Để bảo đảm nâng cao chất lượng của Luật Tiếp cận thông tin ở Việt Nam, Bộ Tư pháp đã tham chiếu đến nhiều nguồn tham khảo cả trong và ngoài nước. Việc thực hiện dự án này cũng đã có được một số kết quả nhất định từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, nổi bật là đã có bản Dự thảo thứ 4 được công bố lấy ý kiến đóng góp vào năm 2009(1). Tuy nhiên, chương trình đã bị gián đoạn và mới được khởi động lại gần đây. Cho đến nay, Bộ Tư pháp đã xây dựng được hai phiên bản mới của Dự thảo, mà mới nhất đã được công bố trên trang thông tin điện tử của Bộ Tư pháp để lấy ý kiến nhân dân(2) (sau đây gọi là Dự thảo 2). Để việc soạn thảo Dự luật này được thuận lợi hơn, tác giả đưa ra một số khuyến nghị như sau:

- Thứ nhất, trong quá trình xây dựng và hoàn thiện dự án Luật, cơ quan soạn thảo cần khuyến khích sự tham gia đóng góp ý kiến, phản hồi từ nhiều đối tượng, tầng lớp xã hội để các quy định của Luật thực sự đáp ứng được nhu cầu, nguyện vọng của đại bộ phận nhân dân. Việc mở rộng khả năng tiếp cận Dự thảo luật về tiếp cận thông tin là một bước đi quan trọng, giúp đánh giá quan điểm, thái độ của cơ quan soạn thảo, từ đó mới xem xét đến những nội dung sâu hơn của Dự thảo.

- Thứ hai, các quy định của Luật cần đủ đến mức chi tiết, cụ thể để có thể thực hiện được ngay quyền này trong thực tế. Nếu các quy định của Luật cần được hướng dẫn, giải thích thì các văn bản hướng dẫn, giải thích cũng phải được soạn thảo đồng thời với Dự thảo Luật và phải được ban hành trong thời gian sớm nhất để các quy định của Luật sớm đi vào cuộc sống. Nhiệm vụ đặt ra cho nhà làm luật là phải xây dựng được những đạo luật có khả năng dễ dàng áp dụng được trong đời sống thực tiễn.

- Thứ ba, về nội dung, Luật cũng cần quy định rõ các loại hình thông tin mà cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải cung cấp cho người dân theo hình thức công khai rộng rãi hoặc theo yêu cầu. Luật Tiếp cận thông tin cũng cần bảo đảm đưa ra các chế tài cụ thể về trách nhiệm giải trình trong việc cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước đối với nhu cầu hợp pháp của người dân. Nhằm tạo điều kiện tốt nhất cho người dân trong việc tiếp cận thông tin quản lý hành chính nhà nước, cần bảo đảm phát huy dân chủ ở cơ sở mà Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường là cơ quan mà người dân có nhu cầu đến để tìm hiểu thông tin nhiều nhất, vì thế Dự thảo Luật cần quan tâm đến điều này. Trong bối cảnh nhiều xã, phường, đặc biệt ở những vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới và hải đảo còn nhiều khó khăn về nhân lực, cơ sở vật chất thì để bảo đảm quyền được thông tin của người dân đòi hỏi phải có sự quan tâm, đầu tư thích đáng.

Quá trình soạn thảo cho đến nay đã qua ít nhất 6 phiên bản và còn tiếp tục được hoàn thiện. Tác giả xin đưa ra một số kiến nghị cụ thể bổ sung cho Dự thảo Luật được đầy đủ hơn, đặc biệt là những quy định liên quan đến quyền tiếp cận thông tin trong quản lý hành chính nhà nước:

Một là, về phạm vi các đối tượng điều chỉnh

Ngay tại Điều 1 của Dự thảo số 4 đã khẳng định mục đích của việc ban hành luật này là nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, tổ chức; tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước. Mục đích này tiếp tục được khẳng định tại Điều 1 của Dự thảo số 2 mới được Bộ Tư pháp công bố để lấy ý kiến đóng góp từ ngày 27-6-2015. Như vậy, có thể thấy đối tượng chịu sự điều chỉnh chính của Luật này là các cơ quan nhà nước. Đây cũng là sự phù hợp với các nguyên tắc nhân quyền quốc tế khi coi các cơ quan nhà nước là chủ thể đầu tiên có trách nhiệm bảo đảm các quyền con người nói chung. Dự thảo 4 đã liệt kê các chủ thể chính có trách nhiệm cung cấp thông tin tại khoản 1 Điều 4 bao gồm các cơ quan dân cử, các cơ quan chính phủ từ Trung ương đến địa phương, tòa án, viện kiểm sát, cơ quan kiểm toán các cấp. Đối với các tổ chức sự nghiệp dịch vụ công và doanh nghiệp nhà nước (Điều 31) sẽ do Chính phủ quy định cụ thể. Như vậy, so với khuôn khổ pháp luật hiện hành của nước ta về quyền tiếp cận thông tin, Dự thảo đã mở rộng đối tượng điều chỉnh sang cả các chủ thể tư nhân nếu có thực hiện các dịch vụ công. Tuy nhiên, điều luật này đã không còn trong Dự thảo 2 và được thay thế bằng quy định tại điểm l khoản 1 Điều 6 Dự thảo 2 thành “các cơ quan nhà nước khác theo quy định của pháp luật”. Đây là một sự thay đổi đáng kể của Ban soạn thảo bởi lẽ các tổ chức có thực hiện dịch vụ công khác hẳn với các cơ quan nhà nước về bản chất cũng như chức năng, nhiệm vụ. Nếu xét trong quản lý hành chính nói riêng thì sự thay đổi như vậy là hợp lý bởi tất cả các đầu mối quản lý đều do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nắm giữ. Việc truy cập thông tin từ các đầu mối như vậy sẽ thuận tiện hơn cho người dân và qua đó nâng cao hiệu quả của tiếp cận thông tin.

Xét một nhóm chủ thể thứ hai, có liên quan chặt chẽ tới các cơ quan nhà nước và hoạt động quản lý đó là các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Công đoàn… chưa được đưa vào điều chỉnh. Theo báo cáo giải trình của Bộ Tư pháp, thông tin do các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nắm giữ cần được công khai vốn đã được bảo đảm ở mức độ nhất định. Ngoài ra, hoạt động của các tổ chức này còn được quy định bởi các điều lệ của từng tổ chức.

Qua cách giải thích như vậy, có thể lập luận rằng ngay cả hoạt động của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan tòa án, viện kiểm sát cũng đều đã được điều chỉnh bởi các đạo luật riêng biệt mà ở đó đã có các quy định về trách nhiệm cung cấp thông tin. Tuy nhiên, điều cần thiết khi ban hành Luật Tiếp cận thông tin, như mục đích của luật này đã được khẳng định là “nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, tổ chức; tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước”. Hơn nữa, thực tế cũng cho thấy là việc cung cấp thông tin ở mỗi cơ quan, mỗi lĩnh vực lại có những quy định khác nhau về cách thức, quy trình. Do thiếu một quy định chung về các loại thông tin phải công bố công khai rộng rãi, các loại thông tin phải đăng trên trang thông tin điện tử, các loại thông tin cung cấp theo yêu cầu, quy trình yêu cầu cung cấp thông tin, lý do từ chối cung cấp thông tin, kiểm tra, giám sát việc thi hành các quy định về tiếp cận thông tin... nên quy trình cung cấp thông tin trong các văn bản chuyên ngành hoặc chưa được quy định; hoặc được quy định còn phức tạp, thiếu rõ ràng, mâu thuẫn, chồng chéo và không thuận tiện cho việc tiếp cận thông tin của người dân(3).

Như vậy, việc quy định trách nhiệm cung cấp thông tin của các chủ thể ngoài nhà nước như các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, chính trị - xã hội - nghề nghiệp ngay trong Luật Tiếp cận thông tin là cần thiết. Qua đó, cũng sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với các đơn vị, tổ chức này.

Ngoài ra, Ban soạn thảo không đề cập đến mối quan hệ trong việc tiếp cận thông tin giữa các cơ quan nhà nước với nhau. Bởi lẽ, về bản chất, quyền tiếp cận thông tin quản lý hành chính nhà nước là mối quan hệ giữa cá nhân, tổ chức dân sự với các cơ quan nhà nước. Vì thế, đây là một hướng đi phù hợp nhằm tránh sự dàn trải quá rộng về phạm vi của Luật. Việc giới hạn như vậy giúp xác định rõ hơn những mục tiêu của xây dựng luật này là điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước với công dân trong tiếp cận thông tin mà mục tiêu cao nhất là đảm bảo sự thuận lợi, dễ dàng của người dân khi thực thi quyền.

Hai là, về cơ chế bảo vệ quyền tiếp cận thông tin

Điều 27 của Dự thảo 4 quy định các trường hợp mà người yêu cầu cung cấp thông tin có thể thực hiện việc khiếu nại hoặc khiếu kiện để được nhận sự bảo vệ quyền của họ trong tiếp cận thông tin. Theo đó, các trường hợp mà người yêu cầu thông tin có thể khiếu nại, hoặc khiếu kiện bao gồm: i) bị từ chối cung cấp thông tin không phù hợp với các căn cứ quy định tại Điều 24 của Luật này; ii) được cung cấp thông tin không đúng yêu cầu; iii) quá thời hạn xem xét, giải quyết yêu cầu nhưng chưa được cung cấp thông tin; lý do gia hạn giải quyết yêu cầu không hợp lý; iv) phải trả chi phí tiếp cận thông tin trái quy định của pháp luật.
Quy định này đã được thay đổi ở Dự thảo 2, thành khiếu nại và tố cáo và được quy định ở Điều 27. Điều đó có nghĩa là Dự thảo 2 không còn cho phép cá nhân, tổ chức có khả năng khởi kiện vụ việc mà họ cho rằng bị xâm phạm quyền tiếp cận thông tin quản lý hành chính ra cơ quan tài phán tư pháp bởi khiếu nại, tố cáo không phải là khởi kiện. Như vậy là đã rút bớt đi một cơ hội của công dân để phản ánh những sai phạm của cơ quan quản lý hành chính hoặc cán bộ phụ trách cung cấp thông tin. Có thể đánh giá đây là một bước lùi của Dự thảo 2 về quyền tiếp cận thông tin.

Thậm chí, ngay cả khi xem xét Điều 27 của Dự thảo 4, cơ chế bảo vệ quyền tiếp cận thông tin chỉ bao gồm hai hình thức (khiếu nại và khiếu kiện) mà mỗi hình thức cũng đều có những hạn chế nhất định.

Đối với cơ chế khiếu nại, nghĩa là gửi đề xuất giải quyết tới người đứng đầu cơ quan được yêu cầu cung cấp thông tin hoặc ở cấp quản lý hành chính cao hơn theo luật định. Tuy nhiên, thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam cho thấy việc sử dụng cơ chế này có hiệu quả rất thấp, đặc biệt là khi có tình trạng bao che, dung túng cho những sai phạm của cấp dưới thuộc thẩm quyền quản lý.

Đối với cơ chế khởi kiện thông qua hệ thông các cơ quan tư pháp, điểm mạnh là tính độc lập tương đối so với hệ thống các cơ quan quản lý hành chính. Nhờ đó, có nhiều khả năng để chủ thể bị xâm phạm quyền có thể đạt được một phán quyết công bằng. Tuy nhiên, trình tự tố tụng phức tạp theo thủ tục tư pháp gây ra những vấn đề như tốn kém về tài chính và thường kéo dài về thời gian. Đồng thời, việc kéo dài thời gian tố tụng cũng khiến cho cơ hội tiếp cận thông tin của người dân bị kéo dài theo.

Để giải quyết những vấn đề có thể gặp phải bởi cả hai cơ chế nêu trên, luật mẫu về tiếp cận thông tin đã xác lập một cơ chế trung gian, độc lập để thực hiện chức năng giám sát việc thực thi quyền với tư cách là một cơ quan giám sát hành chính độc lập. Cơ chế này được quy định tại phần thứ 5 trong luật mẫu với tên gọi “Cao ủy viên về thông tin”. Theo đó, Cao ủy về thông tin có các thẩm quyền và trách nhiệm được quy định tại Điều 38 như: (i) giám sát việc thi hành luật của các cơ quan công và báo cáo tới một cơ quan công có thẩm quyền; (ii) đưa ra những kiến nghị về cải cách việc thực thi luật nói chung và cũng có thể kiến nghị với các cơ quan cụ thể; (iii) phối hợp tổ chức hoặc tự tổ chức các hoạt động đào tạo cho các nhân viên nhà nước về quyền tiếp cận thông tin cũng như cách để thực hiện luật một cách có hiệu quả; (iv) tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại về quyền tiếp cận thông tin (bao gồm cả việc điều tra và đưa ra khuyến nghị với các cơ quan công có liên quan đến khiếu nại); và (v) phổ biến các yêu cầu và các quyền về tiếp cận thông tin theo quy định của luật [24, Đ.38]. Cơ chế Cao ủy thông tin quốc gia cũng được quy định trong Luật Tiếp cận thông tin của nhiều nước trên thế giới. Ở một số nước còn đồng thời có các thiết chế khác.

Ba là, về trách nhiệm lưu giữ thông tin của các cơ quan nhà nước

Việc lưu trữ hồ sơ, tài liệu của bất kỳ cơ quan nào, dù là cơ quan trung ương hay cơ quan địa phương thì trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình đều có ý nghĩa quan trọng để làm căn cứ giải quyết công việc; hoặc tìm thông tin cần thiết và đáng tin cậy để phân tích, dự báo tình hình nhằm đưa ra quyết định phục vụ điều hành, quản lý; hay để bảo vệ lợi ích chính đáng của công dân. Với ý nghĩa như vậy, việc bảo vệ sự khách quan, toàn vẹn của hồ sơ, tài liệu là vô cùng cần thiết. Tại khoản 2 và khoản 3 của Điều 2 Dự thảo 4 quy định việc lưu giữ thông tin của các cơ quan nhà nước được thực hiện theo các luật chuyên ngành như luật hành chính, luật lưu trữ, luật về thanh tra, kiểm toán... Tuy nhiên, Dự thảo 4 chưa trực tiếp đề cập đến trách nhiệm của cơ quan quản lý hồ sơ, thông tin hoặc cá nhân trong trường hợp để xảy ra tiêu hủy, thay đổi hồ sơ có chứa thông tin yêu cầu. Vấn đề này cũng chưa được làm rõ ở Dự thảo mới nhất và tác giả cho rằng nên được bổ sung vào Dự thảo để có khả năng ràng buộc trách nhiệm cao hơn đối với các cơ quan quản lý nhà nước cũng như các cá nhân có trách nhiệm. Việc quy định trách nhiệm có thể được chia thành các cấp độ khác nhau từ xử lý hành chính đến các chế tài hình sự. Việc này đòi hỏi phải có sự bổ sung quy định pháp luật liên quan như Luật Xử lý vi phạm hành chính hay Bộ luật Hình sự. Song, trước hết cần phải có quy định ngay tại Luật Tiếp cận thông tin để có căn cứ dẫn chiếu đến các chế tài xử lý tương ứng.

Pháp luật Việt Nam đã có một số văn bản quy định về khả năng tiếp cận thông tin của công dân nhưng nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, nằm rải rác và chưa thực sự theo kịp sự phát triển xã hội, chưa có biện pháp bảo đảm thực hiện. Trong khuôn khổ bài viết này, xin đưa ra một số kiến nghị về thực hiện dự án xây dựng Luật Tiếp cận thông tin nhằm hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật về quyền tiếp cận thông tin./.

--------------------------------------------

(1). Bộ Tư pháp (2009), Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin (Dự thảo 4)

(2). Bộ Tư pháp (2015), Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin (Dự thảo 2)

(3). Bộ Tư pháp (2009), Bản thuyết minh chi tiết về Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin