Sự cần thiết phải kiểm soát quyền lực nhà nước và các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

1- Sự cần thiết phải kiểm soát quyền lực nhà nước

Quyền lực nhà nước, một mặt, là yếu tố cần thiết để duy trì trật tự xã hội; mặt khác, luôn có xu hướng bị lạm dụng bởi những người nắm giữ. Do vậy, quyền lực nhà nước cần phải được kiểm soát. Có thể luận giải sự kiểm soát này vì các lý do dưới đây:

Quyền lực nhà nước là quyền lực được người dân ủy nhiệm. Đó không phải là thứ quyền lực tự thân, hay xuất phát từ đấng siêu nhiên, mà là quyền lực có nguồn gốc từ người dân. Do đó, xét từ khía cạnh đạo đức, các công chức trong bộ máy nhà nước phải có nghĩa vụ phục vụ nhân dân, là “đày tớ”, “công bộc” của nhân dân. 

Quyền lực nhà nước bao giờ cũng được giao cho một nhóm người nắm giữ, nên rất dễ bị các cá nhân thao túng, lạm dụng. Trong mỗi con người, thường tồn tại hai thái cực: tính vị tha (vì người, vì xã hội) và tính vị kỷ (vì bản thân mình). Do đó, bên cạnh việc bị chi phối bởi các lý tưởng, niềm tin cao đẹp, hành vi của con người còn bị chi phối bởi các toan tính cá nhân. Khi con người được đặt trong một môi trường quá dễ dàng, thuận tiện, thì lòng tham có thể sẽ nổi lên, lấn át lý trí. Trong hoàn cảnh đó, khả năng lạm dụng, sử dụng quyền lực công để “mưu lợi riêng” rất dễ xảy ra.

Quyền lực nhà nước là ý chí chung của xã hội nhưng lại được giao cho một số ít người với những khả năng hữu hạn khi thực thi. Đã là con người, ai cũng có thể mắc sai lầm, bởi thế, những người nắm giữ quyền lực nhà nước cũng có thể mắc sai lầm trong quá trình thực thi nó. Tuy nhiên, do tính chất của quyền lực nhà nước, nên nếu để xảy ra sai lầm này, cộng đồng, xã hội sẽ là đối tượng phải gánh chịu những hậu quả. Do vậy, để giảm thiểu những sai lầm đáng tiếc đó, quyền lực nhà nước cần được đặt dưới sự kiểm soát.

Nhà nước là chủ thể giữ độc quyền cưỡng chế hợp pháp. Quyền lực nhà nước thường được sử dụng để cưỡng chế và loại bỏ những vật cản, những hành vi gây trở ngại cho việc thực hiện lợi ích chung của cộng đồng, xã hội. Khi đó, nếu quyền lực này được sử dụng một cách hợp lý sẽ đem lại cho xã hội sự trật tự và phát triển; ngược lại, nếu nó bị lạm dụng, sẽ gây hậu quả cho xã hội. Thực tế cho thấy, không phải bao giờ sự cưỡng chế và can thiệp của nhà nước cũng đúng đắn và mang lại hiệu quả. Với lý do như vậy, quyền lực nhà nước cần được điều chỉnh kịp thời, được kiểm soát thường xuyên và chặt chẽ.

2- Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là một tập hợp các quy định, luật lệ do các chủ thể quyền lực đưa ra nhằm bảo đảm quyền lực được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Có thể kể đến ba cơ chế chính trong kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay là: Sự tự kiểm soát của người cầm quyền; sự kiểm soát giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước; sự kiểm soát của xã hội.

Sự tự kiểm soát của người cầm quyền là cơ chế tự kiểm soát của chính những người nắm giữ quyền lực nhà nước. Hiệu quả của cơ chế này phụ thuộc vào một số yếu tố, như nền tảng văn hóa của người cầm quyền (khả năng thẩm thấu, nội tâm hóa các chuẩn mực, giá trị đạo đức của xã hội ở mỗi cá nhân); mức độ nhận thức của người cầm quyền về lương tâm, trách nhiệm... Tuy nhiên, sự tự kiểm soát này luôn chứa đựng những rủi ro và bị đánh giá thấp, mặc dù trên thực tế, có thể vẫn có cá nhân vượt qua được sự cám dỗ khi nắm giữ quyền lực nhà nước. T. Hobbes, nhà triết học người Pháp ở thế kỷ XVIII cho rằng, điều này khó có tính khả thi, cả về mặt lý thuyết lẫn thực tế, bởi vì “nếu như bạn bị giới hạn bởi chính bản thân mình, thì có nghĩa là bạn không bị giới hạn”. Thực tế cho thấy, khi có quá nhiều quyền lực trong tay, ngay cả người tốt cũng có thể lạm quyền.

Sự kiểm soát giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua hệ thống thể chế nhằm ngăn chặn các hành động tùy tiện, ngẫu hứng, hoặc mang tính chủ quan của người cầm quyền, buộc họ phải đưa ra các quyết định phù hợp với hệ thống thể chế đã được thiết lập.

Để bảo đảm quyền lực nhà nước không thể bị lạm dụng, sử dụng sai mục đích, các quốc gia phương Tây đã áp dụng lý thuyết “tam quyền phân lập”, theo đó, các cơ quan nhà nước khác nhau sẽ được trao những thẩm quyền khác nhau nhằm tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, trên thực tế, có sự khác biệt trong việc ứng dụng lý thuyết này cũng như sự khác nhau về tính hiệu quả của nó ở mỗi quốc gia. Điều đó tùy thuộc vào hoàn cảnh lịch sử, văn hóa chính trị và đặc biệt là sự thức tỉnh của “giới tinh hoa” ở mỗi quốc gia đó. Chẳng hạn, thể chế đại nghị kiểu Anh áp dụng mô hình phân quyền “mềm dẻo”; thể chế cộng hòa tổng thống kiểu Mỹ áp dụng mô hình phân quyền “cứng rắn”; thể chế cộng hòa bán tổng thống kiểu Pháp áp dụng mô hình phân quyền “hỗn hợp”. Dù được thiết kế theo mô hình nào, ý tưởng chủ đạo của các thể chế đó đều dựa trên nguyên lý: Dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực, dùng quyền cưỡng chế này để kiểm soát quyền cưỡng chế khác, khiến cho những người nắm giữ quyền lực công, dù vị kỷ hay tư lợi, cũng không thể lạm quyền (1).

Sự kiểm soát của xã hội là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía xã hội. Các chủ thể tham gia vào quá trình này có thể gồm các đảng chính trị, các tổ chức xã hội, các cơ quan báo chí và người dân…

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Ở Việt Nam, xét về bản chất, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc thiết lập cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan quyền lực nhà nước là cần thiết, nhằm ngăn chặn khả năng lạm quyền, bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích. Trong Hiến pháp năm 2013, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước đã được ghi nhận. Sự phân công và kiểm soát quyền lực được thể hiện ngay trong việc phân định phạm vi quyền lực đối với từng cơ quan nhà nước. Cụ thể, Quốc hội được trao quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân tối cao thực hiện quyền tư pháp.

Là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do nhân dân bầu ra, Quốc hội được trao thẩm quyền kiểm soát quyền lực của Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao, cụ thể như sau:

Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh quyền lực thuộc Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao: Theo quy định, sau cuộc bầu cử Quốc hội, Quốc hội sẽ họp và tiến hành bầu Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm các chức danh quyền lực thuộc Chính phủ và các thẩm phán của Tòa án nhân dân tối cao. Quốc hội còn có thể tước quyền đối với các chức danh quyền lực do mình bầu ra. Chẳng hạn, thông qua thủ tục bỏ phiếu bất tín nhiệm, Quốc hội có thể bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức danh quyền lực như Chủ tịch nước và Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng và các Phó Thủ tướng Chính phủ, các thành viên Chính phủ, nếu các chức danh quyền lực này không thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao. Quốc hội cũng có thể bãi nhiệm, miễn nhiệm Chánh án và các thẩm phán của Tòa án nhân dân tối cao.

Giám sát hoạt động của Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao: Quốc hội thực hiện sự giám sát đối với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao thông qua các hình thức như xem xét báo cáo của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, đồng thời yêu cầu các chức danh này phải giải trình về các vấn đề mà Quốc hội quan tâm. Với tư cách là đại biểu dân cử, các đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng và các thành viên khác trong Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến các hoạt động của Chính phủ. Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội cũng giám sát việc thực thi quyền lực đối với cơ quan hành pháp trong phạm vi lĩnh vực mà mình phụ trách.

Bãi bỏ các quyết định của Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao: Để bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản pháp luật, Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao nếu các văn bản này trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội được trao thẩm quyền đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao nếu các văn bản này trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định bãi bỏ các văn bản này tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao nếu các văn bản này trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Nhìn chung, trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam, trung tâm của sự kiểm soát được đặt vào Chính phủ, cụ thể là sự kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục duy trì một chế định vốn đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, đó là trao cho Chủ tịch nước quyền "phủ quyết hạn chế" đối với cơ quan lập pháp. Theo đó, khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội đệ trình một pháp lệnh nào đó lên Chủ tịch nước công bố, nếu không đồng ý, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đó trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua. Trong trường hợp pháp lệnh đó tiếp tục được Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết thông qua mà Chủ tịch nước vẫn không đồng ý, Chủ tịch nước sẽ trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất (khoản 1, Điều 88 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, quyền này của Chủ tịch nước không được áp dụng đối với các luật của Quốc hội. Do đó, đây có thể coi là quyền “phủ quyết hạn chế” của Chủ tịch nước đối với quyền lập pháp. Chủ tịch nước chỉ có thể trì hoãn một pháp lệnh, chứ không thể hủy bỏ văn bản này.

Đối với cơ quan tư pháp, Hiến pháp không trao cho Chính phủ bất kỳ quyền kiểm soát nào đối với hoạt động của Tòa án nhân dân tối cao. Quy định này có sự tính toán, nhằm bảo đảm cho Tòa án có được vị thế độc lập, khách quan trong hoạt động xét xử. Tuy nhiên, Tòa án nhân dân tối cao cũng không có quyền kiểm soát đối với Quốc hội và Chính phủ.

Trên thực tế, Tòa án nhân dân tối cao không thực hiện chức năng bảo hiến (quyền phủ quyết đối với các văn bản quy phạm pháp luật, quyết định của Quốc hội và Chính phủ nếu chúng trái với Hiến pháp) cũng như giám sát hoạt động của hai cơ quan quyền lực này. Hệ thống tòa án chỉ thực hiện nhiệm vụ xét xử theo luật định. Qua hoạt động xét xử, tòa án có quyền đề nghị hay yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền khắc phục, sửa đổi, hoặc bãi bỏ các quy định không còn phù hợp. Trên cơ sở đó, Tòa án nhân dân tối cao thực hiện việc tổng kết thực tiễn, xét xử, nhằm bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động xét xử.

Từ sự phân tích ở trên, có thể thấy, cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay đang đặt ra một số vấn đề:

Thứ nhất, cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước mặc dù đã được thiết lập, nhưng chưa thể hiện được đầy đủ tinh thần được ghi nhận trong “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội” (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng như trong Hiến pháp năm 2013 là có sự “kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (2). Chúng ta mới chỉ thiết lập được cơ chế kiểm soát quyền lực của Quốc hội đối với cơ quan hành pháp và tư pháp, mà chưa có cơ chế kiểm soát quyền lực ngược lại, tức là chưa có cơ chế kiểm soát quyền lực của hai cơ quan này đối với Quốc hội. Điều này xuất phát từ quan điểm cho rằng, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do nhân dân bầu ra, vì vậy, tất cả các quyền lực nhà nước khác đều phải đặt dưới quyền lực tối cao của Quốc hội.

Thứ hai, ngay cả các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đã được xác lập, được ghi nhận trong Hiến pháp, hay được thể chế hóa trong các điều luật, trên thực tế, tính hiệu lực và hiệu quả của chúng vẫn còn khá khiêm tốn. Cho đến nay, trong quá trình thực hiện quyền giám sát tối cao của mình, Quốc hội hiếm khi đưa ra quyết định về việc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của các đối tượng mà mình giám sát. Bên cạnh đó, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía xã hội mặc dù ngày càng được chú trọng, nhưng nhìn chung, hiệu quả chưa cao. Nguyên nhân là do những quy định về cách thức tham gia kiểm soát của các đối tượng còn chưa phù hợp; thẩm quyền, năng lực chuyên môn của các đối tượng tham gia kiểm soát còn hạn chế…

Một số đề xuất về việc tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta thời gian tới

1- Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Để bảo đảm cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được vận hành một cách hiệu quả, tất cả các cơ quan quyền lực nhà nước đều phải trở thành đối tượng của sự giám sát, kiểm soát, bởi về nguyên tắc, nguy cơ lạm quyền ở các cơ quan này là như nhau. Theo đó, ngay cả Quốc hội cũng nên được xem là đối tượng của sự kiểm soát quyền lực. Hiện nay, vai trò kiểm soát quyền lực của cơ quan tư pháp đối với các cơ quan lập pháp và hành pháp còn khá mờ nhạt. Trong thời gian tới, nên tính đến phương án trao cho Tòa án nhân dân tối cao thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp trong các quyết định của Chính phủ.

2- Xác định rõ hơn phạm vi quyền lãnh đạo của Đảng. Trong việc xây dựng và hoàn thiện các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam, không thể không tính tới vai trò lãnh đạo của Đảng, bởi hệ thống chính trị Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Điều này đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Vấn đề ở đây là cần xác định rõ phạm vi thẩm quyền lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước, để từ đó xác định cơ chế trách nhiệm và sự kiểm soát phù hợp đối với các cơ quan đảng.

3- Mở rộng quyền lựa chọn của người dân trong các cuộc bầu cử. Do điều kiện đặc thù, trong các cuộc bầu cử Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp ở nước ta, mức độ cạnh tranh giữa các ứng cử viên chưa cao. Để tạo ra áp lực nhất định đối với các ứng cử viên cũng như tăng thêm ý thức trách nhiệm của những người được bầu, nên mở rộng phạm vi lựa chọn cho người dân. Cụ thể, cần có sự cạnh tranh rộng rãi hơn, thực chất hơn giữa các ứng cử viên trong Đảng, đồng thời tăng thêm các ứng cử viên ngoài Đảng với một tỷ lệ hợp lý nhằm tạo ra áp lực cần thiết. Bên cạnh đó, cơ chế bãi miễn các đại biểu không xứng đáng cũng cần được thực hiện một cách nghiêm minh, nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm của các đại diện được bầu.

4- Tạo điều kiện thuận lợi để báo chí tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, các cơ quan báo chí là một kênh giám sát quyền lực nhà nước khá hiệu quả. Thời gian qua, nhiều vụ án tham nhũng được đưa ra xét xử là nhờ báo chí.  Mặc dù còn có những tranh luận về một số vụ tiêu cực liên quan đến một số ít nhà báo, nhưng cần khẳng định rằng, trong thời gian tới, báo chí vẫn sẽ đóng một vai trò quan trọng trong quá trình giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước. Do đó, cần tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa để báo chí tích cực tham gia vào quá trình phản biện chính sách, chỉ ra các hành vi lạm quyền, tham nhũng của các quan chức nhà nước.

5- Tiếp tục huy động sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc vào quá trình giám sát quyền lực nhà nước. Một trong những chức năng quan trọng của Mặt trận Tổ quốc là giám sát và phản biện xã hội nhằm giảm thiểu nguy cơ chủ quan, duy ý chí trong các quyết định chính sách của Nhà nước. Để nâng cao chất lượng của hoạt động này, bên cạnh lực lượng tại chỗ của Mặt trận, cần có sự hỗ trợ về nhân lực từ bên ngoài, nhất là sự hỗ trợ của các chuyên gia, nhà khoa học có kinh nghiệm, kiến thức và chuyên môn về giám sát, phản biện xã hội; đặc biệt, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa một số cơ quan chức năng như cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án với Mặt trận./.

------------------------------

(1) Xem: Lưu Văn Sùng: Các loại hình thể chế chính trị đương đại và những giá trị tham khảo cho Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016, tr. 229 - 238

(2) Xem: Điều 3, Hiến pháp năm 2013