiếp quá trình cải cách ở mỗi địa phương.

5 - Chuẩn bị các nguồn lực cần thiết gồm: tài chính, cơ sở vật chất - kỹ thuật... Như đã phân tích, các nguồn lực này không phải là nội dung trực tiếp, cũng không phải là điều kiện tiên quyết của quá trình cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, nhưng có vai trò quan trọng, nhất là trong điều kiện xã hội phát triển hiện nay. Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương mà không tính tới các vấn đề này thì hiệu quả sẽ không cao hoặc khó có thể thành công.

6 - Đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, phát triển nguồn nhân lực. Đây là một trong những mấu chốt cho việc đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính nói chung và cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói riêng. Cải cách sẽ dẫm chân tại chỗ hoặc sẽ thất bại nếu không có những con người thực hiện nó. Chính vì thế, việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức sẽ là một trong những giải pháp quan trọng để thúc đẩy cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương.

7 - Sửa đổi thể chế cần thiết để mở đường cho những thay đổi về tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương. Đây là một việc hết sức nhạy cảm. Việc sửa đổi những điều đã được quy định trong luật pháp phải được căn cứ trên những yêu cầu của thực tiễn và đã được nghiên cứu đánh giá kiểm nghiệm. Tuy nhiên, nhiều cải cách, đổi mới muốn thực hiện được, muốn mở rộng lại phải dựa trên những quy định sửa đổi của luật pháp. Do đó, để thúc đẩy những cải cách hành chính nói chung, cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói riêng, đồng thời, phải có những sửa đổi cần thiết trong các quy định pháp luật hiện hành ở mức độ nhất định để có thể thí điểm, mở rộng.

8 - Đẩy mạnh việc nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước, tổng kết thực tiễn để làm căn cứ cho các hoạt động cải cách. Các hoạt động nghiên cứu khoa học vừa qua đã có những đóng góp quan trọng vào công cuộc đổi mới và cải cách hành chính, nhưng những kết quả thu được vẫn còn nhiều hạn chế. Những mô hình, mục tiêu về cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương được nêu ở trên là sự tổng hợp các kết quả của các công trình nghiên cứu của nhiều cơ quan khoa học trong thời gian qua, nhưng rõ ràng, các mô hình, mục tiêu đó còn thiếu sức thuyết phục. Vì vậy, để thúc đẩy việc cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động chính quyền địa phương cần phải tiếp tục làm rõ cả mô hình, mục tiêu lẫn các biện pháp để đạt tới nó.

9 - Cần tuyên truyền sâu rộng hơn về công cuộc cải cách hành chính trong cán bộ, công chức và trong nhân dân. Việc nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức, đi kèm với nó là những chính sách hỗ trợ khác sẽ là điều kiện tốt để lôi cuốn họ tham gia tích cực vào quá trình cải cách. Việc tuyên truyền sâu rộng về công cuộc cải cách hành chính sẽ làm cho nhân dân đồng tình và ủng hộ, cũng như giám sát cho các quá trình cải cách đạt kết quả.