Đổi mới bảo hiến theo xu thế của thời đại

Quá trình mở rộng toàn cầu đã diễn ra đối với chế độ bảo hiến chuyên trách - bảo hiến bằng tòa án tư pháp thường hoặc bằng cơ quan bảo hiến đặc biệt là Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng Hiến pháp. Bảo hiến chuyên trách đã trở thành chuẩn mực phổ quát của các hệ thống hiến pháp. Một khảo sát quốc tế cho biết, có 158 trong số 191 hệ thống hiến pháp trên thế giới đã xác lập chế độ bảo hiến chuyên trách dưới dạng thức này hay dạng thức khác. Trên phạm vi toàn cầu, có 79 hiến pháp thiết lập cơ quan bảo hiến đặc biệt (Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng Hiến pháp), 60 hiến pháp trao quyền bảo hiến cho các tòa án thường và có 3 hiến pháp không thiết lập chế độ bảo hiến chuyên biệt mà giao quyền giám sát hiến pháp cho cơ quan lập pháp, gồm Hiến pháp của Việt Nam, Trung Quốc, Mi-an-ma(1).

Việt Nam đã có hơn một thập niên thảo luận về đổi mới chế độ bảo hiến. Vấn đề bắt đầu được đặt ra trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 2001, đổi mới bảo hiến dần dần đã trở thành sự quan tâm rộng rãi trên phương diện chính trị, học thuật và xã hội. Trên phương diện chính trị, Nghị quyết số 48-NQ/TW, ngày 24-5-2005, của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã đặt vấn đề đổi mới chế độ bảo hiến. Quyết tâm đổi mới chế độ bảo hiến tiếp tục được khẳng định trong các Văn kiện Đại hội X, XI của Đảng. Vấn đề đổi mới bảo hiến là một trong những động lực và nội dung chính của lần sửa đổi thứ hai đối với Hiến pháp năm 1992. Một lựa chọn về Hội đồng Hiến pháp đã được đưa vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và đã được tích cực thảo luận bởi các nhà lập hiến và lập pháp. 

Trên phương diện học thuật, các thảo luận về bảo hiến đã diễn ra sôi nổi ở nước ta trong hơn một thập niên qua. Các trường luật trong nước, các viện nghiên cứu, các học giả, thông qua các hội thảo, tọa đàm, sách, báo chí đã nỗ lực đánh giá ưu điểm, nhược điểm của hệ thống bảo hiến hiện hành, giới thiệu các mô hình bảo hiến trên thế giới và đề xuất các lựa chọn cho triển vọng đổi mới bảo hiến ở Việt Nam. Khuynh hướng chung trong giới học thuật là ủng hộ việc thiết lập ở Việt Nam một Tòa án Hiến pháp, sau đó chuyển thành ủng hộ một Hội đồng Hiến pháp với những thẩm quyền có tính chất tài phán. 

Trên phương diện xã hội, cuộc lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 diễn ra cho thấy, vấn đề đổi mới bảo hiến đã trở thành nhận thức chung của nhân dân. Đặc biệt, các diễn đàn lấy ý kiến nhân dân về sửa đổi Hiến pháp cho thấy khuynh hướng ủng hộ thiết lập Hội đồng Hiến pháp. Nhận thức và mong muốn đổi mới bảo hiến của xã hội được củng cố thêm thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, đặc biệt là chương trình truyền hình trực tiếp các phiên thảo luận của Quốc hội về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này. Có thể thấy rằng, đổi mới bảo hiến ở nước ta đang có khuynh hướng tiến triển theo xu thế chung của thời đại. 

Thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp 

Một trong những vấn đề thảo luận về đổi mới bảo hiến ở Việt Nam là khả năng dung hòa giữa việc thiết lập một cơ quan bảo hiến độc lập với việc bảo đảm nguyên tắc quyền lực thống nhất - nhấn mạnh vào định đề “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Quá trình lấy ý kiến nhân dân về sửa đổi Hiến pháp hồi đầu năm và các thảo luận tại Quốc hội cho thấy một giải pháp về một Hội đồng Hiến pháp với thẩm quyền tư vấn đã không nhận được nhiều ý kiến ủng hộ. 

Trong một phát triển mới nhất, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội đã đưa ra một lựa chọn mạnh mẽ hơn. Thứ nhất, Hội đồng Hiến pháp được xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, đình chỉ thi hành đạo luật được cho là bất hợp hiến cho đến khi Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất và nếu có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết giữ nguyên quy định hoặc văn bản đó thì quy định hoặc văn bản đó tiếp tục có hiệu lực. Thứ hai, Hội đồng Hiến pháp được xem xét tính hợp hiến của các văn bản pháp quy do các định chế khác ở Trung ương ban hành, tạm đình chỉ thi hành văn bản được cho là bất hợp hiến, kiến nghị cơ quan ban hành sửa đổi hoặc hủy bỏ văn bản đó, và trong trường hợp cơ quan ban hành văn bản đó không sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định hoặc văn bản đó thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Dự trù trên trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tương thích với lý thuyết bảo hiến tương đối được phát triển bởi các học giả quốc tế trên cơ sở thực tế bảo hiến hồi cuối thế kỷ XX ở các quốc gia (Ca-na-đa, Anh, và Niu Di-lân) có truyền thống tôn trọng sự tối cao của cơ quan lập pháp như Việt Nam. Mô hình bảo hiến tương đối ở ba nước này cho phép các tòa án độc lập phân tích và đưa ra phán quyết về sự không phù hợp của các đạo luật so với các quy phạm hiến pháp, nhưng đồng thời cho phép cơ quan lập pháp được phản ứng lại bằng cách: hoặc sửa lại phán quyết của tòa án hoặc sửa đổi luật sao cho phù hợp với các quy phạm hiến pháp. Cơ sở hợp lý của chế độ bảo hiến này là ở chỗ: Một là, có những bất đồng ý kiến hợp lý không thể tránh khỏi trong cách giải thích một điều khoản hiến pháp do tính trừu tượng cố hữu của ngôn ngữ hiến pháp; hai là, do vậy, cần có một cuộc đối thoại giữa cơ quan bảo hiến và cơ quan lập pháp trong các vấn đề giải thích hiến pháp. Đây là một cơ chế cho phép tăng cường sự cẩn trọng trong các vấn đề hiến pháp, nhất là khả năng của người dân và các đại diện của họ có thể phản ứng kịp thời khi một phán quyết hiến pháp sai lầm rõ ràng(2).

Với cơ sở đó, Hiến chương về các quyền và tự do năm 1982 của Ca-na-đa cho phép Tòa án Tối cao nước này đưa ra các giải thích hiến pháp, nhưng cũng đồng thời cho phép cơ quan lập pháp bỏ qua giải thích đó. Đạo Luật về các quyền của Niu Di-lân và Vương quốc Anh năm 1998 - các đạo luật có tính hiến pháp do chứa đựng các quyền cơ bản - đi theo giải pháp này. Trong trường hợp của Niu Di-lân, tòa án tư pháp được giải thích các đạo luật lập pháp để làm cho chúng phù hợp với Đạo Luật về các quyền, nhưng không được phép đình chỉ thi hành một đạo luật được cho là mâu thuẫn với quy phạm hiến pháp về quyền cơ bản. Trong trường hợp của Vương quốc Anh, tòa án tư pháp được tuyên bố về sự không phù hợp của đạo luật với các quyền hiến định và đưa ra những đề nghị để cơ quan có thẩm quyền nhanh chóng sửa đổi sao cho phù hợp với quyền hiến định(3).

Lý thuyết trên được phát triển chủ yếu dựa trên thực tế bảo hiến của các tòa án thường. Câu hỏi đặt ra, có thể có một thực tế bảo hiến tương đối trong mô hình bảo hiến bằng cơ quan bảo hiến đặc biệt như Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng Hiến pháp hay không? Câu trả lời là khẳng định. Tòa án Hiến pháp ở Mông Cổ hiện nay thực hiện một quyền bảo hiến tương tự. Theo Điều 66 của Hiến pháp nước này, Tòa án Hiến pháp có quyền đưa ra và đệ trình các quyết định về tính hợp hiến lên Quốc hội. Ngay cả Tòa án Hiến pháp của Cộng hòa Liên bang Đức cũng có khả năng thực hiện thẩm quyền bảo hiến tương tự. Tòa án Hiến pháp của nước này có hai lựa chọn trong việc đưa ra một phán quyết hiến pháp. Nó có thể tuyên bố một đạo luật là vô hiệu hoặc không phù hợp với Luật Cơ bản (Hiến pháp). Trong trường hợp thứ nhất, một đạo luật bất hợp hiến bị tuyên là vô hiệu sẽ lập tức mất hiệu lực pháp lý. Trong trường hợp thứ hai, Tòa án Hiến pháp tuyên một đạo luật là không phù hợp với Luật Cơ bản và ấn định một thời hạn để cơ quan lập pháp sửa đổi đạo luật cho phù hợp với Luật Cơ bản theo những gợi ý chung của Tòa án Hiến pháp. Sau thời hạn được xác lập bởi Tòa án Hiến pháp, đạo luật không được cơ quan lập pháp sửa đổi hay hủy bỏ sẽ không có hiệu lực. Quyết định của Tòa án Hiến pháp trong trường hợp thứ hai có tính chất như các quyết định can gián hay cảnh báo(4). Kinh nghiệm trên của Đức cũng được áp dụng bởi Tòa án Hiến pháp ở Hàn Quốc. Tòa án Hiến pháp ở Nam Phi cũng có một sự thực hành tương tự. Ví dụ, trong một vụ án, Tòa án Hiến pháp Nam Phi đã tuyên rằng một chính sách của Chính phủ về nhà ở thiếu quy định về cung cấp nhà ở cho những người trong tình trạng khốn cùng và vì vậy vi phạm vào quy định của Hiến pháp nước này về quyền nhà ở, đồng thời yêu cầu Chính phủ sửa đổi chính sách đó để bổ sung quy định như vậy(5).

Đối với cơ quan lập pháp, do sự tôn trọng đối với nguyên lý chủ quyền tối cao của Quốc hội, Hội đồng Hiến pháp có thể xem xét và quyết định về tính hợp hiến của luật, đưa ra những gợi ý để Quốc hội sửa luật sao cho hợp hiến, và Quốc hội hoặc là bác bỏ quyết định của cơ quan bảo hiến thông qua một đa số 2/3, hoặc là sửa đổi luật đã ban hành sao cho phù hợp với Hiến pháp. 

Đối với các văn bản pháp quy, cần có một cơ chế cho phép Hội đồng Hiến pháp tiến hành một cuộc đối thoại đối với cơ quan lập quy nhưng nó cần có một tiếng nói ưu thế và điều này phù hợp với tính chất của một cơ quan hiến định độc lập và không mâu thuẫn với nguyên lý về Quốc hội tối cao. Theo đó, Hội đồng Hiến pháp có thể xem xét và quyết định về tính hợp hiến của văn bản pháp quy, đưa ra những gợi ý và ấn định một thời gian nhất định (ví dụ 6 tháng) để cơ quan ban hành sửa đổi hoặc hủy bỏ văn bản đó; sau thời gian ấn định, nếu văn bản pháp quy không được sửa đổi hoặc hủy bỏ, nó sẽ tự nhiên mất hiệu lực. 

Một vấn đề về hiệu lực của các quyết định của Hội đồng Hiến pháp cũng cần phải được thảo luận thêm. Việc “tạm đình chỉ thi hành” văn bản được cho là bất hợp hiến trong khoảng thời gian từ khi có ý kiến của Hội đồng Hiến pháp cho đến khi có quyết định cuối cùng của cơ quan chức năng có thể tạo ra khoảng trống pháp luật hoặc sự xáo trộn pháp luật. Trong kinh nghiệm của Đức, khi Tòa án Hiến pháp lựa chọn tuyên bố một văn bản là vô hiệu, nó lập tức không có hiệu lực; nhưng khi Tòa án Hiến pháp áp dụng lựa chọn thứ hai - tuyên bố một đạo luật trái với Hiến pháp và đưa ra những gợi ý và ấn định thời gian để cơ quan lập pháp sửa đổi luật sao cho phù hợp với Hiến pháp - đạo luật đó vẫn có hiệu lực trong thời gian chuyển đổi. Điều này bảo đảm được sự liên tục của pháp luật và tránh những xáo trộn không cần thiết trong trật tự pháp lý. Đây là một kinh nghiệm mà chúng ta có thể xem xét. 

Với một dự trù như trên, Hội đồng Hiến pháp có thể vận hành được trong bối cảnh Việt Nam và có thể đạt được mục đích căn bản của chế độ bảo hiến - bảo vệ các quyền con người, quyền công dân được Hiến pháp ghi nhận. Nhiệm vụ chính của Hội đồng Hiến pháp ở Việt Nam sẽ là, bằng việc thực thi quyền bảo hiến, củng cố, bảo đảm việc tôn trọng các quyền hiến định. Đặc biệt, trong bối cảnh của một xã hội đang chuyển đổi về kinh tế - xã hội như Việt Nam, việc bảo vệ các quyền phúc lợi - các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội của người dân có thể sẽ là trọng tâm công việc của Hội đồng Hiến pháp trong tương lai. 

Hiến định một số vấn đề căn bản về thể chế của Hội đồng Hiến pháp 

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lựa chọn để cho luật thay vì Hiến pháp xác định một số vấn đề về thể chế của Hội đồng Hiến pháp. Về lý thuyết, đối với một thể chế hiến định độc lập, Hiến pháp cần xác định những vấn đề căn bản về thể chế và luật chỉ có thể xác định các chi tiết cụ thể về thủ tục không làm thay đổi bản chất của thể chế. Ít nhất ba vấn đề sau đây cần phải được hiến định thay vì luật định vì chúng là những vấn đề thể chế căn bản quyết định bản chất của Hội đồng Hiến pháp. 

Thứ nhất, việc bổ nhiệm thành viên của Hội đồng Hiến pháp. Quy trình căn bản của việc bầu các thành viên của Hội đồng Hiến pháp, cũng như đối với việc bầu, phê chuẩn việc bổ nhiệm các thành viên của Chính phủ, phải do Hiến pháp chứ không phải luật quy định. Quốc hội sẽ bầu các thành viên của Hội đồng Hiến pháp, nhưng trên cơ sở một quy trình căn bản nào? Ví dụ cơ quan nào giới thiệu? Điều này cần phải được xác định trong Hiến pháp. Ở một số nước, nhiều cơ quan khác nhau sẽ cùng tham gia việc bổ nhiệm thành viên của cơ quan bảo hiến. Ví dụ, ở I-ta-li-a, Tòa án Hiến pháp gồm có 9 thành viên trong đó 1/3 được lựa chọn bởi Nghị viện, 1/3 được bổ nhiệm bởi Tổng thống, và 1/3 được bổ nhiệm bởi Tòa án Tối cao. Bun-ga-ry, Hàn Quốc, Mông Cổ cũng theo cách thức này. Đối với Việt Nam, khi Quốc hội được xác định là cơ quan duy nhất bầu thành viên Hội đồng Hiến pháp, một cơ chế khác có thể được áp dụng để cho phép các cơ quan nhà nước ở Trung ương được giới thiệu những tỷ lệ thích hợp các ứng cử viên của thành viên Hội đồng Hiến pháp cho Quốc hội bầu. 

Thứ hai, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp. Nhiệm kỳ của một cơ quan hiến định độc lập không thể do luật định mà phải được hiến định. Ở Việt Nam, nhiệm kỳ của Quốc hội, Chính phủ, Chánh án Tòa án Nhân dân tối cao được Hiến pháp quy định là 5 năm. Do những cơ quan này có thể sẽ tham gia việc lựa chọn thành viên của Hội đồng Hiến pháp, nên để bảo đảm sự độc lập tương đối của Hội đồng Hiến pháp, nhiệm kỳ của các thành viên của nó phải lệch so với nhiệm kỳ của những chủ thể hình thành nên họ, và cần dài hơn 5 năm (ví dụ khoảng 7 năm). Một nhiệm kỳ dài hơn sẽ không thích hợp lắm cho một quốc gia mới thử nghiệm mô hình bảo hiến chuyên trách và ngành luật hiến pháp còn đang phát triển.

Thứ ba, chủ thể có quyền yêu cầu Hội đồng Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của văn bản pháp luật. Những chủ thể có quyền tiếp cận với Hội đồng Hiến pháp để khởi sự một quy trình bảo hiến phải được Hiến pháp xác định rõ, trong khi luật chỉ có thể chi tiết hóa về quy trình tiếp cận và quy trình bảo hiến. Việc xác lập những cơ sở pháp lý cho khả năng tiếp cận cơ quan bảo hiến tùy thuộc vào điều kiện của từng quốc gia và có thể được thay đổi khi những điều kiện về hiến pháp phát triển hơn. Theo đó, trong môi trường của Việt Nam, trước tiên những chủ thể sau đây nên được trao quyền nêu những vấn đề hiến pháp tại Tòa án Hiến pháp: một số lượng đại biểu Quốc hội nhất định, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án Nhân dân tối cao. Trong trường hợp nhận thấy các quyền hiến định của mình bị xâm phạm bởi một văn bản pháp luật nào đó, công dân có thể tiếp cận với Hội đồng Hiến pháp thông qua các dân biểu của mình hoặc thông qua Tòa án Nhân dân tối cao trong những vụ, việc cụ thể./.

----------------------------------

(1) Tom Ginsburg, “The Global Spread of Constitutional Review” trong Oxford Handbook of Law and Politics, ed. Keith Whittington and Daniel Keleman (Oxford; New York: Oxford University Press, 2008), p.81

(2) Mark Tushnet, Weak Courts, Strong Rights: Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law (Princeton: Princeton University Press, 2007)

(3) Mark Tushnet, “Alternative Forms of Judicial Review,” Michigan Law Review 101 (2003): 2784-2785 

(4) Donald P.Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany (Durham and London: Duke University Press, 1997), p. 53

(5) Mark Tushnet, “New Forms of Judicial Review and the Persistence of Rights - And Democracy-Based Worries,” Wake Forest Law Review 38 (2003): 822