Cải cách hành chính ở nước ta được xác định là nhiệm vụ trọng yếu trong công cuộc xây dựng và tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước, nhằm phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống nhân dân. Đây là yêu cầu cấp bách, một mặt nhằm khắc phục những hạn chế của bản thân nền hành chính ; mặt khác, nhằm đáp ứng các yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, thích ứng với sự phát triển của thế giới.

Cải cách hành chính không phải là vấn đề riêng của Việt Nam hay những nước đang phát triển mà là vấn đề đang được hầu hết các nước trên thế giới quan tâm. Việc trao đổi, nghiên cứu, học tập những kinh nghiệm cải cách của các nước, trong đó có Nhật Bản, là một việc làm cần thiết để tìm ra cách làm, bước đi thích hợp với hoàn cảnh điều kiện của đất nước.

Khởi động cải cách hành chính của Nhật Bản

Tháng 10-1996, Nhật Bản thành lập Hội đồng Cải cách hành chính và cải cách cơ cấu để tiến hành nghiên cứu, soạn thảo một báo cáo để trình lên Chính phủ. Hơn một năm sau, tháng 12-1997, bản báo cáo cuối cùng của Hội đồng đã hoàn tất và được Chính phủ thông qua.

Dựa vào kết quả khảo sát, nghiên cứu trên, tháng 6-1998, Nhật Bản đã ban hành một đạo luật (cơ bản) về cải cách cơ cấu Chính phủ Trung ương và lập ra Ban Chỉ đạo Cải cách cơ cấu Chính phủ Trung ương. Trên cơ sở Luật Cải cách Chính phủ, Nhật Bản đã ban hành liên tiếp 17 luật về tổ chức, hoạt động của các cơ quan trung ương và cơ quan hành chính độc lập (7-1999), 61 luật quy định vai trò, chức năng của các bộ và các cơ quan mới dự kiến sẽ thành lập (12-1999) và 90 nghị định của Chính phủ về tổ chức bên trong của các bộ, các hội đồng và các tổ chức khác (5-2000).

Sau gần 4 năm tiến hành từng bước những công việc trên, một bộ luật cơ bản, các luật khác và nhiều văn bản dưới luật về cải cách hành chính và cơ cấu của Nhật Bản đã lần lượt được ban hành và tất cả bắt đầu có hiệu lực từ ngày 6-1-2001. Với việc ban hành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như vậy, cuộc cải cách hành chính và cơ cấu tại Nhật Bản, về cơ bản được xem là thành công. Các tổ chức lâm thời được lập ra để làm nhiệm vụ cải cách đã hoàn thành công việc và đã giải tán.

Một số kết quả bước đầu

Cuộc cải cách hành chính và cải cách cơ cấu tại Nhật Bản hiện nay được đánh giá là một cuộc cải cách lớn nhất kể từ thời Minh Trị đến nay. Nhật Bản tiến hành cuộc cải cách này với những lý do :

- Sau những thành công rực rỡ về kinh tế, Nhật Bản có tâm lý chung là ỷ lại : các đơn vị hành chính cấp dưới chờ đợi cấp trên, thiếu chủ động, không dám tự quyết ; nhân dân cũng có tâm lý ỷ lại vào Nhà nước.

- Trong nội bộ Đảng Dân chủ Tự do Nhật Bản (LDP) - đảng cầm quyền hiện nay - có sự phân hóa sâu sắc, chia thành nhiều phe phái, mỗi phe phái có thủ lĩnh riêng. Vì sự tồn tại của mình, Thủ tướng luôn coi trọng mối quan hệ giữa các phe phái trong đảng và làm sao cố gắng giữ mối quan hệ hài hòa giữa họ. Mặt khác, theo cơ chế hiện hành, Chủ tịch Đảng cầm quyền đương nhiên sẽ trở thành Thủ tướng, làm cho Thủ tướng luôn có những hạn chế nhất định.

- Bản thân nền hành chính Nhật Bản cũng có những hạn chế nhất định, nhất là sự chia rẽ theo ngành dọc. Mỗi bộ dường như là một lãnh địa riêng. Các chính trị gia cũng có những quyền lợi riêng trong việc hoạch định chính sách. Trên thực tế, trong Chính phủ Nhật Bản hiện nay hình thành các nhóm lợi ích cục bộ. Nền hành chính Nhật Bản, vì thế, được đánh giá là không thông suốt, thiếu ổn định và thiếu khả năng thay đổi chính sách một cách hiệu quả, thiếu khả năng phản ứng nhanh trong các tình huống cấp bách về thiên tai, chưa nói đến những vấn đề lớn khác như an ninh, quốc phòng.

Các nhà nghiên cứu và quản lý đều cho rằng, Chính phủ, Thủ tướng và nói chung cả hệ thống hành chính Nhật Bản hiện nay có xu hướng phục vụ quyền lợi của các nhóm nhỏ, không đại diện quyền lợi của đông đảo công chúng.

Những vấn đề trên đặt ra yêu cầu về một cuộc cải cách lớn nhằm nâng cao tinh thần tự lập, giảm bớt sự ỷ lại vào Chính phủ ; tăng cường vai trò lãnh đạo, kiểm soát của Thủ tướng đối với các phe phái trong đảng cầm quyền và đối với nền hành chính ; đồng thời xây dựng bộ máy Chính phủ gọn nhẹ, minh bạch, hiệu quả hơn.

Mục tiêu cải cách của Nhật Bản là xây dựng một chính phủ có bộ máy gọn nhẹ, hiệu quả ; hoạch định được những chính sách mang tầm chiến lược, toàn diện để đáp ứng với sự thay đổi thường xuyên của tình hình ; có những quan điểm linh hoạt, mềm dẻo để quản lý tốt những vấn đề khẩn cấp, bất thường và có những quan điểm rõ ràng, thể hiện tinh thần trách nhiệm cao đối với nhân dân.

Nội dung cơ bản của cải cách cơ cấu ở Nhật Bản là tăng cường sự lãnh đạo của Thủ tướng và Nội các ; tổ chức lại các bộ theo hướng giảm số lượng các bộ, tăng cường vai trò tập trung quyền lực cho Thủ tướng ; xây dựng hệ thống các cơ quan hành chính độc lập.

Phương pháp thực hiện cải cách là quy định rõ phạm vi thẩm quyền của các bộ và thiết kế những thủ tục chặt chẽ để phối hợp công tác giữa các bộ ; thiết lập một hệ thống tổ chức để đánh giá giá trị, đánh giá chính sách và đặc biệt là xây dựng các bộ phận thông tin mạnh ; tách bộ phận kế hoạch, hoạch định chính sách khỏi các cơ quan có chức năng tổ chức, thực hiện và tư nhân hóa những công việc có thể tư nhân hóa được.

Theo đánh giá chung của các chuyên gia, qua 6 tháng triển khai thực hiện, cải cách hành chính Nhật Bản đã thu được những kết quả đáng khích lệ, đặc biệt là trong việc hợp lý hóa bộ máy Chính phủ ở trung ương.

Một là, bộ máy Chính phủ ở trung ương đã được thu gọn đáng kể.

Để tinh gọn bộ máy, Nhật Bản đã xác định những quan điểm chỉ đạo và nguyên tắc cơ bản làm căn cứ cho việc sắp xếp, thành lập các bộ mới và xây dựng cơ chế phối hợp giữa các bộ là, tách chức năng soạn thảo chính sách và lập kế hoạch khỏi chức năng thực hiện chính sách ; tăng cường sự hợp tác giữa các bộ phận soạn thảo và thực thi chính sách của Chính phủ trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm của từng bên và thiết lập bộ phận để đánh giá chính sách.

Các nguyên tắc thành lập bộ mới là : Thứ nhất, tổ chức các bộ theo mục tiêu chức năng ; thứ hai, sắp xếp lại, hợp nhất các bộ theo các chức năng rộng lớn hơn để thu gọn ; thứ ba, chú ý đến các xung đột về quyền lợi để tổ chức cho hợp lý ; thứ tư, bảo đảm sự cân đối (tương đối) giữa các bộ để cân bằng quyền lực và thuận lợi trong phối hợp và thứ năm, việc phối hợp giữa các bộ trên các mục tiêu và trách nhiệm từng bộ. Trên cơ sở những quan điểm, nguyên tắc đó, bộ máy Chính phủ ở trung ương hiện nay đã được thu gọn đáng kể, từ 23 bộ và một văn phòng xuống còn 12 bộ và một văn phòng.

Hai là, giảm đáng kể số lượng các tổ chức bên trong của các bộ.

Số lượng các tổ chức bên trong của các cơ quan hành chính giảm đáng kể, từ 128 đơn vị cấp vụ, cục và tương đương thuộc các cơ quan hành chính trước đây, nay đã giảm xuống còn 96 đơn vị ; từ 1 600 đơn vị cấp phòng và tương đương thuộc các cơ quan, tổ chức, nay giảm xuống còn 995 đơn vị. Số lượng công chức làm việc tại các cơ quan hành chính, trên thực tế, chưa giảm được bao nhiêu, nhưng đứng ở góc độ quản lý nhà nước thì coi như đã giảm (khoảng 300 000 người) và sẽ còn tiếp tục giảm. Điều này chủ yếu do việc chuyển một số cơ quan của Chính phủ thành cơ quan hành chính độc lập ngoài bộ hoặc tư nhân hóa.

Ba là, vai trò của Phủ Nội các được nâng lên so với các bộ.

Cuộc cải cách của Nhật Bản lần này có sự thay đổi lớn về cơ cấu các bộ, đặc biệt là việc nâng cao vai trò, vị trí và tăng cường chức năng của Văn phòng Nội các, Ban Thư ký Nội các. Ngoài 12 bộ đã kể trên, bộ máy còn lại của Chính phủ Nhật Bản đặt tại Phủ Nội các do Thủ tướng trực tiếp chỉ đạo. Phủ Nội các có hai cơ quan khác nhau : Ban Thư ký Nội các và Văn phòng Nội các đều có chức năng giúp việc cho Thủ tướng, quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó Văn phòng Nội các là cơ quan hỗ trợ hành chính cho Ban Thư ký Nội các. Ngoài ra, tại đây còn có các cơ quan khác như Cục Pháp chế Nội các và Hội đồng An ninh Nhật Bản.

Ban Thư ký Nội các là cơ quan hoạch định và điều phối có quyền lực để hỗ trợ trực tiếp cho Thủ tướng : hoạch định các chính sách cơ bản để quản lý đất nước ; chịu trách nhiệm về chương trình nghị sự của Nội các và những vấn đề chung liên quan đến Nội các ; phối hợp và lồng ghép các biện pháp quản lý của các bộ ; thu thập, điều tra những thông tin liên quan đến chính sách quan trọng của Nội các. Chức năng hoạch định chính sách và điều phối toàn diện của Ban Thư ký nội các đã thực sự được củng cố nhờ sự cải cách về tổ chức.

Văn phòng Nội các là cơ quan hành chính có vai trò kép. Một mặt, có trách nhiệm hỗ trợ cho Nội các (trong vai trò này, Văn phòng Nội các có vị trí cao hơn so với các bộ) ; mặt khác, Văn phòng Nội các được xếp ngang các bộ trong việc tiếp nhận, xử lý các vấn đề của các cơ quan trong bộ máy hành chính. Văn phòng Nội các có nhiều hội đồng chuyên môn như Hội đồng chính sách kinh tế và tài chính ; Hội đồng nghệ thuật, khoa học và công nghệ ; Hội đồng bình đẳng giới ; Hội đồng phòng chống thiên tai ; Ủy ban năng lượng nguyên tử và một cơ quan đặc biệt phụ trách những vấn đề của Hoàng gia. Ngoài ra, Văn phòng Nội các còn có một số cơ quan độc lập như : Cục Phòng vệ, Ủy ban an toàn công cộng quốc gia, Cơ quan giám sát tài chính (thanh tra, giám sát mọi vấn đề về tài chính), Cục Nhân sự quốc gia. Văn phòng Nội các là cơ quan phối hợp toàn diện về chính sách kinh tế, tài chính ; nghệ thuật và khoa học - công nghệ ; phòng chống thiên tai ; bình đẳng giới, phát triển vùng Ô-ki-na-oa và Hô-kai-đô...

Bốn là, tăng cường quyền lực và khả năng kiểm soát của Thủ tướng đối với các bộ.

Thủ tướng có thể khởi xướng các chính sách và thông qua Ban Thư ký Nội các cùng Văn phòng Nội các (với vai trò, vị trí đã được nâng lên và chính sách cho phép thu hút, điều động nhân tài từ các bộ) để hình thành các chính sách đó và tăng cường bổ nhiệm các chức vụ chính trị tại các bộ. Đây là những biện pháp nhằm tập trung quyền lãnh đạo, tăng cường vai trò của Thủ tướng. Trước đây, các chính sách nói chung được đề xuất từ các bộ, đến nay những chính sách quan trọng có tầm chiến lược chủ yếu sẽ được đề xuất từ Thủ tướng. Trước đây, không có chính trị gia trong hệ thống hành chính, nay trung bình mỗi bộ có 5 chức vụ chính trị : một số thứ trưởng được chọn trong số các đại biểu Quốc hội và được chỉ định vào Văn phòng Nội các và các bộ, có vị trí dưới bộ trưởng và trên các thứ trưởng phụ trách hành chính, có quyền thay bộ trưởng và chịu một phần trách nhiệm quan trọng của bộ. Một hệ thống các trợ lý chính trị của bộ trưởng cũng đã được chỉ định vào các bộ tham gia hoạch định chính sách và những công việc liên quan đến chính trị.

Năm là, sự phối hợp giữa các bộ có xu hướng tốt hơn dẫn đến việc hoạch định chính sách có xu hướng dễ dàng và chỉ đạo thực hiện có hiệu quả.

Sau 6 tháng triển khai thực hiện cải cách, sự phối hợp giữa các bộ có nhiều thay đổi và xu hướng chung là nhanh gọn hơn, hiệu quả hơn. Sự thay đổi này một phần do các bộ đã được hợp nhất lại với nhau nên dễ bàn bạc, thống nhất và chỉ đạo thực hiện ; một phần do vai trò của cơ quan điều phối chung là Văn phòng Nội các được phát huy cao hơn ; mặt khác do những quy định rõ ràng về thẩm quyền và thủ tục kết hợp giữa các bộ. Trước đây, Văn phòng Thủ tướng muốn hoạch định một chính sách về kinh tế, theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng phải nhờ Bộ Tài chính, Cục Khoa học - kỹ thuật và nhiều cơ quan khác nghiên cứu, mổ xẻ, điều hòa các ý kiến một cách khó khăn, phức tạp. Nay, do nhiều chuyên gia giỏi đã từng có kinh nghiệm làm việc tại các cơ quan trên được điều động về Văn phòng Nội các hoặc Ban Thư ký Nội các để trực tiếp soạn thảo các dự án, hoạch định và điều hòa chính sách nên việc trình các dự án và hoạch định chính sách dễ dàng và hiệu quả hơn.

Sáu là, đã hình thành một hệ thống các tổ chức để đánh giá giá trị và chính sách.

Việc thành lập các tổ chức đánh giá giá trị và đánh giá chính sách là một trong những nét mới của cuộc cải cách lần này tại Nhật Bản. Theo các chuyên gia, hệ thống này sẽ phát huy tác dụng tích cực đối với việc hoạch định và thực thi chính sách trong tương lai.

Quy trình xây dựng luật và hoạch định chính sách

Chức năng soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu thuộc về các bộ, Văn phòng Nội các và Ban Thư ký Nội các (thực tế, 90% các dự thảo luật do các cơ quan này đề xuất, soạn thảo ; 10% còn lại do các đại biểu Quốc hội đề xuất và soạn thảo). Chức năng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện tập trung, chủ yếu thuộc về Cục Pháp chế Nội các (Cục này là một cơ quan độc lập, đặt tại Phủ Nội các, do người có chức vụ tương đương Bộ trưởng nhưng không phải là chính trị gia đứng đầu) và Ban Thư ký Nội các. Bộ Tư pháp không có chức năng thẩm định các văn bản luật, trừ những nội dung liên quan đến lĩnh vực quản lý của bộ. Quy trình xây dựng và trình, ban hành các văn bản luật được quy định chặt chẽ, bao gồm nhiều bước rất cụ thể :

Bước 1, các văn bản dự thảo luật do các bộ soạn thảo sẽ được chuyển tới Cục Pháp chế Nội các để thẩm tra, nghiên cứu, lấy ý kiến các cơ quan liên quan và trình lên Ban Thư ký Nội các.

Bước 2, Ban Thư ký Nội các xem xét các văn bản dự thảo đó và có quyền quyết định việc trình Nội các hoặc đình lại. Bộ trưởng chủ trì việc dự thảo luật phải có tờ trình Thủ tướng, xin trình bày dự luật trước Nội các và đích thân trình bày trước Nội các. Nếu được 100% thành viên Nội các nhất trí, dự thảo được thông qua sẽ được trình Quốc hội.

Bước 3, Hội nghị toàn thể của Quốc hội thông qua dự án luật. Trong trường hợp có vấn đề cần xem xét thêm, dự thảo sẽ được chuyển đến Ủy ban chuyên trách của Quốc hội để thẩm định và đích thân Bộ trưởng sẽ phải giải thích trước Ủy ban này. Dự luật được Ủy ban chuyên trách của Quốc hội bỏ phiếu nhất trí sẽ được đưa ra Hội nghị toàn thể của Quốc hội một lần nữa để thông qua.

Bước 4, mỗi dự thảo luật đều phải thông qua hai Viện (không quan trọng thứ tự trước sau) là Thượng viện và Hạ viện với quy trình giống nhau.

Bước 5, thực hiện các thủ tục để ban hành.

Quy trình xây dựng, ban hành các văn bản dưới luật (Nghị định của Nội các để hướng dẫn thi hành luật, Thông tư của bộ để hướng dẫn thực hiện nghị định) cũng có những quy định tương tự. Nghị định do các bộ soạn thảo, chuyển qua Cục Pháp chế Nội các để thẩm định và thông qua Ban Thư ký Nội các, trình lên Nội các. Thông tư do các bộ trưởng tự quyết theo những chỉ dẫn của nghị định.