Những thông điệp nóng và giải pháp “hạ nhiệt” bội chi ngân sách nhà nước

Cơ quan Lý luận Chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng Sản Việt Nam

Cơ quan Lý luận Chính trị của Ban Chấp hành
Trung ương Đảng Cộng Sản Việt Nam

Những thông điệp nóng và giải pháp “hạ nhiệt” bội chi ngân sách nhà nước

TS. Nguyễn Minh Phong ThS. Nguyễn Trần Minh Trí ThS. Trương Thị Hương Lan

16:49, ngày 29-07-2016

TCCSĐT - Việt Nam hiện đã thoát khỏi giai đoạn khủng hoảng kinh tế vĩ mô, lạm phát đã được kiềm chế một cách thành công và môi trường kinh doanh đã được ổn định, tăng trưởng được hồi phục và duy trì ở mức hợp lý…; nhưng Việt Nam cũng đang đối mặt với nhiều thách thức, trong đó có tăng gánh nặng nợ công và áp lực kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước cần có những giải pháp để “hạ nhiệt”.

Những thông điệp nóng từ bội chi ngân sách nhà nước…

Ngày 03-6-2016, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1011/QĐ-TTg thông qua kế hoạch vay, trả nợ của Chính phủ và các hạn mức vay nợ năm 2016, theo đó:

- Kế hoạch vay của Chính phủ năm 2016 là 452.000 tỷ đồng (bao gồm: vay để bù đắp bội chi là 254.000 tỷ đồng; phát hành trái phiếu Chính phủ cho đầu tư là 60.000 tỷ đồng; vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), ưu đãi để cho vay lại là 43.000 tỷ đồng; vay đảo nợ khoảng 95.000 tỷ đồng). Cơ cấu nguồn vay là: vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ, vay từ Quỹ Bảo hiểm xã hội và Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC): 336.000 tỷ đồng. Vay nước ngoài từ nguồn vốn ODA, ưu đãi 4.700 triệu USD (tương đương 99.000 tỷ đồng, trong đó 43.000 tỷ đồng cho vay lại và 56.000 tỷ đồng để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước). Huy động 17.000 tỷ đồng thông qua các hình thức khác, như: phát hành trái phiếu ngoại tệ trong nước, phát hành trái phiếu quốc tế,... Trường hợp cần thiết phát hành trái phiếu quốc tế hoặc trái phiếu Samurai, Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại Nghị quyết số 99/2015/NQ13 của Quốc hội.

- Kế hoạch trả nợ của Chính phủ năm 2016 là 273.300 tỷ đồng; trong đó: trả nợ trực tiếp của Chính phủ được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước năm 2016 là 154.000 tỷ đồng (bằng 15,2% dự toán thu ngân sách nhà nước năm 2016); trả nợ vay nước ngoài của Chính phủ về cho vay lại khoảng 24.000 tỷ đồng; đảo nợ khoảng 95.000 tỷ đồng.

- Hạn mức vay được Chính phủ bảo lãnh và vay thương mại trung dài hạn nước ngoài của các doanh nghiệp, các tổ chức tín dụng theo phương thức tự vay tự trả năm 2016, bao gồm: hạn mức vay trong nước được Chính phủ bảo lãnh năm 2016 tối đa là 39.000 tỷ đồng, bao gồm Ngân hàng Phát triển Việt Nam tối đa là 23.000 tỷ đồng; Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam tối đa là 13.000 tỷ đồng; các dự án trọng điểm quốc gia tối đa là 3.000 tỷ đồng. Hạn mức vay thương mại nước ngoài của các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng được Chính phủ bảo lãnh tối đa là 1.500 triệu USD. Hạn mức vay thương mại nước ngoài của các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng theo phương thức tự vay tự trả là 5.500 triệu USD. Hạn mức trái phiếu chính quyền địa phương là 12.500 tỷ đồng.

Đáng chú ý là Quyết định trên căn cứ vào Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, do Luật Ngân sách nhà nước mới sẽ chỉ có hiệu lực vào đầu năm 2017. Khi Luật mới này có hiệu lực, vốn trái phiếu chính phủ sẽ được tính vào bội chi, và như vậy, số bội chi dự kiến sẽ cao lên.

Bội chi ngân sách nhà nước là căn bệnh mãn tính của mọi quốc gia, nhưng đối với Việt Nam gần đây, vì nhiều lý do, có xu hướng tăng đáng ngại. Theo Báo cáo của Ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội tháng 3-2016, bội chi ngân sách nhà nước năm sau cao hơn năm trước, không đạt mục tiêu đề ra. Cụ thể, năm 2011 mức bội chi là 4,4% GDP, năm 2012 là 5,4% GDP, năm 2013 là 6,6% GDP, năm 2014 là 5,64% GDP, và năm 2015 là 6,11% GDP thay vì mức kế hoạch cho phép là dưới 5%. Các khoản chi ngoài ngân sách cũng gia tăng nhanh chóng.

Theo báo cáo của Tổng cục Thống kê, trong nửa đầu năm 2016, tỷ lệ thu vẫn luôn đạt cao hơn tỷ lệ chi trong tổng thu - chi ngân sách nhà nước dự toán cả năm, nhưng tốc độ tăng chi tăng nhanh hơn tốc độ tăng thu (4 tháng đầu năm 2016, tổng thu ước đạt 317.000 tỉ đồng, tăng 1,2% so với cùng kỳ năm trước; tổng chi ước đạt 370.660 tỉ đồng, bằng 29,1% dự toán và tăng 4,7% so với cùng kỳ năm trước; tính chung 5 tháng đầu năm 2016, tổng thu ngân sách nhà nước đạt 346,2 nghìn tỷ đồng, bằng 34,1% dự toán năm; tổng chi ngân sách nhà nước là 412,6 nghìn tỷ đồng, bằng 32,4% dự toán năm, tức bội chi 66.400 tỷ đồng (so với mức gần 54.000 tỷ đồng sau 4 tháng) trong tổng dự toán bội chi 254 nghìn tỷ đồng (4,95% GDP) cả năm 2016 (dự toán ngân sách nhà nước cả năm 2016 với tổng thu 1.014,5 nghìn tỷ đồng, tổng chi 1.273,2 nghìn tỷ đồng).

Tính chung cả năm 2016, ước thu ngân sách nhà nước chỉ tăng 6,1%, Chính phủ vẫn đứng trước sức ép tăng chi ngân sách nhà nước ngày càng lớn, trong khi ngân sách nhà nước còn nợ nhiều khoản chi chưa có nguồn thanh toán: nợ xây dựng cơ bản còn lớn; nợ hai Ngân hàng chính sách; nợ các chính sách đã ban hành… Về chi ngân sách nhà nước, sẽ tiếp tục thực hiện theo định mức chi thường xuyên giai đoạn 2011-2015; song áp dụng định mức chi đầu tư phát triển trung hạn cho giai đoạn 2016-2020 theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công. Chính phủ cũng dự kiến bội chi ngân sách nhà nước năm 2016 ở mức 4,95% GDP (254.000 tỷ đồng, tăng 28.000 tỷ đồng so với năm 2015), nợ công đến 31-12-2016 ước khoảng 63,2% GDP.

Những năm gần đây, bội chi ngân sách nhà nước luôn ở mức cao do xu hướng tốc độ tăng chi cao hơn tốc độ tăng thu và xu hướng giảm nhanh tỷ lệ huy động vào ngân sách nhà nước từ GDP so với giai đoạn trước. Thực tế cho thấy, nhiều khi mức bội chi mà Quốc hội cho phép ghi trong dự toán kế hoạch được thông qua đầu năm chỉ mang tính tham khảo, còn “việc cần chi cứ chi”, việc chấp nhận kết quả thực chi và bội chi như “một sự đã rồi”.

Tình hình chi vượt dự toán mà không chấp hành nghiêm túc quy trình quản lý ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước được thể hiện khá tập trung trong cuộc họp ngày 15-6-2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quyết toán ngân sách nhà nước năm 2014. Báo cáo của Chủ nhiệm Uỷ ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội Nguyễn Đức Hải nêu rõ: Nghị quyết số 57/2013/QH13 ngày 12-11-2013 của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước năm 2014 chỉ cho phép bội chi ngân sách nhà nước là 224.000 tỷ đồng, bằng 5,3% GDP. Nhưng theo báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước năm 2014, bội chi ngân sách nhà nước là 260.145 tỷ đồng, bằng 6,61% GDP, tăng 36.145 tỷ đồng so với dự toán, trong đó tăng chi từ vốn ngoài nước 36.952 tỷ đồng, tiết kiệm chi nguồn trong nước 807 tỷ đồng. Theo quy định tại Điều 49 Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, trường hợp giải ngân vốn ODA vượt dự toán lớn, Chính phủ phải trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định điều chỉnh dự toán và báo cáo Quốc hội. Đồng thời, tại Báo cáo số 2714/BC-UBTCNS13 thẩm tra về đánh giá bổ sung kết quả thực hiện ngân sách nhà nước năm 2014, triển khai dự toán năm 2015, Ủy ban Tài chính ngân sách Quốc hội đã đề nghị Chính phủ thực hiện đúng quy định này. Đến nay, Chính phủ chưa báo cáo với Ủy ban thường vụ Quốc hội về số tăng giải ngân vốn ODA vượt dự toán, thể hiện việc chấp hành kỷ luật tài chính chưa nghiêm. Vì vậy, để bảo đảm thực hiện nghiêm quy định tại khoản 2 Điều 55 Hiến pháp và quy định của Luật Ngân sách nhà nước, đề nghị loại ra khỏi quyết toán chi ngân sách nhà nước năm 2014 vốn ngoài nước 36.952 tỷ đồng. Đồng tình với ý kiến đó, tại cuộc họp này, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển nhấn mạnh, năm 2014, công tác quản lý ngân sách có nhiều tiến bộ so với các năm trước, công khai, minh bạch rõ ràng hơn và xử lý cương quyết hơn. Tuy nhiên, qua báo cáo kiểm toán và thẩm tra cũng như Chính phủ cũng có nhận định đánh giá, thì thấy rằng công tác quản lý thu - chi ngân sách còn nhiều tồn tại, hạn chế, thậm chí nhiều sai phạm ở các cấp. Hiến pháp 2013 và Luật Ngân sách quy định rất rõ: dự toán thu được Quốc hội chấp nhận cho phép thì cơ quan hành pháp phải thực hiện thu đúng thu đủ, dựa vào căn cứ hệ thống pháp luật thuế, phí, lệ phí. Nhưng dự toán chi lại khác, không mở như dự toán thu, mà có giới hạn, Quốc hội cho 224.000 tỷ đồng là dứt khoát thực hiện đúng, không cao lên hay thấp xuống được. Khoản tăng bội chi hơn 36.000 tỷ đồng thấy rất rõ đây là khoản chưa có dự toán chi do Quốc hội quyết định, nên chưa chấp nhận đưa vào quyết toán 2014, yêu cầu Chính phủ có tờ trình báo cáo Quốc hội xem xét. Nếu Quốc hội đồng ý bổ sung bằng một nghị quyết bổ sung dự toán ngân sách nhà nước vào năm 2014 hay 2015, 2016 là quyền Quốc hội, phải thực hiện nghiêm. Chia sẻ quan điểm chung, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân cũng cho rằng, sự tiến bộ trong công tác ngân sách là đáng ghi nhận, song những hạn chế, tồn tại trong quyết toán năm nào cũng có và lặp lại, nói rất nhiều nhưng đều cho qua, lần này cần chấp hành nghiêm tinh thần Hiến pháp và pháp luật…

Bội chi ngân sách nhà nước có lực đẩy khó cưỡng từ nợ công tăng nhanh, đồng thời cũng là nguyên nhân trực tiếp làm tăng áp lực nợ công. Theo Bộ Tài chính, dù vẫn nằm trong ngưỡng Quốc hội cho phép, nhưng nợ công của Việt Nam năm 2015 đã tăng gấp đôi so với năm 2010. Riêng nợ chính phủ chiếm 50,3% GDP (đã vượt ngưỡng cho phép 0,3% GDP). Với tổng nợ vay 2,7 triệu tỷ đồng (chưa tính các khoản nợ doanh nghiệp nhà nước tự vay tự trả) và với mức lãi suất vay hiện nay (trung bình 1,7%/năm với ODA và vay trong nước là 7,1%/năm), trong khi thời gian trả nợ rút ngắn lại, áp lực nợ công của Việt Nam sẽ tiếp tục tăng nhanh (năm 2014 có tới gần 134.000 tỉ đồng trong tổng số 248.000 tỉ đồng trái phiếu chính phủ được phát hành là có thời hạn từ 3 năm trở xuống, chiếm gần 54%, so với mức hơn 80% của năm 2013; năm 2016, sẽ phát hành tổng cộng 220.000 tỉ đồng trái phiếu chính phủ, trong đó kỳ hạn 3-5 năm chiếm đa số với khối lượng lần lượt là 60.000 tỉ đồng và 100.000 tỉ đồng. Đến ngày 06-5-2016 đã huy động được gần 111.790,9 tỉ đồng, đạt 50,8%).

Với nguồn vốn ngân sách hạn hẹp hiện nay, việc kêu gọi các nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách, đặc biệt là mô hình hợp tác công tư (PPP) và việc giảm sử dụng vốn vay ODA để cấp phát, tăng mức cho vay lại được xem là giải pháp hiệu quả. Tuy nhiên, cần có biện pháp hiệu quả hơn để huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước, đi đôi với việc tăng cường quản lý các dự án chi đầu tư phát triển từ nguồn PPP và dự án sử dụng vốn vay ODA, dự án xây dựng-vận hành-chuyển giao (BOT), vừa nâng cao hiệu quả, vừa đẩy nhanh tiến độ giải ngân, tránh những hệ lụy về mặt kinh tế, xã hội, ảnh hưởng đến đời sống dân cư và cân đối ngân sách nhà nước (tổng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài đã được giải ngân lũy kế đến tháng 5-2016 đạt khoảng 71% tổng vốn ODA ký kết; hiện còn khoảng 22 tỷ USD vốn cam kết đã có kế hoạch giải ngân theo lộ trình đến năm 2020 và nhiều dự án sau năm 2020).

Bội chi có nguồn gốc không chỉ sự phình ra của bộ máy quản lý nhà nước và hệ thống chính trị nhận tài trợ chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước, mà còn từ sự lãng phí và quản lý chi tiêu công kém hiệu quả. Hơn nữa, các sai phạm về quản lý tài chính ngân sách được phát hiện, xử lý và thu hồi, giảm thanh toán theo kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước cũng tăng chóng mặt, với quy mô thành tiền lớn hơn 17 lần chỉ trong 5 năm qua, từ 317 tỷ đồng (năm 2009), lên 658 tỷ đồng (năm 2010); 708 tỷ đồng (năm 2011); 2.252 tỷ đồng năm 2012 và năm 2013 là 5.304,2 tỷ đồng. Riêng năm 2015, cơ quan thuế đã thu khoảng 2 nghìn tỷ đồng theo kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước và kết luận thanh tra của cơ quan chức năng; kiểm tra, rà soát đôn đốc thu thêm vào ngân sách nhà nước trên 14,3 nghìn tỷ đồng từ cổ tức được chia của các ngân hàng thương mại cổ phần Nhà nước nắm cổ phần chi phối và lợi nhuận còn lại phát sinh của các doanh nghiệp lớn...

Theo Bộ Tài chính, một nghịch lý kéo dài là: thu ngân sách năm nào cũng vượt kế hoạch, nhưng cân đối ngân sách năm nào cũng hết sức khó khăn, đặc biệt, chi thường xuyên đang tăng quá nhanh (năm 2016, dự toán chi thường xuyên là 824.000 tỷ đồng, chiếm 65% trong tổng dự toán chi ngân sách nhà nước hơn 1.273.000 tỷ đồng). Trong đó, chi lương cho hơn 55.800 đơn vị sự nghiệp công chiếm gần 39% tổng chi lương toàn hệ thống, so với chi cho cơ quan hành chính từ Trung ương đến xã chỉ chiếm tỷ lệ chi chưa đến 9%. Theo kế hoạch, yêu cầu tái cơ cấu chi ngân sách nhà nước, cần phấn đấu đến năm 2020, tỷ trọng chi thường xuyên giảm khoảng 10% so với dự toán năm 2015 và tăng chi đầu tư phát triển từ mức 17% dự toán chi ngân sách năm 2015 lên trên 20%, bảo đảm các nghĩa vụ chi trả nợ đến hạn. Nợ công không quá 65% GDP, nợ Chính phủ không quá 55% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP…

…Và những giải pháp hạ nhiệt cần có

Cẩn trọng với bội chi ngân sách nhà nước và những hệ lụy tiêu cực khó lường của mất cân đối ngân sách nhà nước kéo dài, bảo đảm an toàn tài chính vĩ mô và an ninh quốc gia phải trở thành nhận thức và mục tiêu chung, đòi hỏi sự nỗ lực của từng đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị trong tất cả các lĩnh vực, địa phương, cấp độ quản lý trên cả nước.

Để kiểm soát tốt bội chi ngân sách nhà nước, trước mắt, Chính phủ cần có giải pháp cương quyết hơn theo hướng tăng thu, tiết kiệm chi, giảm bội chi; tăng tỷ trọng vay trung hạn và dài hạn với lãi suất phù hợp, rà soát để tái cơ cấu danh mục nợ nhằm kéo dài kỳ hạn nợ, giảm nghĩa vụ trả nợ lãi, kiểm soát chặt chẽ các khoản bảo lãnh Chính phủ, các khoản nợ của chính quyền địa phương, nợ xây dựng; thống nhất công tác quản lý nợ nước ngoài, các khoản vay của Chính phủ vào một đầu mối nhằm theo dõi, quản lý và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đúng quy định. Đặc biệt, chi ngân sách nhà nước bảo đảm tiết kiệm, các khoản chi phải được dự toán; đồng thời, kiên định điều hành lộ trình giảm bội chi ngân sách nhà nước và nợ công trong giai đoạn 2016-2020 theo Luật ngân sách nhà nước năm 2015, có hiệu lực từ 2017, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia.

Bên cạnh việc tăng cường phân công, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hợp lý và minh bạch hơn, thì tiết kiệm ngân sách nhà nước, nhất là giảm chi thường xuyên là mục tiêu và và giải pháp nổi bật trong Chương trình tổng thể của Chính phủ về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2016. Theo đó, các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước thực hiện bắt buộc tiết kiệm 10% chi thường xuyên (không kể tiền lương và các khoản có tính chất lương); tiết kiệm tối thiểu 12% các khoản kinh phí chi lễ hội, lễ kỷ niệm, hội nghị, hội thảo, tiếp khách, khánh tiết, xe công, điện, nước, văn phòng phẩm, sách, báo, tạp chí; tiết kiệm tối thiểu 15% chi đoàn ra, đoàn vào; phấn đấu tiết kiệm từ 10% - 15% tổng mức đầu tư dự án xây dựng; cắt giảm 100% việc tổ chức lễ động thổ, lễ khởi công, khánh thành các công trình xây dựng cơ bản, trừ các công trình quan trọng quốc gia và công trình đặc biệt của địa phương; không bố trí đoàn ra nước ngoài trong chi thường xuyên các Chương trình mục tiêu quốc gia; không đề xuất, phê duyệt các dự án và các khoản chi phát sinh ngoài dự toán ngân sách nhà nước đã phê duyệt, các chương trình, dự án, đề tài nghiên cứu có nội dung trùng lặp, kém hiệu quả, thiếu tính khả thi; nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và xây dựng dự án, tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính và trách nhiệm cá nhân, người đứng đầu, sự lạm dụng kẽ hở luật pháp và hành xử quản lý ngân sách nhà nước theo lối tư duy nhiệm kỳ và lợi ích nhóm; tăng giám sát và hạn chế tối đa việc chỉ định thầu các dự án đầu tư, mua sắm công; đẩy mạnh xã hội hóa, phân cấp và tự chủ về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, nhân lực tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, tiếp tục tinh giản biên chế hành chính.

Về trung hạn, cần đặc biệt quan tâm chấp hành đúng dự toán chi và các quy định quản lý chi ngân sách nhà nước theo luật ngân sách nhà nước; quy trách nhiệm và áp đặt chế tài thật nghiêm khắc cho những cá nhân và đơn vị có trách nhiệm trực tiếp quản lý chi ngân sách nhà nước. Đồng thời, cần triệt để tiết kiệm cho ngân sách nhà nước, nhất là chi thường xuyên gắn với tinh giản biên chế và kiện toàn bộ máy, nâng cao năng lực quản lý cảu đội ngũ công chức, viên chức. Đặc biệt, cần đổi mới nhận thức về đầu tư công, tăng cường phối hợp đồng bộ với các biện pháp tiền tệ - tín dụng, giảm thiểu các lĩnh vực mà nhà nước đầu tư để đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư. Sớm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch và tập trung rà soát, nâng cao chất lượng quy hoạch và chất lượng các dự án đầu tư công; nhận diện và kiên quyết loại bỏ những dự án trùng lặp, không hiệu quả, không cần thiết, không đủ điều kiện triển khai hoặc chưa rõ nguồn vốn thực hiện khả thi. Bên cạnh đó, cần tăng cường thông tin và trách nhiệm giải trình, coi trọng “phòng cháy hơn chữa cháy”, chấm dứt cảnh “sự đã rồi” trong chi tiêu ngân sách nhà nước gây căn bện mãn tính kéo dài mang tên bội chi ngân sách nhà nước…/.