Căn cứ vào Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Chương trình giám sát năm 2004, ngày 18-6-2004, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết số 713/NQ-UBTVQH 11 về thành lập Đoàn giám sát "Việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch đầu tư theo ngành và vùng lãnh thổ trong cả nước, kết quả khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, tình hình nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản, hiệu quả thấp và chống thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản".

Phạm vi giám sát của Đoàn gồm: Công tác đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn nhà nước (vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước và vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA) từ năm 2001 đến nay, trong đó tập trung giám sát những hạn chế, yếu kém đang là những vấn đề bức xúc trong đầu tư xây dựng cơ bản được Đảng, Quốc hội, Chính phủ, cử tri cả nước và dư luận xã hội đặc biệt quan tâm.

Trên cơ sở các báo cáo của Chính phủ và của các bộ, ngành, cơ quan trung ương, các địa phương, nhất là qua kết quả khảo sát thực tế, Đoàn giám sát đã đánh giá và nhấn mạnh một số kết quả cơ bản sau đây:

Thứ nhất, đầu tư xây dựng cơ bản đã góp phần phát triển nhanh kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước trong thời gian qua đã tập trung đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kinh tế - xã hội ở các vùng, ngành trong cả nước; quan tâm đầu tư kết cấu hạ tầng nông thôn và nông nghiệp, các vùng sâu, vùng xa, vùng có nhiều khó khăn. Kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kinh tế - xã hội ngày càng được phát triển, hoàn thiện làm thay đổi diện mạo của nhiều địa phương trong cả nước, một số đô thị mới ra đời; nhiều khu công nghiệp được hình thành; nhiều sân bay, bến cảng được hiện đại hóa; giao thông đường bộ (quốc lộ, tỉnh lộ) phát triển mạnh; giao thông nông thôn được cải thiện; vận tải đường sắt được nâng cấp; bệnh viện, trạm y tế đạt tiêu chuẩn cao hơn; các trường đại học, cao đẳng, trung học dạy nghề, các trường trung học phổ thông được xây dựng khang trang hơn; các trường trung học cơ sở, tiểu học ở các vùng, kể cả các vùng khó khăn đang nhanh chóng được kiên cố hóa...

Tốc độ và quy mô tăng đầu tư xây dựng cơ bản đã góp phần quan trọng vào tốc độ tăng GDP hằng năm, tăng cường tiềm lực nền kinh tế, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.

Thứ hai, đầu tư xây dựng cơ bản đã góp phần quan trọng chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tăng đáng kể năng lực sản xuất mới.

Trong những năm qua, công tác xây dựng cơ bản đã tập trung vào những mục tiêu quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội. Các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, điện, bưu chính - viễn thông, nông nghiệp, nông thôn, khoa học và giáo dục - đào tạo, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng dần tỷ trọng ngành công nghiệp, xây dựng; tăng dần và cơ cấu lại ngành dịch vụ; giảm dần tỷ trọng ngành nông, lâm, thủy sản. Trong từng ngành cũng tiếp tục có sự chuyển dịch về cơ cấu. Nhiều dự án, công trình hoàn thành đi vào sử dụng đã tăng thêm năng lực sản xuất cho nền kinh tế. Dầu khí, điện lực, bưu chính viễn thông... đã trở thành những ngành công nghiệp, dịch vụ mũi nhọn của đất nước.

Thứ ba, nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Nhà nước thực sự có vai trò chủ đạo, dẫn dắt, thu hút và làm cho các nguồn vốn của xã hội được huy động cho đầu tư phát triển không ngừng tăng nhanh hằng năm và ngày càng đa dạng.

Tỷ trọng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước ngày càng tăng. Mặc dù ngân sách còn hạn hẹp, nhưng Đảng và Nhà nước vẫn dành một phần ngân sách đáng kể cho đầu tư phát triển, trong đó phần lớn cho đầu tư xây dựng cơ bản. Trong 3 năm (2001 - 2003), nguồn vốn đầu tư phát triển của Nhà nước nói chung, vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng (bao gồm nhiều nguồn vốn đầu tư khác nhau như: vốn ngân sách, vốn tín dụng đầu tư Nhà nước, vốn doanh nghiệp nhà nước...) luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội và tăng lên qua các năm. Nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Nhà nước thực sự giữ vai trò chủ đạo, tạo môi trường để thu hút mạnh các nguồn vốn khác. Trong khi vốn đầu tư của Nhà nước tiếp tục là nguồn chủ lực chiếm 54,9%, thì các nguồn vốn khác đã tăng nhanh, vốn đầu tư nước ngoài chiếm 17,4%; vốn dân cư và tư nhân chiếm 25,7%; vốn huy động khác chiếm 2%. Tính chung nguồn lực trong xã hội dành cho đầu tư phát triển, đặc biệt từ năm 2001 đến nay tăng khá.

Thứ tư, quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản có một số mặt tiến bộ hơn những năm trước.

Việc sửa đổi, bổ sung các quy chế về quản lý đầu tư, xây dựng, đấu thầu đã tạo khung pháp lý hoàn thiện hơn về đầu tư xây dựng cơ bản. Công tác chỉ đạo, điều hành, lập và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch được quan tâm. Cơ chế quản lý đầu tư được cải tiến một bước theo hướng tăng cường phân công, phân cấp cho các bộ, ngành và địa phương. Tính công khai, minh bạch, công bằng, hợp lý trong việc phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản theo Luật Ngân sách nhà nước mới đã được quan tâm hơn.

Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các cơ quan chức năng của Chính phủ, công tác giám sát của các cơ quan dân cử đối với đầu tư xây dựng cơ bản bước đầu phát huy hiệu quả trong việc phát hiện yếu kém, tiêu cực trong quản lý và thực hiện các dự án, công trình, góp phần hạn chế và khắc phục những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này.

Với những kết quả đạt được, Đoàn giám sát đã đề nghị Quốc hội ghi nhận những nỗ lực, cố gắng của Chính phủ, các bộ, ngành, các địa phương và các doanh nghiệp trong cả nước trong công tác đầu tư xây dựng cơ bản.

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác xây dựng cơ bản còn nhiều hạn chế, yếu kém, làm ảnh hưởng tới sự phát triển nhanh, có chất lượng và bền vững của nền kinh tế, xã hội. Qua ý kiến của cử tri trong cả nước, qua làm việc với các bộ, ngành, địa phương và qua giám sát thực tế cho thấy vẫn còn hạn chế, yếu kém chủ yếu trong công tác đầu tư xây dựng cơ bản.

Qua kết quả cụ thể mà Quốc hội đã thanh tra cho thấy: quy hoạch phát triển nhiều ngành chất lượng chưa cao hoặc chậm được phê duyệt; chưa gắn kết chặt chẽ quy hoạch phát triển ngành với vùng và địa phương; quy hoạch chưa sát với thực tế, chồng chéo, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa chú trọng thỏa đáng đến yếu tố môi trường và xã hội.

Một số vấn đề khác cũng rất đáng quan tâm như:

Một là, số dự án, công trình sử dụng vốn đầu tư trong cân đối ngân sách nhà nước tăng lên qua các năm, không tương xứng với tốc độ tăng của vốn đầu tư. Nhiều dự án, công trình được phê duyệt không dựa vào khả năng cân đối nguồn vốn, hay chưa đủ thủ tục cũng được ghi vốn. Việc triển khai thực hiện dự án, công trình kéo dài, không theo kế hoạch, khối lượng đầu tư dở dang nhiều.

Hai là, tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản diễn ra trong các dự án đầu tư thuộc các nguồn vốn, ở các ngành, các địa phương và trong tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư, thậm chí một số dự án, công trình bị thất thoát lớn do tham nhũng, vụ việc phải khởi tố hình sự; cán bộ quản lý bị xử lý kỷ luật, truy tố trước pháp luật.

Ba là, số nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn nhà nước ở mức cao, kéo dài, vẫn tiếp diễn và có xu hướng tăng, dẫn đến tình trạng chiếm dụng vốn lẫn nhau, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động sản xuất kinh doanh và công ăn việc làm, đời sống của người lao động. Báo cáo của các bộ, ngành và địa phương chưa phản ánh đầy đủ số nợ tồn đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Tình hình này sẽ rất khó khăn cho việc tổng hợp, phân loại và xử lý các khoản nợ, nhất là các khoản nợ giữa các cấp ngân sách ở địa phương.

Bốn là, hiệu quả đầu tư xây dựng cơ bản thấp thể hiện cả ở tầm vĩ mô của nền kinh tế và ở tầm vi mô của từng dự án, công trình, hạng mục công trình thuộc các bộ, ngành, địa phương.

Những hạn chế, yếu kém trong đầu tư xây dựng cơ bản có nguyên nhân khách quan là đất nước ta sau 30 năm kết thúc chiến tranh vẫn còn là một nước đang phát triển ở trình độ thấp. Trong khi đó nhu cầu đầu tư xây dựng cơ bản để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ở tất cả các ngành, các lĩnh vực và các địa phương rất lớn. Xu thế toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế đã và đang đặt ra những yêu cầu và thách thức lớn, trong khi khả năng và các nguồn lực của đất nước còn rất hạn chế.

Tuy nhiên, không nên quá nhấn mạnh nguyên nhân khách quan, mà cần thẳng thắn nhìn nhận những hạn chế, yếu kém do chủ quan của con người gây ra; cần nhấn mạnh một số nguyên nhân chủ yếu: nguyên nhân trực tiếp và trước tiên là ý thức chấp hành pháp luật, kỷ cương, phẩm chất đạo đức, trình độ, năng lực của cán bộ còn hạn chế; công tác chỉ đạo, điều hành, quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản còn non kém, thiếu khoa học; công tác quy hoạch, kế hoạch và quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản chưa tốt; công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát và xử lý vi phạm trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản chưa thật sâu sắc, chưa thường xuyên, liên tục, số lượng dự án, công trình được kiểm tra, thanh tra, kiểm toán so với tổng số còn rất ít; việc xử lý vi phạm thiếu kiên quyết và nghiêm minh; cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản còn bất cập, chồng chéo, chưa rõ ràng; các cơ chế, chính sách về tài chính, đền bù giải phóng mặt bằng xây dựng chưa thống nhất, thiếu sự ổn định. Việc xử lý cụ thể trong thực tiễn về đầu tư xây dựng cơ bản ở không ít địa phương còn mang tính cục bộ, chưa phù hợp với đòi hỏi tất yếu, hợp lý của cơ chế thị trường. Việc lồng ghép các chương trình mục tiêu chưa chặt chẽ, còn chồng chéo, hiệu quả không cao. Hệ thống văn bản pháp luật chưa đầy đủ, đồng bộ, tính pháp lý chưa cao, thiếu cụ thể, thiếu những chế tài cần thiết. Một số văn bản pháp luật không còn phù hợp thực tế, chậm được sửa đổi, hoặc thường xuyên phải thay đổi. Hiệu lực và hiệu quả thực thi pháp luật rất yếu; vẫn có nhiều cá nhân coi thường và vi phạm pháp luật không được xử lý nghiêm và kịp thời. Trong thời gian gần đây, các hạn chế nêu trên đã được các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương nhận thấy rõ và có quyết tâm rất cao, tìm ra nguyên nhân và biện pháp khắc phục.

Từ thực trạng, nguyên nhân của các hạn chế, yếu kém trong quy hoạch, kế hoạch xây dựng cơ bản và quản lý đầu tư xây dựng cơ bản đã nêu ở trên, Đoàn giám sát xin kiến nghị với Quốc hội yêu cầu Chính phủ thực hiện một số nhiệm vụ chủ yếu dưới đây để lập lại trật tự, kỷ cương trong đầu tư xây dựng cơ bản:

1. Áp dụng cơ chế, giải pháp mạnh trong quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản nhằm làm rõ trách nhiệm của cá nhân, tập thể trong từng khâu như chủ đầu tư, chủ dự án, tư vấn, thiết kế, nhà thầu, thẩm định, nghiệm thu thanh toán, quyết toán.

2. Nâng cao chất lượng, tầm nhìn dài hạn, tính đồng bộ, tính pháp lý trong công tác quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản. Rà soát lại toàn bộ quy hoạch bao gồm quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quy hoạch lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu để điều chỉnh. Bổ sung quy hoạch, gắn với mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, trên cơ sở đó loại bỏ những quy hoạch có tính khả thi thấp.

3. Duy trì thường xuyên, đủ về diện, sâu về nghiệp vụ và nâng cao chất lượng các hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát; tập trung làm rõ sai phạm, quy rõ trách nhiệm và xử lý nghiêm minh, triệt để những khâu yếu kém và có nhiều dư luận xã hội trong quá trình đầu tư. Kiên quyết thay thế các cán bộ, công chức, nhân viên thiếu năng lực, thiếu tinh thần trách nhiệm, gây phiền hà trong các lĩnh vực công tác có liên quan đến đầu tư, đất đai, xây dựng cơ bản.

4. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới cơ chế, chính sách, đầu tư xây dựng cơ bản, làm sao sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí.

5. Tập trung cải cách hành chính trong đầu tư xây dựng cơ bản, chọn khâu làm trước, khâu làm sau, phân công, phân cấp rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm, phạm vi lĩnh vực quản lý nhà nước giữa các bộ, ngành, giữa trung ương và địa phương.

Công tác đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn nhà nước là vấn đề lớn và cũng rất phức tạp. Đánh giá đúng thực chất công tác này đòi hỏi phải kết hợp nhiều biện pháp, bằng nhiều hình thức, đi sâu vào từng dự án, công trình cụ thể. Vì vậy, việc triển khai và kết quả giám sát công tác đầu tư xây dựng cơ bản cũng chỉ là bước đầu, cần tiếp tục triển khai giám sát sâu hơn theo chuyên đề gắn với kế hoạch chung thanh tra, kiểm tra để khắc phục mọi sai phạm, thiếu sót trong thời gian tới đưa đất nước tiến lên, thực hiện mục tiêu: dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.