Tại tất cả các nước công nghiệp phát triển, công nghiệp mới và đang phát triển tiến hành công nghiệp hóa đều phải thực hiện quá trình chuyển dịch đất đai (land conversion). Nội dung cụ thể của quá trình này là đất đai từ hiện trạng sử dụng có mục đích sử dụng không phù hợp hoặc có hiệu suất sử dụng thấp được chuyển sang sử dụng theo mục đích phù hợp hơn hoặc sử dụng với hiệu suất cao hơn. Về bản chất, quá trình chuyển dịch đất đai chính là việc thay đổi chủ sử dụng đất từ người này sang người khác. Đây là nội dung quan trọng nhất của pháp luật đất đai, vì nó tác động trực tiếp vào phát triển kinh tế và bền vững xã hội, tức là phát triển bền vững; đồng thời, trong quá trình thực hiện cũng xuất hiện nhiều xung đột lợi ích.

Trong lịch sử, quá trình chuyển dịch đất đai được khái quát và chia thành 2 trường hợp: Một là, chuyển dịch đất đai tự nguyện (voluntary land conversion) dựa trên sự đồng thuận giữa bên mất đất và bên được đất (sự tự nguyện tuyệt đối không chịu áp lực của bất kỳ yếu tố nào khác); hai là, chuyển dịch đất đai bắt buộc (compulsory land conversion) dựa trên quyết định của chính quyền theo quy định của pháp luật. Từ đó, có thể thấy chuyển dịch đất đai tự nguyện có nhược điểm là gần như không thể chuyển dịch được 100% diện tích đất đai cần thiết vì luôn có một tỷ lệ nhất định người đang sử dụng đất đặt ra các yêu cầu bất hợp lý tới mức phá vỡ khả năng đồng thuận; chuyển dịch đất đai bắt buộc lại có nhược điểm tạo ra rất nhiều khiếu nại của người bị mất đất đối với quyết định của chính quyền. Nhược điểm thứ nhất gây tác động làm phát triển kinh tế chậm lại, còn nhược điểm thứ hai làm giảm tính bền vững xã hội. Phương thức tự nguyện và bắt buộc là hai phương thức chứa đựng nhiều hạn chế, bất cập của chuyển dịch đất đai. Pháp luật đất đai ở nước ta kể từ khi đổi mới đến nay chỉ đề cập tới hai cơ chế này.

Dưới góc độ phân tích lợi ích, có thể phân chia chuyển dịch đất đai thành 3 trường hợp: Một là, chuyển sang sử dụng đất không vì mục đích lợi nhuận hoặc không tạo ra lợi nhuận do giá đất tăng lên (trường hợp thứ nhất); hai là, chuyển sang sử dụng đất hoàn toàn vì mục đích sinh lợi cho tư nhân (trường hợp thứ hai); ba là, chuyển sang sử dụng đất vì mục đích lợi nhuận kết hợp giữa lợi ích quốc gia và lợi ích tư nhân (trường hợp thứ ba). Đối với trường hợp thứ nhất, chuyển dịch đất đai không vì mục đích lợi nhuận, có thể lấy ví dụ như chuyển dịch đất đai để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, làm trụ sở cơ quan nhà nước hoặc tổ chức cung cấp dịch vụ công không mang tính hạch toán kinh doanh, phát triển kết cấu hạ tầng không làm giá đất tăng lên. Trong trường hợp này, cơ chế chuyển dịch đất đai chỉ có thể là bắt buộc dựa trên quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Bất cập chính trong trường hợp này chỉ là phương thức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sao cho phù hợp. Đối với trường hợp thứ hai, chuyển dịch đất đai chỉ hoàn toàn vì mục đích sinh lợi cho chủ đầu tư, có thể lấy ví dụ như một dự án đầu tư không thuộc phạm vi khuyến khích đầu tư của Nhà nước đã được xác định bằng văn bản có hiệu lực thi hành. Trong trường hợp này, cơ chế chuyển dịch đất đai hoàn toàn là tự nguyện dựa trên thương thảo giữa nhà đầu tư cần đất với những người đang sử dụng đất mà không cần bất kỳ tác động nào của Nhà nước. Nhà đầu tư có thể gặp khó khăn với một số người đang sử dụng đất có đòi hỏi quá cao, khi đó họ đều phải tự giải quyết bằng năng lực khôn ngoan của mình. Đối với trường hợp thứ ba, chuyển dịch đất đai vì lợi ích kép, có lợi ích tư nhân của nhà đầu tư và lợi ích phát triển quốc gia thể hiện qua danh sách các lĩnh vực Nhà nước khuyến khích đầu tư; có thể lấy ví dụ như các dự án đầu tư công nghiệp hóa, đô thị hóa, phát triển dịch vụ kinh tế số, phát triển công nghệ cao, phát triển hạ tầng làm giá trị đất đai quanh đó tăng lên. Trong trường hợp này, không nên áp dụng thuần tuý chuyển dịch đất đai bắt buộc hoặc chuyển dịch đất đai tự nguyện, cần một phương thức “trung dung” có yếu tố bắt buộc và có yếu tố tự nguyện sao cho tận dụng được ưu điểm và khắc phục được nhược điểm của cả hai cơ chế.

Theo kinh nghiệm của các nước, giải pháp “trung dung” giữa bắt buộc và tự nguyện được xây dựng dựa trên phương án chuyển dịch đất đai được đề xuất trên nguyên tắc chia sẻ lợi ích từ dự án đầu tư. Chuyển quyền sử dụng đất có thực hiện dưới dạng chuyển nhượng, chủ đầu tư thuê quyền sử dụng đất, người đang sử dụng đất góp vốn vào dự án đầu tư bằng quyền sử dụng đất. Phương án chuyển dịch đất đai được đưa ra thảo luận và lấy ý kiến cộng đồng những người đang sử dụng đất. Khi đạt được ý kiến đồng thuận của đa số cộng đồng thì phương án được phê duyệt và thực hiện. Những người không đồng thuận với dự án thì bị Nhà nước thu hồi đất như trường hợp thứ nhất. Giải pháp “trung dung” này mang tên “chuyển dịch đất đai dựa trên đồng thuận của đa số cộng đồng”. Người ta thường chọn đa số theo nghĩa 2/3 hoặc 70%, có thể tới 80% thành viên cộng đồng (có tính theo tỷ lệ diện tích đất của từng thành viên cộng đồng).

Quá trình thực hiện chuyển dịch đất đai ở Việt Nam

Luật Đất đai thứ nhất ban hành năm 1987 được xây dựng dựa hoàn toàn trên thể chế Nhà nước bao cấp về đất đai. Cơ chế chuyển dịch đất đai thực hiện dựa trên quyết định thu hồi đất và giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Không có khái niệm chuyển dịch đất đai tự nguyện. Luật này quy định thiếu cụ thể nên sau hơn 2 năm thực hiện đã có nhu cầu xây dựng luật sửa đổi. Luật Đất đai thứ hai ban hành năm 1993 quy định tại Điều 27 “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Quy định như vậy có nghĩa là chuyển dịch đất đai bắt buộc chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Mặt khác, Luật này chỉ cho phép chuyển quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; các tổ chức kinh tế thực hiện dự án đầu tư chỉ được thuê đất của Nhà nước. Như vậy, không thể có chuyển dịch đất đai tự nguyện. Các dự án đầu tư của tư nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt đều được Nhà nước giao đất sau khi thu hồi đất của những người đang sử dụng và được giải thích pháp luật rằng “đầu tư vì lợi ích quốc gia”. Lời giải thích này có gì đó không thật rõ, nhất là trong thực tế vận dụng. Vào năm 1998, nhiều dự án đầu tư trong nước nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất không chính thức rồi đem đất đó xin thuê của Nhà nước. Đây chính là chuyển dịch đất đai tự nguyện nhưng phải “ngụy trang” bằng chuyển dịch đất đai bắt buộc.

Luật Đất đai thứ ba ban hành năm 2003 đã sử dụng cách tiếp cận “pháp luật phải trung thực”, không “ngụy trang” dưới bất kỳ hình thức nào. Khoản 1, Điều 38 quy định: “Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”, trong đó có quy định cụ thể về mục đích quốc phòng, mục đích an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Lợi ích quốc gia chỉ bó hẹp lại trong phạm vi sử dụng đất của các cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, các tổ chức sự nghiệp công lập và các tổ chức chính trị - xã hội. Khoản 1, Điều 40 quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc cho các dự án đầu tư phát triển kinh tế: “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ”. Khoản 2, Điều 40 quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện: “Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất”. Như vậy, có thể thấy, lần đầu tiên cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện được áp dụng tại Luật này. Hơn nữa, cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc áp dụng cho các dự án đầu tư tư nhân được gọi đúng tên.

Hiến pháp năm 2013 quy định tại khoản 3, Điều 54: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Luật Đất đai thứ tư ban hành năm 2013 cũng coi việc hoàn thiện pháp lý đối với chuyển dịch đất đai là một trọng tâm dựa trên Hiến pháp năm 2013. Những trường hợp thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng được quy định tại Điều 61 và những trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được quy định tại Điều 62. Mặc dù nguyên tắc thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất đã được quy định khá tiến bộ trong Hiến pháp, nhưng nội dung Điều 62 của Luật Đất đai vẫn bao gồm các dự án đầu tư phát triển kinh tế vì lợi ích tư, không thay đổi gì đáng kể so với khoản 1, Điều 40 của Luật Đất đai năm 2003.

Cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện trong Luật Đất đai năm 2013 được quy định tại Điều 73; nội dung gồm 3 khoản: Khoản 1: “Việc sử dụng đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội không thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 61 và Điều 62 mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt thì chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”; Khoản 2: “Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án đầu tư phát triển sản xuất, kinh doanh”; và Khoản 3: “Chính phủ quy định chi tiết Điều này”.

Chính phủ đã ban hành quy định hướng dẫn cụ thể tại Điều 16 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, ngày 15-5-2014, “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai”; theo đó nội dung Điều 16 quy định: Các nhà đầu tư dự án được áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa trên thương thảo theo hình thức mua tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê quyền sử dụng đất và nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Các điều kiện để thực hiện chuyển dịch đất đai tự nguyện bao gồm 4 trường hợp: Phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện; trên địa bàn không còn quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phù hợp, trừ trường hợp các dự án thuộc lĩnh vực, địa bàn khuyến khích đầu tư; trường hợp phải chuyển mục đích sử dụng đất thì phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp có phần diện tích đất mà người sử dụng không có quyền chuyển nhượng, cho thuê, nhận góp vốn thì Nhà nước thực hiện thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất và cho chủ đầu tư thuê đất.

Như vậy, tại Điều 16 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Chính phủ mới hướng dẫn thực hiện khoản 1, Điều 73 Luật Đất đai năm 2013, chưa hướng dẫn thực hiện khoản 2, Điều 73 có nội dung quy định các chính sách khuyến khích cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện. Đây là một khoảng trống pháp luật rất đáng kể làm cho cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện khó thực hiện trên thực tế, nhất là chưa có giải pháp gì để khắc phục khó khăn do một số người đang sử dụng đất bất hợp tác với chủ dự án đầu tư. Mặt khác, nội dung thứ hai của Điều 16 còn bó hẹp phạm vi thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, chỉ được thực hiện khi quỹ đất thu hồi theo quy hoạch theo quy định tại Điều 62 đã sử dụng hết. Tiếp theo, nội dung thứ tư của Điều 16 lại cho phép ghép cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc vào chuyển dịch đất đai tự nguyện. Đây là những xung đột pháp luật rất đáng kể giữa Điều 73 của Luật Đất đai năm 2013 và Điều 16 của Nghị định hướng dẫn thi hành.

Một nội dung nữa về chuyển dịch đất đai tự nguyện cần quan tâm trong Luật Đất đai năm 2013 là nhà đầu tư đã nhận đất theo chuyển dịch đất đai tự nguyện đều phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước. Như vậy, một lần nữa lại xuất hiện xung đột pháp luật giữa chuyển dịch đất đai tự nguyện và chuyển dịch đất đai bắt buộc. Ngày 6-1-2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, “Sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai”, theo đó, khoản 29, Điều 2 đã bổ sung Điều 43b với nội dung là: nhà đầu tư dự án sử dụng đất do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp thì không phải chuyển sang thuê đất, chỉ nhà đầu tư dự án sử dụng đất do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư phi nông nghiệp mới phải chuyển sang thuê đất.

Những vướng mắc, bất cập trong chuyển dịch đất đai theo các quy định của pháp luật hiện hành

Theo những phân tích pháp luật ở trên và các ý kiến từ thực tiễn, có thể khái quát một số vướng mắc, bất cập chủ yếu trong chuyển dịch đất đai ở nước ta thời gian qua như sau:

Thứ nhất, cơ chế chuyển dịch đất đai không được phân tích dưới góc độ lợi ích. Chuyển dịch đất đai bắt buộc được áp dụng cho các trường hợp sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61, Luật Đất đai năm 2013) và để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 62, Luật Đất đai năm 2013). Các trường hợp Điều 61 không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng tại Điều 62, có các trường hợp không vì lợi nhuận và có các trường hợp vì lợi nhuận của chủ đầu tư dự án. Người bị thu hồi đất thường có phản ứng mạnh khi giá trị bồi thường quá thấp so với lợi ích thu được của nhà đầu tư dự án. Chuyển dịch đất đai tự nguyện được áp dụng cho những trường hợp không thuộc quy định tại Điều 61 và Điều 62 nói trên (Điều 73, Luật Đất đai năm 2013). Trên thực tế, cơ chế này chỉ  được áp dụng cho các dự án đầu tư vào nông nghiệp (vì pháp luật đất đai không cho phép thu hồi đất nông nghiệp để giao cho các dự án đầu tư vào nông nghiệp) và các dự án nhỏ lẻ đầu tư vào phi nông nghiệp. Thị trường quyền sử dụng đất không trợ giúp được gì nhiều cho chuyển dịch đất đai.

Thứ hai, đất đai luôn là điểm rất nóng trong quá trình phát triển. Khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo (gọi chung là khiếu tố) về đất đai luôn giữ ở tỷ lệ 70% tổng lượng khiếu tố của người dân, trong đó 70% số lượng khiếu tố là về chuyển dịch đất đai bắt buộc. Con số này nói lên sự phát triển đang thiếu bền vững xã hội. Mặt khác, các khiếu tố về chuyển dịch đất đai bắt buộc thường ở dạng đông người, phức tạp, kéo dài và khó giải quyết.

Thứ ba, việc bồi thường về đất được quy định dựa trên nguyên tắc Nhà nước bồi thường bằng đất cùng loại với đất bị thu hồi, trường hợp không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền có giá trị tương đương với giá trị đất bị thu hồi tính theo giá trị thị trường. Trên thực tế, do thiếu đất nên thường phải bồi thường bằng tiền. Mặt khác, do ngân sách không đủ nên phải tìm mọi cách giảm giá trị bồi thường bằng tiền. Như vậy, nguyên tắc bồi thường như trên là không phù hợp với hoàn cảnh thực tế đất nước hiện nay. Chúng ta hoàn toàn có thể đa dạng hóa phương thức bồi thường, có thể bồi thường bằng đất khác loại hoặc bằng tài sản gắn liền với đất. Khi thu hồi đất nông nghiệp, có thể bồi thường bằng đất phi nông nghiệp hoặc căn hộ chung cư hoặc một gian hàng ở chợ quê hay siêu thị có giá trị tương đương. Khi thu hồi đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp hay đất ở cũng có thể làm tương tự. Để phù hợp hơn nữa, có thể cho người bị thu hồi đất được chọn loại tài sản để bồi thường trong một số lựa chọn có thể. Theo kinh nghiệm của Đà Nẵng, chính quyền thành phố thường xây dựng khá nhiều chung cư để sử dụng các căn hộ vào mục đích bồi thường khi thu hồi đất. Mặt khác, phương thức bồi thường bằng đất phi nông nghiệp hay tài sản gắn liền còn giúp người bị thu hồi đất chuyển đổi nghề nghiệp sang cung cấp dịch vụ.  

Thứ tư, một bức xúc thường xuyên xảy ra dưới dạng bồi thường bằng tiền khi người bị thu hồi đất cho rằng phương pháp định giá đất không phù hợp, làm giảm giá trị bồi thường, giá đất tính bồi thường không phù hợp với giá trị thị trường. Theo quy định, giá trị bồi thường được tính theo giá đất xác định cụ thể cho từng trường hợp và phải phù hợp với giá đất trên thị trường. Mặt khác, Chính phủ hướng dẫn tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, “Quy định về giá đất” và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, “Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” (cùng ban hành ngày 15-5-2014) cho phép áp dụng phương pháp định giá đất dựa trên bảng giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành nhân với hệ số cũng do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định (phương pháp định giá đất thứ 5 áp dụng chủ yếu để tính giá trị bồi thường về đất). Thông thường, giá đất trên bảng giá đất chỉ bằng khoảng 30% - 50% giá đất trên thị trường, hệ số được quyết định khoảng 1,3 tới 1,7 nên giá trị bồi thường về đất chỉ bằng khoảng 50% - 60% giá trị thị trường. Số lượng khiếu tố nhiều bắt nguồn từ đây.

Thứ năm, liên quan tới giá trị bồi thường về đất, quy định chung là giá trị bồi thường phải phù hợp với giá trị thị trường. Đây là bất cập lớn nhất gây ra nhiều đòi hỏi vô lý của người bị thu hồi đất về giá trị bồi thường. Điều quan trọng là giá đất tính bồi thường phù hợp thị trường nhưng tại thời điểm nào, trước khi có dự án đầu tư hay là sau khi có dự án đầu tư. Đúng lý, giá đất tính bồi thường phải xác định trước khi có quyết định thực hiện dự án đầu tư thấp hơn nhiều lần so với giá đất sau khi có dự án đầu tư. Pháp luật không quy định rõ thời điểm định giá đất tính bồi thường đã gây ra nhiều bất cập trong quá trình thực hiện, phải giải quyết nhiều khiếu nại không hợp cả lý lẫn tình. Nhiều người thạo tin đã nhận chuyển nhượng đất đai của người dân thuộc phạm vi dự án từ trước khi phê duyệt dự án để sau đó nhận bồi thường vẫn thu được lợi nhuận lớn. Khảo sát chi tiết tại khu vực sân bay Long Thành cho thấy thực trạng này.

Thứ sáu, một vấn đề nổi cộm nữa là tính bất cập trong xử lý giá trị đất đai tăng thêm tại các dự án đầu tư xây dựng hoặc mở rộng đường giao thông tại các khu dân cư. Về nguyên tắc, đầu tư phát triển đường giao thông là vì mục đích công cộng, thường là đầu tư công hoặc đầu tư đối tác công - tư, thuộc trường hợp chuyển dịch đất đai bắt buộc. Mặc dù dự án không vì mục tiêu lợi nhuận nhưng lại làm giá đất ven đường mới tăng hơn nhiều lần, tức là tạo ra lợi nhuận. Thành phố Đà Nẵng đã thu hồi đất cả hai bên đường, tái định cư mọi người đang sử dụng đất đi nơi khác, đưa đất ra đấu giá để thu giá trị đất đai tăng thêm này phục vụ đầu tư phát triển thành phố. Cách làm của thành phố Đà Nẵng chỉ vì lợi ích chung mà bỏ qua hoàn toàn lợi ích riêng của những người dân có đất bị thu hồi. Thành phố Cần Thơ cũng đã áp dụng thí điểm cách làm của thành phố Đà Nẵng và cho rằng đạt hiệu quả khá cao. Thành phố Hồ Chí Minh vừa qua đã quyết định phương thức phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo cách thu hồi đất hai bên đường, tái định cư tại chỗ cho mọi người bị thu hồi đất trên nguyên tắc diện tích thu hẹp lại tỷ lệ nghịch với giá đất tăng lên do con đường mới mang lại, phần đất dôi dư được bán đấu giá để thu kinh phí phục vụ triển khai dự án. Phương thức này hợp tình hơn phương thức do thành phố Đà Nẵng thực hiện. Giá trị đất đai tăng thêm được phân bổ cho cả Nhà nước và những người bị thu hồi đất. Tại Hà Nội và các địa phương còn lại, lộ giới của đường mới đến đâu thì thu hồi đất đến đó. Người “số may” trước sống xa mặt đường, nay ra giáp mặt đường mới được hưởng hoàn toàn giá trị đất đai tăng thêm. Người có đất thuộc lộ giới phải tái định cư đi nơi khác, không được hưởng chút gì từ giá trị đất đai tăng thêm. Một số người còn lại chút đất ven đường sau khi bị thu hồi gần hết đất thì dựng lên những căn nhà “siêu mỏng, siêu méo”. Có trường hợp đường đang đi thẳng theo quy hoạch thì được điều chỉnh thành “đường cong mềm mại” như vẹo đi vì lợi ích riêng. Theo phương thức này, Nhà nước không thu được giá trị đất đai tăng thêm mà phải chi phí tới 80% tổng chi phí dự án để giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, tạo ra “những con đường đắt nhất hành tinh” ở Hà Nội. Cách làm này cần loại bỏ hoàn toàn thông qua phương án chuyển dịch đất đai dựa trên đồng thuận theo đa số cộng đồng.

Thứ bảy, hiện nay, phương thức chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa vào quan hệ thị trường gần như ít được áp dụng, chỉ thực hiện đối với các dự án đầu tư vào nông nghiệp và các dự án nhỏ lẻ đầu tư vào phi nông nghiệp. Có dự án lớn đầu tư vào phi nông nghiệp phải dùng nhiều “xảo thuật” để được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho thuận lợi hơn. Luật Đất đai năm 2013 và 2 nghị định hướng dẫn thi hành (Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP) có một số quy định chưa rõ ràng về cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, còn khoảng trống về chính sách khuyến khích của Nhà nước và 2 khoảng xung đột với cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc.

Đổi mới các phương thức chuyển dịch đất đai

Trên thực tế, bên cạnh những ý kiến cho rằng giá trị bồi thường quá thấp, nhiều người bị thu hồi đất cho rằng có sự bất công khi được bồi thường thấp nhưng chủ đầu tư dự án chuyển nhượng đất ra thị trường với giá rất cao. Tại ngoại thành Hà Nội, giá đất nông nghiệp để tính bồi thường ở mức 1 triệu đồng/m² nhưng họ lại thấy nhà đầu tư chẳng phải đầu tư, làm gì thêm nhiều mà bán đất nền để xây nhà ở với giá tới 50 triệu đồng/m². Xung đột lợi ích đã tạo nên các đơn thư khiếu tố. Như vậy, việc phân chia thành nhóm các dự án đầu tư tương ứng với các phương thức chuyển dịch đất đai là cần thiết: chuyển dịch tự nguyện, chuyển dịch bắt buộc và chuyển dịch kiểu “trung dung” dựa trên đồng thuận theo đa số cộng đồng. Bên cạnh đó, cần xem xét việc đổi mới cả phương thức bắt buộc và tự nguyện để tính khả thi cao hơn, vừa phát triển mạnh kinh tế, vừa bảo đảm bền vững xã hội. Theo đó, những đổi mới cần thiết được đề xuất như sau:

Một là, có thể chia các trường hợp chuyển dịch đất đai thành 3 nhóm. Nhóm 1: Chuyển dịch để sử dụng vào mục đích công hoàn toàn không vì lợi nhuận như sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; các công trình công cộng, quốc gia không vì mục đích kinh doanh. Chuyển dịch đất đai cho nhóm này là bắt buộc dựa trên quyết định thu hồi đất của Nhà nước và Nhà nước thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Nhóm 2: Chuyển dịch để sử dụng hoàn toàn vì mục đích lợi nhuận tư, không thuộc phạm vi khuyến khích đầu tư phát triển đất nước. Chuyển dịch đất đai cho nhóm này là tự nguyện dựa trên thương thảo giữa chủ đầu tư dự án với tất cả mọi người đang sử dụng đất thuộc phạm vi dự án. Nhóm 3: Chuyển dịch để thực hiện các dự án đầu tư vì mục đích lợi nhuận của chủ đầu tư dự án hoặc dự án tạo lợi nhuận từ giá trị đất đai tăng thêm, đồng thời thuộc phạm vi khuyến khích đầu tư vì mục tiêu phát triển đất nước. Chuyển dịch đất đai cho nhóm này dựa trên cơ chế đồng thuận theo đa số cộng đồng người bị thu hồi đất đối với phương án chuyển dịch. Ở trên gọi đây là cơ chế “trung dung”, vừa có tính bắt buộc và vừa có tính tự nguyện.

Hai là, việc thực hiện phương thức chuyển dịch đất đai bắt buộc cần lưu ý tới việc định giá đất trước khi quyết định dự án đầu tư làm cơ sở để tính giá trị đất đai bị thu hồi. Về các phương pháp định giá đất, cần loại bỏ phương pháp định giá đất thứ năm là sử dụng bảng giá đất nhân với hệ số theo quyết định của Nhà nước vì phương pháp này phi thị trường. Đối với phương thức bồi thường về đất, cần thay thế nguyên tắc “bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền có giá trị tương đương giá trị đất đai bị thu hồi tính theo giá đất trên thị trường” bằng nguyên tắc “bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng đất khác loại, bằng tài sản gắn liền với đất hoặc bằng tiền có giá trị tương đương giá trị đất đai bị thu hồi tính theo giá đất trên thị trường tại thời điểm trước khi dự án đầu tư được phê duyệt”; đồng thời, người được bồi thường có quyền lựa chọn thể loại bồi thường bằng đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, đất ở, căn hộ, cửa hàng hay bằng tiền trong phạm vi một số lựa chọn có thể. 

Ba là, việc thực hiện phương thức chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa hoàn toàn trên quan hệ thị trường giữa những người đang sử dụng đất và nhà đầu tư cần đất. Phương thức chuyển quyền sử dụng đất có thể là nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Thương thảo ở đây phải hoàn toàn tự nguyện, không chịu bất cứ áp lực nào. Nhà nước chỉ đóng vai người thực thi nhiệm vụ quản lý đất đai, không được có bất kỳ tác động nào vào chuyển dịch đất đai. Tất nhiên, thực hiện phương thức chuyển dịch này, nhà đầu tư cần đất luôn phải đối mặt với một số người đang sử dụng đất không muốn hợp tác với nhà đầu tư, đòi hỏi giá đất quá cao mà nhà đầu tư không thể chấp nhận. Lúc này vì mục đích sinh lợi cho riêng mình, nhà đầu tư chỉ có thể “khôn khéo nhất” thuyết phục bằng lợi ích. Trên thực tế ở nhiều nước, trong đó có Việt Nam, chuyển dịch đất đai tự nguyện có thể bị biến dạng, sự tự nguyện có dạng “tự nguyện ép buộc” với nhiều biện pháp tiêu cực khác nhau. Mặt khác, Nhà nước có thể có chính sách khuyến khích miễn giảm thuế trong một số năm nhất định cho các dự án chuyển dịch đất đai tự nguyện theo hình thức nhà đầu tư thuê đất hoặc người đang sử dụng đất góp vốn bằng đất vào dự án đầu tư vì hai hình thức này gắn được lợi ích của người dân với dự án đầu tư.

Bốn là, cơ chế chuyển dịch đất đai dựa trên đồng thuận với phương án chuyển dịch theo đa số cộng đồng người đang sử dụng đất là phương thức mới nên cần xây dựng khung pháp luật dựa trên kinh nghiệm của nước ngoài. Ở Việt Nam, Ngân hàng Thế giới đã hợp tác với tỉnh Trà Vinh thực hiện thí điểm cơ chế này tại thành phố Trà Vinh để nâng cấp một khu dân cư nghèo. Toàn bộ cư dân đã đồng thuận với phương án phân bổ lại đất đai gắn với quy hoạch đô thị. Thử nghiệm này cũng chỉ dừng lại ở đó vì Luật Đất đai năm 2013 chưa đủ độ mở để triển khai trên thực tế. Điều khó khăn nhất cho thực hiện cơ chế này là giải pháp kỹ thuật trong phương án chuyển dịch đất sao cho bảo đảm chia sẻ lợi ích giữa dự án đầu tư và những người đang sử dụng đất. Lợi ích có thể bằng tiền, hoặc không bằng tiền, như giải quyết công việc mới, giúp học bổng đào tạo nghề, phát triển hạ tầng xã hội. 

Chuyển dịch đất đai là một nội dung quan trọng nhất của pháp luật đất đai tại các nước đang thực hiện đầu tư phát triển. Để phát triển bền vững, yêu cầu phát triển kinh tế phải gắn với bảo đảm bền vững xã hội. Tại Việt Nam, đã có ý kiến cho rằng cần thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư nhằm tạo công bằng tuyệt đối trong bồi thường đối với mọi người đang sử dụng đất thuộc phạm vi dự án đầu tư đang cần đất. Phát triển đất đai trong cơ chế thị trường không thể sử dụng cơ chế kiểu Nhà nước bao cấp về đất đai như đã quy định tại Luật Đất đai các năm 1987 và 1993. Về nguyên tắc, Nhà nước chỉ can thiệp khi đất đai chuyển sang sử dụng cho mục đích công không vì mục tiêu lợi nhuận. Ngoài phạm vi này, Nhà nước không cần can thiệp trực tiếp mà chỉ cần đặt ra chính sách sao cho đầu tư phát triển phải bền vững. Người cung cấp đất cho dự án đầu tư phát triển kinh tế có quyền đòi hỏi chia sẻ lợi ích từ đầu tư. Chuyển dịch đất đai phải song hành với chuyển dịch lao động và chuyển dịch vốn đầu tư./.