Về nguyên tắc, ở đâu có quyền lực nhà nước thì ở đó cần phải có giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước chính là để thúc đẩy, tăng cường năng lực vận hành các thiết chế thực hiện quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, cách thức tổ chức các thiết chế giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước lại bị phụ thuộc và chi phối bởi đặc điểm của chế độ chính trị, nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước cũng như các điều kiện cụ thể về văn hóa, kinh tế, xã hội ở quốc gia đó, nhằm tạo ra bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả.

Xét trên phương diện tổng thể, trên thế giới hiện nay, cơ bản tồn tại hai mô hình tổ chức nhà nước chủ yếu, hoặc là tam quyền phân lập (như Mỹ, Anh, Pháp…) hoặc là thống nhất quyền lực (Trung Quốc, Việt Nam…). Đối với mô hình quyền lực thống nhất, không phân quyền, được áp dụng trong điều kiện Đảng Cộng sản duy nhất lãnh đạo, tạo ra sự ổn định chính trị và tạo tiền đề quan trọng cho phát triển; đồng thời, có thể huy động tối đa các nguồn lực khi cần thiết. Nhưng hạn chế cơ bản của nó là nguy cơ dẫn đến việc lạm dụng quyền lực nếu không có cơ chế, thiết chế kiểm soát thích hợp.

Đối với Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước không phải do Nhà nước tự có, mà nhân dân ủy quyền, giao cho Nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước với mong muốn Nhà nước nắm giữ, tổ chức và sử dụng quyền lực giữ gìn độc lập tự chủ, bảo đảm cho nhân dân được tự do, ấm no, hạnh phúc.

Tuy nhiên, theo quy luật, quyền lực nhà nước có sự vận động theo xu hướng tự phủ định mình, C.Mác gọi hiện tượng này là “sự tha hóa của quyền lực nhà nước”. Sự tha hóa quyền lực biểu hiện dưới nhiều dạng thức khác nhau, như lạm quyền, lộng quyền, tùy tiện, thiếu trách nhiệm, lợi dụng quyền lực (trục lợi từ quyền lực), tiếm quyền, tham quyền cố vị, quan liêu, tập trung quyền lực quá mức (độc đoán, chuyên quyền) hoặc phân tán quyền lực… Do đó, để khắc chế việc tha hóa quyền lực, thì việc tổ chức quyền lực nhà nước phải được thể chế hóa bằng hiến pháp và pháp luật, trong đó quy định rõ sự phân công, phân cấp, trao quyền đi đôi với trách nhiệm và cơ chế giám sát, kiểm soát các quyền đó.

Theo V.I.Lê-nin, pháp chế phải thống nhất, pháp chế không thống nhất thì không thể tiến hành công cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa, không thể bảo vệ và củng cố chính quyền cách mạng. Yếu tố cản trở mạnh mẽ, trực tiếp nhất đến sự thống nhất của pháp chế xã hội chủ nghĩa là bệnh cục bộ, bản vị, địa phương chủ nghĩa - hàng rào tệ hại ngăn cản việc xây dựng chủ nghĩa xã hội. Muốn đấu tranh chống lại một cách có hiệu quả chủ nghĩa cục bộ địa phương, nhất thiết phải thành lập viện kiểm sát.

V.I.Lê-nin cho rằng, viện kiểm sát có quyền và bổn phận chỉ làm một công việc là làm thế nào cho trong toàn nước cộng hòa có một sự nhận thức thật sự nhất trí về pháp chế, dù ở các địa phương có những đặc điểm và ảnh hưởng như thế nào đi chăng nữa. Việc tổ chức cơ quan kiểm soát trong bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa không phải là vấn đề cụ thể của riêng nước Nga trong những năm 20 của thế kỷ XX mà đây là vấn đề có tính nguyên tắc trong điều kiện một quốc gia thực hiện chính sách kinh tế thị trường, dưới sự quản lý của nhà nước xã hội chủ nghĩa do Đảng Cộng sản lãnh đạo, với trình độ phát triển kinh tế chưa cao, chủ nghĩa cục bộ địa phương có điều kiện nảy nở. Trong điều kiện như vậy, đòi hỏi phải có pháp chế thống nhất, phải tổ chức viện kiểm sát để thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Hiến pháp năm 2013 của nước ta tiếp tục ghi nhận nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước “có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đây cũng là mục tiêu mà Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khóa XII về “Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ” đã đặt ra đến năm 2020 là phải “hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực”.

Viện kiểm sát nhân dân ngay từ khi ra đời theo Hiến pháp năm 1959 (tiền thân là Viện Công tố) đã mang một “sứ mệnh đặc biệt” được ghi trong Đề cương báo cáo về Hiến pháp sửa đổi (sửa Hiến pháp 1946), cụ thể: Viện kiểm sát khác với Viện Công tố ở chỗ, Viện Công tố chỉ làm việc công tố trước tòa, mà viện kiểm sát thì còn làm việc kiểm sát chung, tức là kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước ở địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân. Viện kiểm sát nhân dân chỉ chịu sự lãnh đạo của ngành dọc, chứ không chịu sự lãnh đạo ngang của cơ quan hành chính đồng cấp; viện trưởng viện kiểm sát và kiểm sát viên địa phương đều do cấp trên bổ nhiệm, chứ không do hội đồng nhân dân bầu; nhiệm kỳ của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao là 5 năm (1). Những tư tưởng trên cũng đã được quy định tại Điều 105 Hiến pháp 1959. Theo đó, Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân. Điều này đánh dấu sự ra đời một hệ thống cơ quan từ Trung ương xuống địa phương theo ngành dọc trực thuộc Quốc hội, không trực thuộc chính quyền địa phương cùng cấp. Quy định này dựa trên cơ sở lý luận của V.I.Lê-nin khi đề xướng thành lập viện kiểm sát trong bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Trong bức thư “Bàn về chế độ trực thuộc song trùng và pháp chế” gửi đồng chí Xtalin để chuyển đến Bộ Chính trị, V.I.Lênin cho rằng, để viện kiểm sát thực hiện tốt chức năng bảo đảm pháp chế thống nhất, chống lại có hiệu quả chủ nghĩa cục bộ địa phương thì viện kiểm sát chỉ trực thuộc trung ương và có quyền kháng nghị đối với bất cứ quyết định nào của cơ quan chính quyền địa phương về phương diện pháp chế.

Chính vì vậy, ngay sau khi được Hiến pháp năm 1959 ghi nhận và cụ thể hóa bằng Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, lần đầu tiên trong lịch sử Nhà nước dân chủ nhân dân Việt Nam, Viện kiểm sát nhân dân được quy định là một cơ quan nhà nước độc lập, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về tổ chức và hoạt động, thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân (Điều 105). Đây chính là nền tảng pháp lý quan trọng thể hiện sự ra đời của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân nhằm thực hiện một chức năng mới của Nhà nước là chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và công dân theo quy định của pháp luật; đồng thời, cũng đánh dấu sự ra đời của một “thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước” do Quốc hội - cơ quan quyền lực cao nhất của nhân dân - giao cho để thực hiện nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm minh và thống nhất, pháp chế dân chủ được giữ vững.

Để hệ thống Viện kiểm sát nhân dân hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, ngay từ ngày đầu thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng, Nhà nước ta đặc biệt chú trọng đến công tác kiểm sát bằng việc chỉ trong thời gian ngắn 2 năm đầu từ tháng 12-1960 đến tháng 2-1963, Ban Bí thư đã tổ chức hội nghị chuyên đề công tác kiểm sát, ban hành Thông báo số 06-TB/TW ngày 6-12-1960 và Thông tri số 13-TT/TW ngày 12-12-1960 của Ban Bí thư về tăng cường lãnh đạo công tác kiểm sát. Đặc biệt, chỉ một năm sau, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 68-NQ/TW, ngày 1-2-1963, về công tác kiểm sát. Nội dung chỉ đạo trọng tâm yêu cầu ngành kiểm sát phải làm tốt công tác kiểm sát tuân theo pháp luật, làm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, pháp chế dân chủ nhân dân được giữ vững… Như vậy, công tác kiểm sát có vị trí và tác dụng trọng yếu trong bộ máy nhà nước.

Đồng thời, cùng với sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, kiện toàn hệ thống viện kiểm sát các cấp và hoàn thiện thể chế chính trị, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta đã đặc biệt quan tâm đến công tác cán bộ, nhất là người đứng đầu và đã cử đồng chí Hoàng Quốc Việt, người cán bộ tiền bối dày dạn kinh nghiệm, có uy tín cao, sang làm người đứng đầu ngành kiểm sát. Đến năm 1976, khi đồng chí Hoàng Quốc Việt thôi làm Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Đảng và Nhà nước cử đồng chí Trần Hữu Dực, Phó Thủ tướng Chính phủ sang làm Viện trưởng Viện kiểm sát nhân tối cao. Điều này càng minh chứng cho tầm quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân với tư cách là một thiết chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật, hay nói cách khác là thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước.

Vào đầu những năm 2000, để tạo sự năng động, tự chủ của các thành phần kinh tế, chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội (gọi tắt là kiểm sát chung) của viện kiểm sát, vốn được xem là công cụ quan trọng để tham gia kiểm soát quyền lực và bảo đảm pháp chế thống nhất trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa thu hẹp, chỉ còn kiểm sát tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp. Đến nay, trải qua lịch sử 60 năm hình thành và phát triển, với tư cách là một hệ thống cơ quan nhà nước độc lập trong bộ máy nhà nước, chỉ có hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan duy nhất có chức năng, nhiệm vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp nhằm góp phần bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Có thể nói, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là rất rộng, có nhiều cơ quan, thiết chế tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó Viện kiểm sát nhân dân với tư cách là thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động tư pháp ở nước ta hiện nay.

Theo quy định tại Điều 107, Điều 108 và Điều 109 Hiến pháp năm 2013, Viện kiểm sát nhân dân là một thiết chế hiến định trong bộ máy nhà nước, ngoài chức năng thực hành quyền công tố, Viện kiểm sát nhân dân còn có chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp nhằm bảo vệ Hiến pháp và pháp luật. Theo quy định tại Điều 4, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 đã nhấn mạnh: “Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, được thực hiện ngay từ khi tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt quá trình giải quyết vụ án hình sự; trong việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; việc thi hành án, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật”.

Như vậy, thực chất đây là hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật của viện kiểm sát đối với các chủ thể thực hiện, tham gia các hoạt động tư pháp. Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, kiểm sát hoạt động tư pháp nhằm bảo đảm các yêu cầu sau:

Một là, việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố; việc giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; việc thi hành án; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; các hoạt động tư pháp khác được thực hiện đúng quy định của pháp luật.

Hai là, việc bắt, tạm giữ, tạm giam, thi hành án phạt tù, chế độ tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù theo đúng quy định của pháp luật; quyền con người và các quyền, lợi ích hợp pháp khác của người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, người chấp hành án phạt tù không bị luật hạn chế phải được tôn trọng và bảo vệ.

Ba là, bản án, quyết định của tòa án đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành nghiêm chỉnh.

Bốn là, mọi vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp phải được phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh.

Để bảo đảm bốn yêu cầu trên, Nhà nước đã trao cho Viện kiểm sát nhân dân những nhiệm vụ và quyền hạn: (1) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tư pháp theo đúng quy định của pháp luật; tự kiểm tra việc tiến hành hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền và thông báo kết quả cho Viện kiểm sát nhân dân; cung cấp hồ sơ, tài liệu để Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định trong hoạt động tư pháp. (2) Trực tiếp kiểm sát, xác minh, thu thập tài liệu để làm rõ vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp. (3) Xử lý vi phạm, yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khắc phục, xử lý nghiêm minh vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp; kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. (4) Kháng nghị bản án, quyết định của tòa án có vi phạm pháp luật; kiến nghị hành vi, quyết định của tòa án có vi phạm pháp luật; kháng nghị hành vi, quyết định có vi phạm pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền khác trong hoạt động tư pháp. (5) Kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền. (6) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong kiểm sát hoạt động tư pháp theo quy định của pháp luật.

Đặc biệt, để bảo đảm cho hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp cũng như việc thực hiện chức năng thực hành quyền công tố hoạt động hiệu lực và hiệu quả, góp phần bảo đảm cho hoạt động tư pháp trong sạch, nghiêm minh và tuân thủ pháp luật, thì Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự đã giao cho Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao điều tra các tội xâm phạm hoạt động tư pháp, tội tham nhũng, chức vụ xảy ra trong hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ, công chức thuộc cơ quan điều tra, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án, người có thẩm quyền tiến hành hoạt động tư pháp. So với quy định trước đây, thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao hiện nay đã được mở rộng tăng thêm (từ 14 tội danh lên 38 tội danh quy định tại Chương XXIII và Chương XXIV Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự năm 2015). Theo đó, đối tượng, phạm vi thuộc thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao tăng lên nhiều, đến cấp xã, phường, thị trấn và những người tiến hành các hoạt động tư pháp phạm tội thuộc 2 chương nêu trên (giám định viên, luật sư…). Như vậy, xét trên phương diện phòng ngừa tội phạm, Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực sự là cơ chế hữu hiệu kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động tư pháp.

Viện kiểm sát nhân dân là một thiết chế đặc trưng của Nhà nước xã hội chủ nghĩa, có vai trò hết sức quan trọng trong bộ máy nhà nước ta trước đây cũng như hiện nay. Ngoài chức năng công tố, viện kiểm sát còn chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Thực chất, đây là thiết chế kiểm soát quyền lực trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, khi viện kiểm sát chỉ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp, đã tạo ra khoảng trống kiểm sát, nhất là việc nảy sinh hiện tượng cục bộ ngành, cục bộ địa phương trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, là một trong những nguyên nhân phát sinh vi phạm, tội phạm, cản trở việc thực hiện chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Đây là nội dung cần tiếp tục nghiên cứu để tạo cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu lực và hiệu quả hơn trong quá trình đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị ở nước ta./.

-------------------------------