Chuyển biến từ nhận thức tới hành động

Trong những thập kỷ qua, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định dân số là yếu tố quan trọng hàng đầu của sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Trước năm 1975, mức sinh và tỷ lệ gia tăng dân số miền Bắc còn rất cao. Sớm nhận thức được nguy cơ tăng quy mô dân số quá nhanh ảnh thưởng tiêu cực đến điều kiện phát triển kinh tế và môi trường, Đảng và Nhà nước đã ban hành chính sách giảm sinh thông qua tuyên truyền, vận động sinh đẻ có kế hoạch, cung cấp và hướng dẫn sử dụng các biện pháp tránh thai. Mặc dù có không ít trở ngại cả về chủ quan và khách quan trong thời chiến, việc triển khai chính sách là yếu tố chủ yếu làm giảm mức sinh ở miền Bắc từ trên 6 con vào năm 1960 xuống còn khoảng 5,2 con mỗi phụ nữ vào năm 1975. Sau khi đất nước thống nhất, chính sách dân số vẫn nhằm mục tiêu chủ yếu là giảm sinh và được triển khai trên toàn quốc. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng năm 1976 tiếp tục chủ trương đẩy mạnh hơn nữa cuộc vận động sinh đẻ có kế hoạch, kiên quyết giảm dần tốc độ tăng dân số. Chủ trương này một lần nữa được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội lần thứ V của Đảng năm 1982. Đến năm 1985, mức sinh của Việt Nam giảm xuống còn khoảng 4,5 con, nhưng mục tiêu giảm tỷ lệ phát triển dân số đã không đạt được. Trước thực trạng đó, Đảng ta nhận định mức sinh và tỷ lệ gia tăng dân số cao vẫn là rào cản đối với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Bước vào thời kỳ đổi mới, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng năm 1986 tiếp tục chú trọng vấn đề dân số và giảm sinh, với mục tiêu giảm tỷ lệ phát triển dân số từ 2,2% xuống 1,7% vào năm 1990. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành và triển khai chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình cương quyết hơn, coi đây là chương trình quốc gia trọng điểm mà trọng tâm là chính sách “1 đến 2 con” được áp dụng trong hơn hai thập kỷ. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 xác định phải thật sự coi việc giảm tốc độ tăng dân số là quốc sách và điều này tiếp tục được khẳng định trong Văn kiện Đại hội lần thứ VIII của Đảng năm 1996. Quyết tâm của Đảng và Nhà nước được cụ thể hóa qua việc thành lập Ủy ban Quốc gia Dân số và Kế hoạch hóa gia đình, cơ quan chuyên trách quản lý nhà nước về dân số - kế hoạch hóa gia đình và điều phối Chương trình dân số - kế hoạch hóa gia đình vào năm 1991. Trong giai đoạn này, Đảng và Nhà nước luôn bám sát tình hình thực tiễn, ban hành nhiều văn bản, chính sách dân số quan trọng, như Nghị quyết số 47-NQ/TW của Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII, ngày 14-1-1993, “Về chính sách dân số và kế hoạch hóa gia đình”, Chiến lược dân số - kế hoạch hóa gia đình đến năm 2000, Chỉ thị số 37-TTg, ngày 17-1-1991, của Thủ tướng Chính phủ “Về việc đẩy nhanh thực hiện chiến lược dân số - kế hoạch hóa gia đình đến năm 2000”… Sự lãnh đạo, chỉ đạo quyết liệt của Đảng, việc huy động cả hệ thống chính trị, các cấp chính quyền, các ban, ngành, đoàn thể và hệ thống quản lý chương trình dân số - kế hoạch hóa gia đình từ Trung ương đến địa phương, cùng với sự hợp tác tích cực của Quỹ Dân số Liên hợp quốc, các tổ chức quốc tế, các nhà khoa học trong và ngoài nước,… đã tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong nhận thức của toàn dân và đem lại hiệu quả rõ rệt. Công tác thống kê và nghiên cứu về dân số - kế hoạch hóa gia đình được đẩy mạnh cả về số lượng và chất lượng. Kinh nghiệm giảm sinh của các nước đi trước ở Đông Nam Á và trên thế giới cũng rất hữu ích cho việc xây dựng chính sách dân số ở Việt Nam. Cùng với tác động của biến đổi kinh tế - xã hội, chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình đã góp phần làm mức sinh ở nước ta giảm mạnh trong thập kỷ 1990, xuống còn 2,33 con vào năm 1999.

Nguồn số liệu: Tổng cục Thống kê, 2020 (1)

Bước sang đầu thế kỷ XXI, khi mức sinh của Việt Nam tiệm cận mức sinh thay thế (2,1 ± 0,05 con mỗi phụ nữ), chính sách dân số được mở rộng theo hướng toàn diện hơn, chuyển từ giảm tốc độ gia tăng dân số sang chủ động kiểm soát quy mô dân số và từ kế hoạch hóa gia đình sang chăm sóc sức khỏe sinh sản - kế hoạch hóa gia đình và nâng cao chất lượng dân số. Sau hơn 4 thập kỷ nỗ lực giảm sinh, Việt Nam bắt đầu đạt mức sinh thay thế vào khoảng năm 2005 nhưng chưa thật vững chắc và còn có khác biệt đáng kể giữa các vùng, miền (Hình 1). Vì vậy, mục tiêu giảm sinh cùng với chính sách “từ 1 đến 2 con” vẫn được duy trì trong gần thập kỷ tiếp theo và điều này được thể hiện trong Văn kiện Đại hội lần thứ IX của Đảng năm 2001, Văn kiện Đại hội lần thứ X của Đảng năm 2006 và trực tiếp trong nhiều văn bản, chính sách quan trọng khác của Đảng, Nhà nước và Chính phủ, như Chiến lược Dân số Việt Nam giai đoạn 2001 - 2010, Chương trình Mục tiêu quốc gia Dân số và Kế hoạch hóa gia đình đến năm 2005, Nghị quyết Ban Chấp hành Trung ương số 47-NQ/TW, ngày 22-3-2005 “Về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hóa gia đình”, Quy định số 94-QĐ/TW, ngày 15-10-2007  “Về xử lý đảng viên vi phạm” của Bộ Chính trị, Kết luận số 44-KL/TW, ngày 1-4-2009, của Bộ Chính trị “Về kết quả 3 năm thực hiện Nghị quyết số 47-NQ/TW, ngày 22-3-2005, của Bộ Chính trị khóa IX “Về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình” và Pháp lệnh sửa đổi Điều 10 của Pháp lệnh Dân số năm 2008…

Mức sinh cao làm dân số tăng quá nhanh, nhưng mức sinh thấp dưới mức thay thế sẽ dẫn đến thiếu hụt lực lượng lao động, già hóa dân số quá sớm, gia tăng những vấn đề an sinh xã hội bất cập. Hệ lụy sẽ càng nghiêm trọng đối với các nước đang phát triển, mới đạt mức thu nhập trung bình thấp như Việt Nam. Hơn nữa, kinh nghiệm nhiều quốc gia trong khu vực và trên thế giới cho thấy, mức sinh khi đã giảm sâu dưới mức thay thế thì rất khó tăng trở lại, ngay cả khi áp dụng những chính sách khuyến sinh rất tốn kém (2). Mức sinh thay thế ở Việt Nam được duy trì khá lâu nhưng được coi là chưa “vững chắc” bởi hầu hết các vùng đều có mức sinh cao hơn hoặc thấp hơn mức sinh thay thế và không ổn định. Mức sinh ở khu vực nông thôn luôn cao hơn ở khu vực thành thị và khoảng cách hiện nay là hơn 0,4 con. Riêng vùng đồng bằng sông Hồng có mức sinh gần mức thay thế trong giai đoạn 2005 - 2013 nhưng đã tăng lên đáng kể trong mấy năm gần đây. Trong khi đó, mức sinh ở vùng Đông Nam Bộ lại giảm sâu dưới mức thay thế (Hình 1). Nếu xét theo tỉnh/thành, dân tộc và các nhóm xã hội thì sự khác biệt còn lớn hơn. Theo kết quả Tổng điều tra dân số năm 1999 thì chỉ có 9 trong tổng số 63 tỉnh/thành trên cả nước có mức sinh trong khoảng từ 2,0 đến 2,2 (3).

Như vậy, việc duy trì mức sinh thay thế có vai trò rất quan trọng đối với mục tiêu phát triển bền vững. Văn kiện Đại hội đại biểu lần thứ XI của Đảng năm 2011 đã thay đổi quan điểm từ giảm sinh sang duy trì mức sinh hợp lý. Đến năm 2016, quan điểm duy trì mức sinh thay thế và nâng cao chất lượng dân số đã được thể hiện rõ qua Kết luận số 119/KL-TW, ngày 4-1-2016, của Ban Bí thư “Về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 47-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình”: “Duy trì mức sinh thay thế và điều tiết mức sinh hợp lý”. Tập trung chỉ đạo để giảm sinh ở những tỉnh, thành phố có mức sinh còn cao; duy trì kết quả đạt được ở những tỉnh, thành phố đạt mức sinh thay thế; thực hiện mỗi cặp vợ chồng nên sinh đủ 2 con ở những nơi có mức sinh thấp”.

Nghị quyết số 21-NQ/TW, ngày 25-10-2017, của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII “Về công tác dân số trong tình hình mới” đánh giá công tác dân số và kế hoạch hóa gia đình đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần to lớn vào công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, tốc độ gia tăng dân số đã được khống chế thành công, đạt mức sinh thay thế sớm 10 năm so với mục tiêu đề ra, hạn chế tăng thêm hàng chục triệu người. Nghị quyết số 21-NQ/TW cũng chỉ ra những thách thức, hạn chế chủ yếu trong công tác dân số, trong đó có sự chênh lệnh đáng kể về mức sinh giữa các vùng, tình trạng mức sinh giảm xuống quá thấp đã xuất hiện ở nhiều tỉnh/thành, mất cân bằng giới tính khi sinh tăng nhanh lên mức nghiêm trọng. Khẳng định quan điểm dân số là yếu tố quan trọng hàng đầu, công tác dân số là nhiệm vụ chiến lược vừa cấp thiết, vừa lâu dài của toàn Đảng, toàn dân và chuyển trọng tâm chính sách dân số từ kế hoạch hóa gia đình sang dân số và phát triển, Đảng ta đã đưa ra mục tiêu duy trì vững chắc mức sinh thay thế, giảm chênh lệch mức sinh giữa các vùng, miền, giảm mất cân bằng giới tính khi sinh và quy mô dân số 104 triệu người vào năm 2030.

Từ chủ trương của Đảng, năm 2019, Chính phủ ban hành Chiến lược Dân số Việt Nam đến năm 2030 với 8 nhóm nhiệm vụ và giải pháp nhằm đạt được mục tiêu tổng quát là “duy trì vững chắc mức sinh thay thế; đưa tỉ số giới tính khi sinh về mức cân bằng tự nhiên; tận dụng hiệu quả cơ cấu dân số vàng; thích ứng với già hóa dân số; phân bố dân số hợp lý và nâng cao chất lượng dân số, góp phần phát triển đất nước nhanh, bền vững”. Triển khai thực hiện Chiến lược Dân số Việt Nam đến năm 2030, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 588/QĐ-TTg, ngày 28-4-2020, phê duyệt “Chương trình điều chỉnh mức sinh phù hợp các vùng, đối tượng đến năm 2030” với mục tiêu cụ thể là tăng 10% mức sinh ở tỉnh/thành có mức sinh thấp, giảm 10% mức sinh ở tỉnh/thành có mức sinh cao và duy trì kết quả ở tỉnh/thành mức sinh thay thế. Sau hơn 4 thập kỷ nỗ lực giảm sinh thành công về mức thay thế và khoảng hơn một thập kỷ “chuyển tiếp”, Việt Nam đã chính thức triển khai chính sách cùng các giải pháp duy trì mức sinh thay thế. Các nhiệm vụ giải pháp chủ yếu của Chương trình bao gồm: 1- Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp ủy, chính quyền; 2- Đẩy mạnh tuyên truyền, vận động thay đổi hành vi; 3- Điều chỉnh, hoàn thiện các chính sách hỗ trợ, khuyến khích sinh đủ 2 con; 4- Mở rộng tiếp cận các dịch vụ sức khỏe sinh sản/kế hoạch hóa gia đình và các dịch vụ có liên quan; 5- Các nhiệm vụ và giải pháp khác (đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng; nghiên cứu khoa học và hệ thống thông tin quản lý; hợp tác quốc tế; kiểm tra, giám sát, đánh giá.

Vẫn còn nhiều khó khăn, thách thức

Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng công tác dân số và kiên trì, quyết tâm chỉ đạo thực hiện các mục tiêu dân số đề ra. Tuy nhiên, mục tiêu duy trì vững chắc mức sinh thay thế cũng đối mặt với không ít khó khăn, thách thức. Đó là:

Thứ nhất, mức sinh ở Việt Nam vẫn khác biệt đáng kể giữa các vùng, miền, tỉnh/thành, dân tộc và các nhóm xã hội. Nếu như trước kia mục tiêu chủ yếu là giảm sinh nên tuyên truyền, vận động “mỗi cặp vợ chồng có từ 1 đến 2 con” cùng tăng cường dịch vụ phòng, tránh thai là giải pháp chủ đạo, thống nhất trên toàn quốc thì thực trạng hiện nay đòi hỏi có sự linh hoạt, đa dạng và đa chiều hơn trong ban hành và thực thi chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình. Mục tiêu tiếp tục giảm sinh 10% ở những vùng và tỉnh/thành còn có mức sinh cao cũng không dễ nếu không có chuyển biến mạnh mẽ trong việc nâng cao mức sống và phát triển kinh tế - xã hội nói chung.

Thứ hai, mức sinh thấp là hiện tượng khá mới tại một số địa phương ở Việt Nam và chúng ta chưa có kinh nghiệm trong việc ban hành và thực thi chính sách ứng phó. Sự phát triển kinh tế - xã hội dưới tác động của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa là yếu tố rất thuận lợi đối với mục tiêu giảm sinh khi mức sinh còn cao, nhưng cũng làm cho mục tiêu duy trì mức sinh thay thế trở thành bài toán khá nan giải. Để tránh mức sinh giảm thấp cần có những chính sách an sinh xã hội vĩ mô phù hợp, không chỉ chủ yếu dựa vào tuyên truyền, vận động và cung cấp dịch vụ kế hoạch hóa gia đình như khi nỗ lực giảm sinh.

Thứ ba, Chương trình điều chỉnh mức sinh phù hợp các vùng, đối tượng đến năm 2030 xác định Bộ Y tế (với cơ quan chuyên trách là Tổng cục Dân số - Kế hoạch hóa gia đình - vốn có vị trí, chức năng, nguồn lực và cơ cấu tổ chức hạn chế hơn so với Ủy ban Quốc gia Dân số và Kế hoạch hóa gia đình trước kia) là cơ quan chủ trì xây dựng kế hoạch và triển khai các nội dung của Chương trình cùng với sự tham gia, phối hợp của các bộ, ngành, tỉnh/thành và các tổ chức chính trị - xã hội. Điều này là hợp lý và cần thiết, nhưng việc thiếu một cơ quan quản lý nhà nước chuyên trách thực sự phù hợp và hiệu quả, hoặc một cơ chế với nguồn lực tương xứng sẽ là trở ngại đáng kể đối với việc thực hiện mục tiêu duy trì vững chắc mức sinh thay thế trong thời gian tới.

Thứ tư, các chương trình dân số của Việt Nam hiện nay và trong thời gian tới vẫn cần tới sự hợp tác, hỗ trợ của quốc tế, nhưng sẽ rất khó có được hỗ trợ lớn về kinh phí, phương tiện, kỹ thuật và chuyên gia như thời kỳ nỗ lực giảm sinh. Nguyên nhân chủ yếu là Việt Nam đã thoát nghèo, trở thành quốc gia có thu nhập trung bình. Hơn nữa, bản thân các nước phát triển đều không đặt ra mục tiêu hoặc không thể duy trì vững chắc mức sinh thay thế nên các chính phủ và tổ chức quốc tế sẽ không tích cực hỗ trợ Việt Nam thực hiện mục tiêu này và cũng ít có những kinh nghiệm thành công để chúng ta học hỏi.

Thứ năm, Việt Nam tuy đã là quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp, nhưng nguồn lực kinh tế tính theo đầu người vẫn còn kém xa các nước công nghiệp phát triển. Trong khi nhiều quốc gia đã đầu tư đáng kể cho chính sách khuyến sinh thông qua an sinh xã hội mà vẫn không thành công thì có lẽ Việt Nam cần phải tự tìm kiếm giải pháp phù hợp và hiệu quả hơn.

Thứ sáu, kinh nghiệm thời kỳ nỗ lực giảm sinh mấy thập kỷ qua cho thấy, thông tin, số liệu thống kê và các nghiên cứu khoa học, nhất là dân số học và xã hội học đóng vai trò rất quan trọng trong việc đề xuất, hiệu chỉnh chính sách và triển khai các chương trình dân số - kế hoạch hóa gia đình. Số liệu thống kê và các kết quả nghiên cứu nếu ước lượng chính xác mức sinh, xu hướng biến đổi và các yếu tố tác động sẽ giúp điều chỉnh các chính sách kịp thời và hiệu quả. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, sau khi Việt Nam đã hoàn thành mục tiêu giảm sinh, số lượng nghiên cứu xã hội học về mức sinh cũng như về dân số nói chung có chiều hướng giảm rõ rệt. Đội ngũ chuyên gia nghiên cứu dân số ở Việt Nam cũng ngày càng giảm. Ngoài ra, số liệu thống kê về dân số hiện nay cũng chưa thật phù hợp cho nghiên cứu dân số có mức chết thấp, mức sinh thấp và mục tiêu duy trì mức sinh thay thế. Điều này sẽ dẫn đến những khó khăn trong tương lai khi chúng ta phải có căn cứ khoa học và thực tiễn để xây dựng các chính sách mới phù hợp với bối cảnh mới.

Một số giải pháp cần thực hiện trong thời gian tới

Một là, Đảng đã xác định dân số là yếu tố quan trọng hàng đầu của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, công tác dân số là nhiệm vụ chiến lược, vừa cấp thiết vừa lâu dài. Cho dù Việt Nam duy trì được mức sinh thay thế đến năm 2030 thì sau đó vẫn cần được tiếp tục duy trì để bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững. Vì vậy, Chính phủ nên xem xét xây dựng chiến lược dân số với tầm nhìn dài hạn hơn, ít nhất là đến năm 2045.

Hai là, để giải quyết vấn đề hạn chế về nguồn lực, nhất là kinh phí, cần có chiến lược tổng thể lồng ghép chặt chẽ và đồng bộ chương trình dân số và điều chỉnh mức sinh với các mục tiêu, chương trình phát triển kinh tế và an sinh xã hội khác.

Ba là, xem xét xây dựng cơ chế hoặc cơ quan quản lý nhà nước chuyên trách thực sự phù hợp và hiệu quả, như ban chỉ đạo quốc gia hoặc ủy ban quốc gia về lĩnh vực dân số và phát triển.

Bốn là, có chính sách tiếp tục đẩy mạnh đào tạo và nghiên cứu về dân số ở Việt Nam. Các khảo sát quốc gia và hệ thống chỉ tiêu thống kê quốc gia và các tỉnh/thành về dân số nên được tăng cường đầu tư, đổi mới và nâng cấp cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong bối cảnh mới. Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư mà Bộ Công an đang xây dựng nên được xem xét tích hợp đủ chức năng thống kê dân số và khả năng chia sẻ dữ liệu cập nhật cho công tác thống kê, quy hoạch, chương trình dân số và điều chỉnh mức sinh, cũng như cho nghiên cứu khoa học về dân số ở Việt Nam.

Năm là, chú trọng đẩy mạnh hợp tác quốc tế, vừa để thu hút các nguồn tài trợ quốc tế, vừa thúc đẩy trao đổi thông tin, đào tạo và nghiên cứu trong lĩnh vực dân số./.

------------------------

 (1) Tổng cục Thống kê: Kết quả Tổng điều tra dân số và nhà ở: Thời điểm 0 giờ ngày 01 tháng 4 năm 2019. Nxb. Thống kê, Hà Nội, 2020

(2) Báo cáo xã hội năm 2007: Chính sách sinh đẻ - kế hoạch hóa gia đình ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng, Viện Xã hội học, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

(3) Tổng cục Thống kê: Số liệu thống kê dân số, Tổng tỷ suất sinh phân theo địa phương (https://www.gso.gov.vn)