An sinh xã hội đối với lao động trong khu vực phi chính thức ở Việt Nam: Vấn đề đặt ra và định hướng giải pháp

An sinh xã hội đối với lao động trong khu vực phi chính thức ở Việt Nam và các vấn đề đặt ra

Hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam đã có sự phát triển nhanh chóng, đặc biệt từ sau khi tiến hành công cuộc đổi mới đến nay. Những thành quả về an sinh xã hội của Việt Nam, như giảm nghèo, cải thiện mức sống dân cư, trợ giúp các đối tượng yếu thế đã được nhân dân trong nước và bạn bè quốc tế ghi nhận, đánh giá cao. Tuy nhiên, dù đã có những cải thiện, bao phủ an sinh xã hội của Việt Nam vẫn còn chậm được mở rộng, đặc biệt khó khăn trong mở rộng bao phủ an sinh xã hội đối với nhóm lao động trong khu vực phi chính thức. Theo phân loại của Tổng cục Thống kê, lao động trong khu vực phi chính thức là những người có việc làm thuộc một trong 5 nhóm sau: 1- Lao động gia đình không được hưởng lương, hưởng công; 2- Người chủ của cơ sở, lao động tự làm trong khu vực phi chính thức; 3- Người làm công hưởng lương không được ký hợp đồng lao động hoặc được ký hợp đồng lao động nhưng không được cơ sở tuyển dụng đóng bảo hiểm xã hội theo hình thức bắt buộc; 4- Xã viên hợp tác xã không đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc; 5- Lao động tự làm hoặc lao động làm công hưởng lương trong các hộ gia đình hoặc hộ nông, lâm nghiệp và thủy sản. Hiện nay, khu vực phi chính thức gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận an sinh xã hội trên hầu hết các trụ cột:

Thứ nhất, về việc làm và thị trường lao động, lao động trong khu vực phi chính thức gặp bất lợi hơn so với lao động khu vực chính thức do việc làm thường không ổn định hoặc có thu nhập bấp bênh, không được bảo đảm quyền lợi bằng hợp đồng lao động. Do đó, lao động trong khu vực phi chính thức có rủi ro an sinh do mất việc làm, khó khăn hơn khi tự bảo đảm an sinh xã hội cho mình và gia đình.

Thứ hai, về bảo hiểm xã hội, lao động trong khu vực phi chính thức không được tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, do đó, khi gặp rủi ro về việc làm, thu nhập, sức khỏe hoặc khi về già không được bảo hiểm xã hội bảo đảm các chế độ, như hưu trí, tử tuất, thai sản, ốm đau. Để có thể được hưởng bảo hiểm xã hội, lao động trong khu vực phi chính thức phải đóng bảo hiểm tự nguyện hoặc bảo hiểm xã hội bổ sung (như bảo hiểm nhân thọ). Tuy nhiên, hiện nay số lao động trong khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện đạt rất thấp. Phần lớn những người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện là những lao động đã đóng bảo hiểm xã hội nhiều năm và tham gia để kéo dài thời gian tham gia bảo hiểm xã hội cho đủ điều kiện hưởng chế độ hưu trí. Một bộ phận người lao động chưa có động lực, chưa thấy được lợi ích và sự hấp dẫn khi tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện. Một bộ phận người lao động thiếu khả năng tài chính để đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện. Mặt khác, quy định của bảo hiểm xã hội hiện nay còn có sự phân biệt giữa bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm xã hội tự nguyện. Cụ thể, trong khi người tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc được thụ hưởng 5 chế độ, gồm ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, hưu trí và tử tuất thì người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện không được hưởng chế độ ốm đau, tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp (chế độ thai sản cũng chỉ mới được bổ sung từ Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024). Muốn nâng tỷ lệ bao phủ bảo hiểm xã hội cần đưa một phần đối tượng này tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, đồng thời nâng cao được tỷ lệ tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện.

Thứ ba, lao động phi chính thức gặp khó khăn trong tiếp cận trợ giúp xã hội. Đối tượng trợ giúp xã hội thường tập trung vào bộ phận dân cư được ưu tiên bảo đảm an sinh xã hội, bao gồm các hộ nghèo và cận nghèo, người có công và các đối tượng yếu thế. Nhóm cư dân này được bảo đảm an sinh thông qua trợ giúp xã hội, hỗ trợ phát triển sinh kế, giảm nghèo và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. An sinh xã hội mới chủ yếu bao phủ được tới nhóm đối tượng người có công, người nghèo, người khuyết tật không nơi nương tựa, không có khả năng tự chăm sóc và người già trên 75 tuổi (Theo Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024). Nguồn tài chính bảo đảm an sinh xã hội cho nhóm này dựa vào hỗ trợ của ngân sách nhà nước các cấp và các nguồn tài chính huy động từ xã hội. Những lao động khu vực phi chính thức, nếu không thuộc hộ nghèo, cận nghèo hoặc đối tượng yếu thế khác thì khó tiếp cận trợ giúp xã hội khi gặp rủi ro an sinh. Ngay cả đối với trợ giúp xã hội bất thường khi có thiên tai, dịch bệnh, như trong đại dịch COVID-19 vừa qua, nhóm lao động khu vực phi chính thức cũng gặp khó khăn khi tiếp cận trợ giúp, do họ không đươc thống kê và quản lý đầy đủ, khó xác định nghề nghiệp, thu nhập và địa bàn sinh sống.

Do những vấn đề đối với hệ thống an sinh xã hội, phần lớn lao động ở khu vực phi chính thức đang nằm ngoài lưới an sinh xã hội. Họ thường được đề cập đến với thuật ngữ “nhóm mất tích” (missing group). Đó là nhóm không tham gia bảo hiểm xã hội (do không làm việc trong khu vực chính thức), cũng không thuộc nhóm yếu thế để được hưởng trợ giúp xã hội (như trợ cấp hưu trí, hỗ trợ người nghèo, người khuyết tật,…)

Ở Việt Nam, khu vực kinh tế phi chính thức có quy mô lớn và tỷ lệ tham gia bảo hiểm xã hội của lực lượng lao động thấp (mới đạt khoảng 40% lực lượng lao động), do đó, một bộ phận lớn người lao động chưa bảo đảm được an sinh xã hội. Họ và gia đình hoàn toàn có thể gặp phải rủi ro an sinh, như mất thu nhập, sức khỏe,… nhưng không được hỗ trợ bởi hệ thống an sinh xã hội. Theo dự báo, với tỷ lệ lao động ở khu vực phi chính thức chưa tham gia bảo hiểm xã hội cao, nếu không thay đổi được xu thế hiện nay, dự kiến đến năm 2050, có trên 50% người già sẽ không có lương hưu. Điều này đặt ra áp lực an sinh xã hội rất lớn, đặc biệt khi mô hình an sinh cho người già dựa vào gia đình, làng xóm có thể bị xói mòn cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội và thay đổi trong cấu trúc gia đình Việt Nam.

Đại dịch COVID-19 phần nào làm bộc lộ những hạn chế của hệ thống an sinh xã hội cho lao động khu vực phi chính thức ở Việt Nam. Do đại dịch, một số lượng lớn lao động mất việc làm trong một thời gian dài. Thiếu đi hỗ trợ từ hệ thống an sinh xã hội, người lao động trong khu vực phi chính thức phải sử dụng thu nhập tiết kiệm tích lũy trước đó hoặc vay mượn để bảo đảm cuộc sống. Tuy nhiên, phần lớn lao động trong khu vực phi chính thức không có tích lũy hoặc tích lũy không nhiều dẫn tới gặp khó khăn. Mặc dù Nhà nước đã có một số chính sách trợ giúp xã hội đột xuất cho những lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch, việc tiếp cận các gói hỗ trợ này gặp không ít khó khăn. Ngay cả với những lao động tiếp cận được hỗ trợ thì số tiền hỗ trợ cũng không đủ để họ bảo đảm cuộc sống.

Nghị quyết số 42-NQ/TW, ngày 24-11-2023, của Ban Chấp hành Trung ương, “Về tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng chính sách xã hội, đáp ứng yêu cầu sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn mới” đề ra cách tiếp cận an sinh xã hội chuyển từ bảo đảm và ổn định sang ổn định và phát triển, nâng cao phúc lợi xã hội toàn dân và không để ai bị bỏ lại phía sau. Do đó, hệ thống an sinh xã hội không thể chỉ tập trung vào nhóm yếu thế, mà cần mở rộng bao phủ toàn dân, trong đó có nhóm lao dộng trong khu vực phi chính thức đang nằm ngoài bao phủ an sinh xã hội.

Giải pháp bao phủ an sinh xã hội cho lao động ở khu vực phi chính thức đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045

Để bảo đảm an sinh xã hội cho người lao động trong khu vực phi chính thức, cần thể chế hóa và tổ chức thực hiện tốt chủ trương của Đảng trong Nghị quyết số 42-NQ/TW và Nghị quyết số 28-NQ/TW, ngày 23-5-2018, của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, “Về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội”. Cụ thể, cần tập trung ưu tiên thực hiện một số giải pháp sau đây:

Một là, thu hẹp dần khu vực lao động phi chính thức và mở rộng bảo hiểm xã hội bắt buộc bao phủ một phần lao động trong khu vực phi chính thức.

Mở rộng khu vực chính thức bằng các biện pháp tạo điều kiện cho khu vực phi chính thức phát triển và chuyển dần thành khu vực chính thức. Chẳng hạn, cần có chính sách đồng bộ khuyến khích các doanh nghiệp phát triển, thúc đẩy hộ kinh doanh, cá nhân kinh doanh nhỏ chuyển sang mô hình doanh nghiệp. Khi đó, lao động trong khu vực phi chính thức sẽ chuyển thành lao động khu vực chính thức, được bảo vệ bằng hợp đồng lao động, được tham gia bảo hiểm xã hội và được bảo đảm an sinh xã hội khi có rủi ro hoặc khi nghỉ hưu.

Bên cạnh đó, triển khai tổ chức thực hiện tốt Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 theo hướng mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc. Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 đã mở rộng mạnh mẽ đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, gồm chủ hộ kinh doanh, người quản lý doanh nghiệp,... Đồng thời, Luật cũng giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc đối với đối tượng khác mà có việc làm, thu nhập ổn định, thường xuyên trên cơ sở đề xuất của Chính phủ, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ. Vì vậy, cần thường xuyên rà soát đối tượng, bảo đảm các đối tượng có việc làm, thu nhập ổn định, thường xuyên, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội từng thời kỳ đều tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc. Đây là cơ sở chính để mở rộng bao phủ bảo hiểm xã hội bắt buộc, hiện đang chỉ ở mức khoảng 40% lực lượng lao động.

Hai là, nghiên cứu đổi mới cơ chế đóng góp và thụ hưởng bảo hiểm xã hội tự nguyện theo hướng Nhà nước tăng mức hỗ trợ một phần phí bảo hiểm xã hội và cho phép người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện được hưởng đầy đủ các chế độ bảo hiểm xã hội như bảo hiểm xã hội bắt buộc nhằm thu hút người lao động tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện.

Tăng hỗ trợ đóng phí bảo hiểm xã hội tự nguyện. Hiện nay, theo quy định, Nhà nước hỗ trợ đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện theo tỷ lệ phần trăm mức đóng bảo hiểm xã hội hằng tháng theo mức chuẩn hộ nghèo của khu vực nông thôn trong thời gian tối đa 10 năm, mức cao nhất là 30% với hộ nghèo, mức thấp nhất là 10%. Tuy vậy, số tiền hỗ trợ không lớn, tối đa là 99 nghìn đồng/tháng với hộ nghèo, 33 nghìn đồng/tháng với đối tượng khác. Số tiền hỗ trợ này, mặc dù đã giúp tăng tính hấp dẫn để người lao động tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện nhưng để tăng thêm tính thu hút, tạo đột phá trong thu hút tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện cần nghiên cứu nâng mức hỗ trợ này. Kinh nghiệm Trung Quốc cho thấy cách làm này có thể thu hút người lao động ở khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội vì họ vừa giảm chi phí đóng góp vào bảo hiểm xã hội, vừa được hưởng thêm lợi ích từ sự hỗ trợ của Nhà nước.

Nghiên cứu bảo đảm cho người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện được hưởng đầy đủ các chế độ bảo hiểm xã hội như người lao động tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc. Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 bổ sung thêm chế độ thai sản vào chế độ thụ hưởng của bảo hiểm xã hội tự nguyện, nhưng vẫn còn 2 chế độ là ốm đau và tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện chưa được hưởng. Nếu tiếp tục được mở rộng chế độ bảo hiểm như người tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc sẽ khuyến khích người lao động khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện, đồng thời xóa bỏ sự bất bình đẳng khi tham gia bảo hiểm xã hội giữa lao động khu vực chính thức và khu vực phi chính thức.

Ba là, tiếp tục nghiên cứu, điều chỉnh hệ thống hưu trí đa tầng, đa dạng, linh hoạt, hiện đại.

Hệ thống hưu trí này bảo đảm mở rộng diện bao phủ, hướng tới bao phủ toàn bộ người cao tuổi. Nhóm nghiên cứu đề xuất mô hình hưu trí xã hội thẩm tra hỗn hợp theo phân loại của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO). Theo mô hình này, người lao động từ tuổi nghỉ hưu trở lên mà không tham gia bảo hiểm xã hội, không có lương hưu sẽ được hưởng trợ cấp hưu trí xã hội do ngân sách nhà nước bảo đảm. Trợ cấp này cũng được cấp một phần cho một bộ phận người lao động có lương hưu, nhưng lương hưu thấp, bảo đảm những người tham gia bảo hiểm xã hội (tự nguyện hay bắt buộc) sẽ có lương hưu cao hơn người không tham gia. Mức trợ giúp xã hội này giảm dần và bằng không khi lương hưu từ bảo hiểm xã hội tăng lên đến một mức nào đó. Mô hình này đang áp dụng ở nhiều nước, như Canada, Đan Mạch, Phần Lan, ...

Mô hình hỗn hợp có mục đích khắc phục hạn chế của mô hình thẩm tra lương hưu đơn giản. Mô hình trợ cấp hưu trí xã hội với người trên 75 tuổi của Việt Nam hiện nay thực chất là mô hình thẩm tra lương hưu đơn giản nếu hạ thấp tuổi được hưởng trợ cấp hưu trí xã hội xuống tuổi nghỉ hưu. Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình này, nếu mức trợ giúp xã hội cao sẽ làm suy giảm động lực tham gia bảo hiểm xã hội vì người lao động sẽ không cần tham gia bảo hiểm xã hội mà vẫn được hưởng trợ cấp. Nếu trợ cấp hưu trí xã hội quá thấp thì sẽ không đủ bảo đảm mức sống tổi thiểu. Mô hình này một mặt bảo đảm bao phủ hưu trí cho toàn bộ người cao tuổi, dù có hay không tham gia bảo hiểm xã hội. Đồng thời, nó cũng khuyến khích người lao động trong khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội để có mức lương hưu cao hơn so với hưu trí xã hội khi về già.

Để thực hiện mô hình này, trước hết, cần quyết liệt thực hiện lộ trình giảm tuổi nhận chế độ trợ cấp hưu trí xã hội do ngân sách nhà nước bảo đảm cho đến khi chạm tuổi nghỉ hưu. Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024 đã hạ tuổi được hưởng trợ cấp hưu trí xã hội với người cao tuổi không có lương hưu từ 80 tuổi xuống 75 tuổi (hoặc từ đủ 70 tuổi trở lên đối với hộ nghèo, cận nghèo). Đây là một nỗ lực lớn của Nhà nước và là bước tiến lớn trong việc mở rộng bao phủ an sinh xã hội, thu hẹp khoảng trống an sinh xã hội. Tuy nhiên, người cao tuổi từ tuổi nghỉ hưu cho đến 75 tuổi không có lương hưu và không được bảo đảm an sinh xã hội. Do đó, cần tiếp tục lộ trình để giảm tuổi hưởng hưu trí xã hội, phấn đấu tới năm 2030, tất cả người cao tuổi đều được hưởng hưu trí xã hội nếu không có lương hưu.

Đồng thời, nghiên cứu chính sách trợ cấp hưu trí xã hội cho người cao tuổi có lương hưu nhưng mức lương hưu thấp để bảo đảm họ có thu nhập cao hơn người không có lương hưu (chỉ hưởng trợ cấp hưu trí xã hội) theo mô hình hưu trí hỗn hợp. Điều này sẽ khuyến khích người lao động tham gia bảo hiểm xã hội để hưởng lương hưu, tránh tạo ra hiệu ứng ngược, khuyến khích người lao động không tham gia bảo hiểm xã hội và chỉ chờ hưởng trợ giúp xã hội. Mức trợ cấp hưu trí xã hội cho người cao tuổi có lương hưu cần được nghiên cứu kỹ lưỡng để bảo đảm sự khuyến khích người lao động không chỉ tham gia bảo hiểm xã hội mà còn kéo dài tối đa số năm tham gia.

Bốn là, đổi mới trợ giúp xã hội.

Trợ giúp xã hội đóng vai trò đặc biệt quan trọng đối với nhóm đối tượng không tham gia bảo hiểm xã hội như khu vực lao động phi chính thức và do đó, không được bảo hiểm khi có rủi ro về sức khỏe, thu nhập, việc làm. Tuy nhiên, hệ thống trợ giúp xã hội của Việt Nam còn nhiều bất cập, chưa trợ giúp tốt đối với lao động khu vực phi chính thức, đặc biệt khi họ gặp các rủi ro bất ngờ, như thiên tai, dịch bệnh. So với nhiều nước trên thế giới ở trình độ phát triển tương tự, mức trợ giúp và phạm vi trợ giúp của Việt Nam còn thấp. Chính vì thế, cần đổi mới mô hình trợ giúp xã hội theo hướng sau:

Thứ nhất, nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế, chính sách và phương thức tổ chức thực hiện, nâng cao hiệu quả hoạt động trợ giúp đột xuất. Đặc biệt, cần xây dựng cơ chế, kịch bản trợ giúp xã hội khẩn cấp để chủ động nguồn lực, cơ chế, biện pháp thực hiện khi cần ứng phó với các cú sốc khẩn cấp về an sinh xã hội như dịch bệnh, thiên tai, khủng hoảng kinh tế. Trong đó, đặc biệt chú ý đến phương án trợ giúp đối tượng lao động trong khu vực phi chính thức.

Thứ hai, nghiên cứu đề xuất thành lập Quỹ trợ giúp xã hội để chủ động huy động các nguồn quỹ cho trợ giúp xã hội và tránh tình trạng các nguồn trợ giúp xã hội bị phân tán. Hiện nay, nguồn lực ngân sách đầu tư cho trợ giúp xã hội còn nhiều hạn chế, mặc dù đã được quan tâm của Đảng và Nhà nước. Trên thực tế, đầu tư cho trợ giúp xã hội của Việt Nam không thấp nhưng dàn trải trong nhiều chương trình, nhiều ngành, nhiều cấp nên manh mún và chưa hiệu quả. Vì thế, cần tập trung thống nhất các nguồn đầu tư cho trợ giúp xã hội vào một quỹ thống nhất. Bên cạnh đó, nhu cầu trợ giúp xã hội lớn trong bối cảnh ngân sách có hạn. Do đó, cần tăng cường xã hội hóa huy động nguồn lực cho trợ giúp xã hội, phát huy vai trò của các tổ chức đoàn thể, chính trị - xã hội và cộng đồng dân cư, doanh nghiệp. Qua những đợt đóng góp ủng hộ thiên tai, dịch bệnh,... có thể thấy nhân dân Việt Nam có tinh thần tương trợ, giúp đỡ rất cao, phát huy truyền thống yêu nước, lá lành đùm lá rách. Mặt khác, ngân sách cho trợ giúp xã hội còn bị phân tán qua nhiều đầu mối. Việc huy động nguồn lực xã hội còn nhiều bất cập, thiếu cơ chế, bộ máy để huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực xã hội cho trợ giúp xã hội. Quỹ trợ giúp xã hội là đầu mối huy động và sử dụng nguồn tài chính cho trợ giúp xã hội. Quỹ sẽ hoạt động như một quỹ ngoài ngân sách nhà nước do Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội quản lý để huy động và phân bổ các nguồn tài chính cho trợ giúp xã hội.

Thứ ba, hoàn thiện tiêu thức và quy trình xác định người hưởng, hệ thống thông tin quản lý trợ giúp xã hội để quản lý đối tượng, đặc biệt là đối tượng lao động khu vực phi chính thức, vốn thường khó thống kê, quản lý. Xây dựng và khai thác hiệu quả bộ cơ sở dữ liệu về trợ giúp xã hội, tích hợp với cơ sở dữ liệu về dân cư hợp nhất và tăng cường chia sẻ thông tin giữa các bên liên quan phục vụ giám sát, đánh giá và tự báo cáo; thực hiện kết nối thông tin giữa đối tượng thụ hưởng với cơ quan quản lý. chuyển đổi số đối với các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện các chính sách xã hội, các cơ quan trong hệ thống an sinh xã hội. Trên cơ sở bộ cơ sở dữ liệu an sinh xã hội tích hợp, phải thực hiện chuyển đổi số mạnh mẽ trong các cơ quan quản lý. Chuyển đổi số cần bắt đầu từ việc thay đổi tư duy. Thực hiện rà soát toàn bộ quy trình, thủ tục để điều chỉnh, sửa đổi, tối ưu hóa trên cơ sở khai thác hạ tầng số, dữ liệu số, công nghệ số. Không chỉ thực hiện liên thông dữ liệu về dân cư, mà còn cần liên thông dữ liệu quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan trong hệ thống an sinh xã hội để bảo đảm tính thống nhất, tập trung, đồng bộ./.

----------------

Bài viết là kết quả nghiên cứu của Đề tài KX.04.26/21-25: “An sinh xã hội và các vấn đề xã hội hậu đại dịch COVID-19: Thực tiễn mới trên thế giới và đề xuất chính sách cho Việt Nam”