1. Đường lối đổi mới được chính thức khẳng định tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (năm 1986) với nội dung chủ đạo là bước chuyển từ mô hình kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Bước chuyển này đặt ra yêu cầu và đòi hỏi những đổi mới căn bản của nền hành chính, từ nền hành chính quan liêu, bao cấp, cơ chế “xin cho” ngự trị sang một nền hành chính phục vụ, phục vụ sự phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ người dân. Đó chính là quá trình cải cách hành chính.

Cải cách hành chính khởi đầu vào những năm giữa của thập kỷ 90, thế kỷ XX và bắt đầu từ lĩnh vực bức xúc nhất trong dư luận xã hội thời kỳ đó là thủ tục hành chính trong xuất, nhập cảnh. Đơn giản hóa thủ tục trong lĩnh vực này, đáp ứng yêu cầu của tổ chức, công dân trong quá trình đất nước mở cửa, hội nhập.

Cải cách không chỉ dừng lại ở thủ tục hành chính, nó bắt đầu triển khai ra các lĩnh vực khác của nền hành chính, mang tính đồng bộ, toàn diện. Tính đồng bộ, toàn diện của cải cách hành chính thể hiện rõ nhất ở Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 do Chính phủ ban hành theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17-9-2001. 10 năm thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính, chúng ta đã đạt được những kết quả nhất định, tuy nhiên, nhiều mục tiêu của Chương trình vẫn chưa được giải quyết. Và ngày 08-11-2011, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 đã được ban hành tại Nghị quyết số 30c/NQ-CP của Chính phủ. Theo đó, trọng tâm cải cách hành chính trong giai đoạn 10 năm tới là: Cải cách thể chế; xây dựng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và dịch vụ công...

Như vậy, chúng ta đã có gần 20 năm tiến hành cải cách hành chính với bao hội nghị, hội thảo, bao mô hình, biện pháp, giải pháp và cùng với đó là bao nhiêu chi phí sức lực và của cải, tuy nhiên, kết quả đạt được dường như chưa tương xứng. Nhớ lại, khi bắt đầu cải cách hành chính, Hội nghị Trung ương 8 Khóa VII tháng 1-1995 đánh giá những hạn chế, yếu kém của nền hành chính như sau:

- Hệ thống pháp luật chưa đồng bộ;

- Việc thi hành pháp luật chưa nghiêm, kỷ luật, kỷ cương lỏng lẻo;

- Nạn quan liêu, lãng phí, tham nhũng nghiêm trọng;

- Tổ chức bộ máy nhà nước cồng kềnh, nhiều tầng nấc, hiệu lực, hiệu quả thấp;

- Đội ngũ cán bộ, công chức nhìn chung chưa ngang tầm nhiệm vụ, một bộ phận không nhỏ thoái hóa, biến chất.

Đến nay, sau gần 20 năm, thực trạng nền hành chính nước ta dường như vẫn còn bị “trói buộc” trong những khiếm khuyết nêu trên. Mức độ khắc phục các yếu kém, hạn chế chưa thực sự rõ.

Những cán bộ, công chức không thực sự là đầy tớ của Dân, dường như giảm đi chưa nhiều, “dở làm, dở chơi, lương không đủ sống mà không ai chết, thậm chí vẫn giàu”. Trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội về bức xúc của cử tri trước thái độ cửa quyền, vô cảm của một bộ phận công chức tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIII, Phó Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc cũng thừa nhận, mặc dù có rất nhiều cố gắng trong lĩnh vực cải cách hành chính, nhưng vẫn còn nhiều bất cập, tồn tại khuyết điểm, kết quả chưa được như mong muốn của người dân và doanh nghiệp, của các cơ quan chức năng.

2. Bất kỳ ai quan tâm đến cải cách hành chính cũng sẽ phải đặt câu hỏi: Vì sao lại có tình trạng như vậy? Rõ ràng, cải cách hành chính là lĩnh vực được Đảng, Nhà nước quan tâm đầu tư, được cả hệ thống chính trị vào cuộc và thời gian cho cải cách cũng đã đủ dài để có thể đem lại những kết quả đích thực. Phải chăng là do chúng ta tiến hành cải cách theo kiểu vừa làm vừa rút kinh nghiệm. Ngay từ đầu đã không có một “triết lý” cải cách rõ ràng; không có một mô hình cải cách phù hợp để hướng tới và từng bước xây dựng. Có lẽ vì vậy mà khi đánh giá, tổng kết về cải cách hành chính chúng ta thường đưa ra những số liệu thống kê về việc cắt giảm bao nhiêu thủ tục, bao nhiêu đầu mối, tinh giảm bao nhiêu bộ phận, bao nhiêu biên chế và coi đó là những kết quả của cải cách hành chính?! Mục tiêu của cải cách hành chính không được xác định một cách thực sự rõ ràng là hướng tới xây dựng nền hành chính để phục vụ người dân tốt hơn, lấy phục vụ người dân, doanh nghiệp làm thước đo hiệu quả hoạt động. Những thủ tục quy định thời gian cung cấp dịch vụ của các cơ quan hành chính nhà nước cho công dân vẫn mang tính áp đặt của “thủ tục hành chính” do chính các cơ quan nhà nước quy định. Và mức độ tuân thủ thời hạn giải quyết theo các quy định này lại không được chấp hành nghiêm.

Trong khi đó, người dân, doanh nghiệp vẫn phải chật vật với các thủ tục hành chính nhiêu khê, rườm rà, dù là đến “một cửa” nhưng vẫn đụng phải nhiều “khóa’ và khóa nào cũng phải “bôi trơn” mới có hy vọng xong việc.

Cải cách hành chính không đạt kết quả mong muốn còn là do có sự “giằng kéo” giữa ý chí chính trị của Đảng, Nhà nước thể hiện ở việc hoạch định và ban hành chính sách và “sức ỳ” của việc thực thi chính sách. Đảng và Nhà nước thể hiện quyết tâm xây dựng môi trường thuận lợi cho đầu tư sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp và cuộc sống của người dân nhưng một bộ phận cán bộ, công chức “không muốn, không thể, không được lợi” trong cải cách (họ không muốn cải cách vì vẫn tư duy rằng hành chính là cai trị, không thấy rằng lý do tồn tại của nền hành chính suy cho đến cùng là để phục vụ đời sống của người dân ngày một tốt hơn; không thể vì năng lực, trình độ của họ đã trở nên bất cập trong điều kiện cải cách; không được lợi vì cải cách làm hạn chế những cơ hội nhũng nhiễu, vòi vĩnh của cán bộ, công chức đối với doanh nghiệp, người dân khi giải quyết công việc, thủ tục hành chính). “Dân có cần nhưng quan không vội” là hình ảnh về “bức tranh” cấp sổ đỏ ở khá nhiều địa phương, nhất là ở các đô thị. “Quan” rất biết giá trị của cái sổ đỏ đối với dân nên tìm mọi cách trì hoãn “hợp pháp” và “bất hợp pháp”. Thủ tục cấp sổ đỏ được giản lược tới tối đa nhưng tình hình cấp sổ đỏ vẫn “căng thẳng”. Cán bộ trực tiếp làm việc ở các vị trí liên quan đến thủ tục hành chính biết rất rõ cần đơn giản thủ tục như thế nào nhưng chính một số trong họ lại “muốn” phức tạp hóa thủ tục hành chính vì những động cơ vụ lợi.

Cắt giảm bao nhiêu thủ tục, tinh giản bao nhiêu bộ phận, bao nhiêu biên chế rõ ràng là công việc “nội bộ” của bộ máy nhà nước - chủ thể quản lý. Người dân, doanh nghiệp, những đối tượng bị quản lý không thực sự quan tâm và cũng “không cần biết” những gì đã và đang thay đổi mang tính chủ quan của các chủ thể quản lý. Cái mà họ mong muốn và chờ đợi chính là tác động của hoạt động quản lý mà các chủ thể quản lý sẽ tác động đến họ nhằm bảo đảm lợi ích hợp pháp và làm cho cuộc sống, hoạt động kinh tế của họ tốt hơn.

Xác định mục tiêu của cải cách hành chính phải cụ thể, đó là xây dựng một nền hành chính phục vụ và trên nguyên tắc “tập trung vào công dân”. Xã hội và công dân đã và đang yêu cầu, đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp cho họ nhiều loại dịch vụ cần thiết để cho họ có thể dễ dàng, nhanh chóng triển khai các hoạt động kinh tế, xã hội. Do đó, điều cơ bản cần thay đổi không chỉ là thay đổi về tổ chức bộ máy và những quy định của Nhà nước (thể chế hành chính) mà quan trọng là định hướng, bản chất phục vụ người dân của cả nền hành chính. Phải lấy kết quả, thông qua sự hài lòng của người dân để đánh giá hoạt động của nền hành chính nói chung, cải cách hành chính nói riêng.

3. Mô hình nền hành chính phục vụ biểu hiện bằng cam kết phục vụ cộng đồng của chính phủ và chính quyền các cấp. Đó là một cơ chế hữu hiệu để nâng cao hiệu quả các tổ chức công cộng do chính phủ và các cấp chính quyền thành lập.

Trung Quốc, quốc gia có nhiều điểm tương đồng với nước ta trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cải cách, mở cửa cũng đã tiến hành thực hiện cam kết phục vụ xã hội, phục vụ cộng đồng và đã có những kết quả đáng kể(1).

Tháng 6-1994, ngành giao thông công chính của thành phố Yên Đài, học tập kinh nghiệm nước ngoài, đã đi đầu trong việc thực hiện chế độ cam kết phục vụ ở 10 đơn vị. Qua quá trình cố gắng liên tục, đã thực hiện cam kết 81 nội dung, 117 tiêu chuẩn bao gồm hầu hết các nội dung phục vụ của ngành giao thông công chính. Năm 1994, sau khi thực hiện chế độ cam kết phục vụ, 98,6% công dân thành phố khi được hỏi tỏ ra hài lòng về chất lượng phục vụ của ngành giao thông công chính.

Tổng kết kinh nghiệm của thành phố Yên Đài, tháng 7-1996, Bộ Tuyên truyền Trung ương của Đảng Cộng sản Trung Quốc và Quốc vụ viện đã mở rộng việc thực hiện chế độ cam kết phục vụ tới 8 bộ và cơ quan ngang bộ. Sau đó, nhiều cơ quan ở Trung Quốc đã học tập cách làm của thành phố Yên Đài và có được kết quả khả quan.

Chính phủ Anh vào năm 1991 đã phát động một phong trào Hiến chương công dân, tức là dùng hình thức hiến chương để thông báo công khai với công chúng nội dung, tiêu chuẩn, trách nhiệm của mỗi cơ quan chính phủ trong việc phục vụ cộng đồng, chịu sự giám sát của cộng đồng về những điều đã cam kết. Chính phủ yêu cầu tất cả các cơ quan và các ngành phục vụ công cộng đều phải xây dựng hiến chương của mình. Nội dung hiến chương bao gồm tiêu chuẩn phục vụ, mức độ công khai, quyền lựa chọn của khách hàng, thái độ phục vụ, cơ chế giám sát, mức độ sử dụng vốn… và coi đó là những yêu cầu hợp pháp của công dân đối với các tổ chức hành chính và phục vụ công cộng. Đến tháng 9-1992 đã có 28 hệ thống dịch vụ công cộng công bố hiến chương của mình như hiến chương tàu hỏa, hiến chương cơ quan thuế, hiến chương du lịch, hiến chương bệnh viện, hiến chương cơ quan giải quyết việc làm. Năm 1996, có 42 hiến chương mang tính chất toàn quốc được công bố.

Theo thống kê, đến năm 1996, trên thế giới đã có 15 nước thực hiện chế độ cam kết phục vụ tương tự như phong trào hiến chương công dân của Anh.

Chế độ cam kết phục vụ cộng đồng, phục vụ công dân không chỉ dừng lại ở những lời kêu gọi, nhắc nhở, động viên, thậm chí chỉ thị, mệnh lệnh mà phải thiết kế thành một quy trình, một công nghệ nhiều công đoạn:

- Cam kết trách nhiệm

Đây là cam kết chịu trách nhiệm khi tổ chức công cộng đó không thực hiện đúng những điều đã cam kết. Thí dụ, nếu tổ chức đó không thực hiện đúng cam kết thì phải xin lỗi dân hoặc bồi thường thiệt hại cho dân.

- Cơ chế thực hiện cam kết

Cam kết phục vụ là một chế độ bao gồm nhiều khâu. Xác định phạm vi cam kết, công bố nội dung phục vụ, tiêu chuẩn phục vụ, trình tự phục vụ, hình thức trách nhiệm khi không thực hiện đúng cam kết và cơ chế thực hiện cam kết. Cơ chế thực hiện cam kết bao gồm cơ chế giám sát từ bên ngoài, cơ chế quản lý nội bộ, sự bảo đảm về mặt kỹ thuật.

Việc thực hiện nội dung và tiêu chuẩn đã cam kết, ở mức độ lớn, phụ thuộc vào trình độ quản lý nội bộ của các cơ quan. Để tăng cường và cải thiện thể chế quản lý nội bộ, trước hết cần hoàn thiện những quy định về quản lý nội bộ bao gồm quy tắc chung, quy tắc phục vụ cụ thể, trình tự làm việc, tiêu chuẩn công tác, quy định về kiểm tra, thưởng phạt. Căn cứ vào nhu cầu của chế độ cam kết phục vụ, xây dựng quy tắc chi tiết để có thể đạt được chất lượng và tiêu chuẩn phục vụ đã cam kết.

Ở nước ta, thời gian qua nhiều địa phương, nhiều ngành cũng đã quan tâm đến sự hài lòng của người dân; đã tiến hành lấy phiếu điều tra sự hài lòng của khách hàng (công dân) đối với hoạt động cung cấp dịch vụ hành chính công của cơ quan công quyền và xem sự hài lòng của công dân là thước đo kết quả của cải cách hành chính. Tp. Hồ Chí Minh thiết lập bảng điện tử công khai mức độ hài lòng của người dân khi thực hiện thủ tục hành chính. Tp. Đà Nẵng thiết lập công cụ để người dân đánh giá, chấm điểm đối với công chức. Các địa phương này đã bước đầu quan tâm đến người dân, sự hài lòng của họ đối với dịch vụ hành chính mà cơ quan nhà nước cung cấp. Tuy nhiên, đã đến lúc việc thực hiện cam kết phục vụ xã hội, phục vụ cộng đồng của các cơ quan công quyền phải đặt thành chế độ, được quy định bằng một văn bản có giá trị pháp lý cao, được luật hóa chứ không chỉ dừng lại ở mức độ đơn giản là xây dựng các “chỉ số” hài lòng của người dân./.

---------------------------------------------------

(1) Diệp Văn Sơn, Đánh giá thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 dưới góc nhìn chuyên gia, Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam từ góc nhìn của các nhà khoa học, Nxb Lao động, H.2011