Nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước

Tình hình đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước

Thực tiễn những năm qua cho thấy, đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước vào các chương trình, dự án có vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế, xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Vốn nhà nước bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước (NSNN), vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác do Nhà nước quản lý.

Quy mô đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước trong thập niên qua duy trì tốc độ tăng trưởng ở mức 2 con số và đã giảm tốc trong thời gian gần đây. Cụ thể, mức tăng trung bình của đầu tư sử dụng vốn nhà nước đạt 12,68%/năm giai đoạn 2001 - 2005, 11,54%/năm giai đoạn 2006 - 2010, và giảm xuống còn xấp xỉ 6% trong 2 năm 2011 - 2012. Về tỷ trọng của các bộ phận cấu thành, đầu tư từ NSNN chiếm tỷ trọng lớn (khoảng 40%) trong tổng đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước. Đặc biệt, những năm 2005 - 2009 và 2011, tỷ trọng vốn đầu tư từ NSNN chiếm tới trên 50%, thậm chí trên 60% tổng vốn đầu tư nhà nước, chứng tỏ nỗ lực rất lớn trong tăng đầu tư nhà nước thông qua NSNN. (Xem hình 1)

                                                   Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Về giá trị đầu tư, năm 2012, đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước trong năm ước đạt 357,5 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng 41,1% tổng vốn đầu tư xã hội (trong đó vốn đầu tư NSNN ước đạt 187,5 nghìn tỷ đồng, chiếm 21,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội; vốn trái phiếu chính phủ ước đạt 45 nghìn tỷ đồng, chiếm 5,2%; vốn tín dụng đầu tư nhà nước đạt 50 nghìn tỷ đồng, chiếm 5,7%; vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước đạt 75 nghìn tỷ đồng, chiếm 8,6%). 

Với quy mô đầu tư vẫn ở mức cao như trên, đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước vẫn chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, ở mức xấp xỉ 40% trong suốt giai đoạn 2006 - 2012 (Xem hình 2). 

                                                    Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước

Đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước tác động sâu sắc đến rất nhiều mặt của đời sống kinh tế - xã hội, do vậy, cần có cách tiếp cận toàn diện và bao quát để xem xét, đánh giá về hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước.

Thứ nhất, đầu tư sử dụng vốn nhà nước tập trung cho đầu tư phát triển các hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, đã làm thay đổi cơ bản về năng lực của các hệ thống này ở cấp quốc gia, vùng và lãnh thổ; góp phần quan trọng tạo ra sự tăng trưởng cao và ổn định về kinh tế trong nhiều năm qua. Đặc biệt, đầu tư sử dụng vốn nhà nước là nhân tố chủ chốt tạo nên những nền tảng quan trọng cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước như:

- Hệ thống giao thông đường bộ quốc gia; hệ thống cảng biển, cảng hàng không quốc gia; hệ thống giao thông và viễn thông nông thôn (đã có đường ô-tô và thông tin bằng điện thoại tới tất cả các trung tâm xã trong cả nước); 

- Hệ thống cơ sở đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ quốc gia; đã thực hiện kiên cố hóa được phần lớn các trường bậc học phổ thông trên phạm vi cả nước;

- Hệ thống các cơ sở khám, chữa bệnh từ Trung ương đến địa phương, hệ thống thiết chế văn hóa cơ sở trên phạm vi cả nước bước đầu đáp ứng được một phần nhu cầu cơ bản của xã hội; 

- Trong giai đoạn 2001 - 2005, đã hoàn thành được chỉ tiêu xóa đói, giảm nghèo trước thời hạn 2 năm theo chuẩn cũ; giai đoạn 2006 - 2010, tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh chóng từ 15,5% (năm 2006) xuống 9,45% (năm 2010).

- Góp phần xây dựng mạng lưới đô thị theo hướng hiện đại. Hệ thống đô thị quốc gia được mở rộng, phát triển nhanh cả về quy mô, số lượng và chất lượng. Tỷ lệ đô thị hóa từ 25% (năm 2005) tăng lên khoảng 29% (năm 2010). Hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội tại các vùng nông thôn đã được cải thiện đáng kể.

Nhìn chung, hoạt động đầu tư vốn nhà nước trong những năm vừa qua có một vị trí, vai trò rất quan trọng, đã giữ vai trò chủ đạo và góp phần thu hút được nhiều nguồn lực trong nước và ngoài nước cho đầu tư phát triển, góp phần tạo nên những thành tựu phát triển kinh tế quan trọng, được thế giới đánh giá cao và tin tưởng vào sự phát triển kinh tế và xã hội của Việt Nam, từ đó nâng cao vị thế chính trị và kinh tế của Việt Nam trên trường quốc tế.

Thứ hai, bên cạnh những thành tích đã đạt được, hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước trong thời gian qua chưa cao. 

Xét về tổng thể, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế Việt Nam trong những năm vừa qua vẫn chưa xứng so với tiềm năng. Chỉ số ICOR của kinh tế Việt Nam từ mức 3,3 giai đoạn 1991 - 1995 đã tăng lên đến mức 7,04 giai đoạn 2001 - 2005 và mức 6,18 giai đoạn 2006 - 2010. Nhờ vào những biện pháp tái cơ cấu đầu tư, tập trung vào nâng cao hiệu quả đầu tư, hệ số ICOR trong hai năm 2011 - 2012 đã giảm đáng kể, đạt mức khoảng 4,6.

Xét về từng dự án, còn không ít dự án đầu tư có hiệu quả thấp hoặc không có hiệu quả, không đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế và xã hội, cá biệt có những dự án, nội dung đầu tư trùng lắp, chồng chéo, hoặc gây cản trở, hoặc làm mất hiệu quả của các dự án đã được đầu tư trước đó.

Trong bối cảnh hiệu quả kinh tế thấp nói chung của hoạt động đầu tư toàn xã hội, hiệu quả của đầu tư sử dụng vốn nhà nước (thể hiện qua hệ số ICOR) ở mức kém nhất. Trong giai đoạn từ 2000 - 2010, hệ số ICOR của đầu tư sử dụng vốn nhà nước là 7,85, cao hơn so với con số tương ứng 3,54 của khu vực tư nhân và 7,56 của khu vực có vốn đầu tư nước ngoài.

Đồng thời, hệ số tương quan giữa tăng trưởng đầu tư và tăng trưởng giá trị tăng thêm của đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước trong thời kỳ 2001 - 2010 là 1,6 lần, trong đó giai đoạn 2006 - 2010 là 1,9 lần, cao hơn so với giai đoạn 2001 - 2005 (1,5 lần), cho thấy mức tăng đầu tư để đạt được 1% tăng trưởng giá trị tăng thêm của khu vực này giai đoạn sau cao hơn giai đoạn trước, nếu không xét đến các yếu tố khác.

Thứ ba, hiệu quả đầu tư sử dụng vốn nhà nước chưa cao như trên có nguyên nhân khách quan từ ảnh hưởng của những biến động kinh tế thế giới và trong nước, như khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu, các đặc điểm của một nền kinh tế đang chuyển đổi có trình độ thấp, dễ bị tổn thương; nhưng chủ yếu là do những nguyên nhân chủ quan liên quan đến cơ chế chính sách kinh tế và đầu tư phát triển và do những khuyết điểm trong quản lý và điều hành. Có thể nêu ra một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:

Một là, hệ thống pháp luật đầu tư còn chưa đồng bộ, nhất là đầu tư công. Cho đến nay, chưa có luật hoặc nghị định của Chính phủ để chế định các quy phạm pháp luật về đầu tư công. Các thuật ngữ, khái niệm và nội dung của đầu tư công, các chỉ số về hiệu quả đầu tư... còn được hiểu theo nhiều cách khác nhau và chưa có quy định thống nhất. 

Hai là, cơ chế phân cấp về quyết định đầu tư và phân bổ vốn theo hướng tăng quyền quyết định cho các cấp là phù hợp nhưng đã dẫn tới tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án đầu tư (trong đó có nhiều dự án phê duyệt sử dụng vốn ngân sách trung ương nhưng không có ý kiến về cân đối vốn của cơ quan quản lý vốn đầu tư ở Trung ương), dẫn tới vốn đầu tư bị phân tán, vốn ưu tiên được phân bổ vào quá nhiều dự án; các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư và chậm đưa công trình vào sử dụng.

Ba là, đầu tư thiếu đồng bộ, không tuân thủ nghiêm túc quy hoạch. Hệ quả là có những công trình hoàn thành mà không đưa vào sử dụng được do thiếu các công trình phụ trợ, dẫn tới hiệu quả đầu tư không đạt như mong muốn và dự tính ban đầu.

Bốn là, quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém dẫn tới thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất lượng, hiệu quả công trình như dự kiến. Mặc dù Nghị định về kiểm tra, giám sát đầu tư đã được ban hành, tuy nhiên, vẫn còn hạn chế trong công tác kiểm tra, giám sát đầu tư.

Năm là, cơ chế khuyến khích, ưu đãi đầu tư và quản lý đầu tư chưa hợp lý; khuyến khích và ưu đãi đầu tư còn dàn trải, chưa có mục tiêu và điều kiện ràng buộc rõ ràng, cụ thể. Hệ quả là, cơ chế khuyến khích ưu đãi không phát huy được tính kích thích đối với đối tượng được khuyến khích do nguồn lực đầu tư không tập trung đủ mức.

Sáu là, đầu tư của nhiều doanh nghiệp nhà nước còn thiếu hiệu quả do nhiều lý do, trong đó có lý do quản trị ở các công ty sở hữu nhà nước còn yếu kém và quyền chủ sở hữu nhà nước chưa được thực hiện đầy đủ, hiệu quả.

Bảy là, một bộ phận cán bộ phụ trách hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước ở các ngành và địa phương chưa làm tròn trách nhiệm, còn nhấn mạnh hoặc chỉ quan tâm đến lợi ích cục bộ, bệnh thành tích theo nhiệm kỳ, thiếu tuân thủ các quy định về chuẩn bị đầu tư, thẩm quyền quyết định đầu tư, vi phạm quy hoạch đã được phê duyệt... 

Định hướng giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn nhà nước

1- Ngày 15-10-2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg về việc tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu chính phủ. Mục đích của Chỉ thị này là nhằm khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải, lãng phí và kém hiệu quả; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm tăng trưởng hợp lý. Tiếp theo đó, ngày 28-10-2011, Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành Văn bản số 7356/BKHĐT-TH về việc hướng dẫn triển khai thực hiện Chỉ thị số 1792/CT-TTg. 

Thực tế hơn một năm qua cho thấy, các bộ, ngành và địa phương đã rà soát, đánh giá lại những dự án đầu tư thuộc phạm vi quản lý; phân chia dự án đầu tư thành 3 loại và chú ý ưu tiên tập trung bố trí vốn cho những dự án có hiệu quả kinh tế - xã hội cao, sớm hoàn thành trong năm 2012 - 2013; kỷ luật, kỷ cương trong lựa chọn, quyết định và phê duyệt dự án đầu tư được tăng cường; điều kiện để phê duyệt dự án đầu tư thắt chặt hơn; trách nhiệm của người đứng đầu đối với hiệu quả đầu tư nói chung và của từng dự án cụ thể nói riêng bước đầu cũng được tăng cường. Số lượng công trình hoàn thành năm 2012 cao hơn hẳn những năm trước. Về vốn trái phiếu chính phủ, đã rà soát lại và thực hiện phân bổ cho cả thời kỳ 2012 - 2015; hoàn thành phân bổ vốn cho từng hạng mục đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; các ngành, địa phương nắm rõ hơn về số vốn được phân bổ, danh mục dự án đầu tư sẽ được thực hiện, danh mục dự án đầu tư phải đình hoãn hoặc chuyển sang thực hiện theo hình thức khác. Bước đầu đã thống kê, tập hợp số nợ đọng xây dựng cơ bản thuộc vốn đầu tư từ NSNN; định hướng giải quyết các khoản nợ đọng xây dựng cơ bản theo hướng các bộ, ngành, địa phương phải ưu tiên bố trí vốn thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản và đến năm 2015 phải hoàn tất thanh toán số nợ đọng đó.

Khó khăn lớn nhất liên quan tới hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước là sự mất cân đối rất lớn giữa nhu cầu vốn có thể cân đối và nhu cầu đầu tư, nhất là của các địa phương. Do đó, vốn có thể cân đối được mới chỉ đáp ứng một phần nhỏ nhu cầu thực tế về đầu tư của cả nước nói chung, của từng ngành và địa phương nói riêng. Nhiều dự án đầu tư, kể cả trong các lĩnh vực ưu tiên đầu tư như kết cấu hạ tầng giao thông còn phải bị cắt giảm, đình hoãn, nhiều tuyến đường dở dang, xuống cấp,... vì chưa cân đối được vốn để thực hiện do có những nhu cầu khác cấp bách hơn, quan trọng hơn. 

2- Trong những năm tới đây, trọng tâm của đổi mới quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn nhà nước là khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, không đồng bộ và tình trạng đầu tư cả những dự án không cần thiết, kém hiệu quả, những dự án chưa hoàn thành thủ tục đầu tư đã tồn tại từ nhiều năm. Trong giai đoạn trước mắt, cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:

- Quán triệt tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa XI của Đảng về tái cấu trúc nền kinh tế, trong đó có tái cấu trúc đầu tư, đặc biệt là tái cấu trúc đầu tư công.

- Tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15-10-2011, của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu chính phủ, Chỉ thị số 27/CT-TTg, ngày 10-10-2012, của Thủ tướng Chính phủ về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản ở các địa phương. 

- Triển khai thực hiện nghiêm túc, triệt để Chỉ thị số 32/CT-TTg, ngày 7-12-2012, của Thủ tướng Chính phủ về loại bỏ những rào cản và hoàn thiện cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư, với những giải pháp trọng tâm đã quy định trong Chỉ thị, như xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư nhà nước; áp dụng nghiêm ngặt các chế tài trong giám sát thi công, nghiệm thu, thanh quyết toán công trình nhằm phát hiện, ngăn chặn kịp thời việc thi công không đúng thiết kế, không bảo đảm chất lượng vật liệu theo quy định, không bảo đảm khối lượng xây lắp theo thiết kế được duyệt; xây dựng hệ thống thông tin quốc gia với cơ sở dữ liệu điện tử và nối mạng thông tin toàn quốc về các dự án đầu tư nhà nước.

- Ban hành Luật Đầu tư công (hay Luật về quản lý vốn đầu tư nhà nước) thống nhất quản lý tất cả các loại vốn đầu tư nhà nước, bao gồm vốn đầu tư từ ngân sách, vốn trái phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư của Nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp. Thực hiện đầy đủ và nhất quán kế hoạch đầu tư trung hạn 2013 - 2015. Dành một phần thỏa đáng vốn ngân sách để tham gia các dự án hợp tác công - tư, vốn đối ứng ODA và kinh phí giải phóng mặt bằng. Đối với những dự án quan trọng quốc gia mà chưa cân đối đủ vốn, thì xem xét chuyển sang thực hiện theo các hình thức thích hợp như PPP, BOT, BT, BO hoặc phát hành trái phiếu công trình để huy động và cân đối đủ vốn cho hoàn thành các dự án đó.

- Thiết lập và vận hành quy trình hợp lý, chặt chẽ, có hiệu quả về xác định, thẩm định, lựa chọn, phân bố vốn và thực hiện dự án đầu tư nhà nước; chỉ những dự án đáp ứng tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội mới được lựa chọn; trong điều kiện nguồn vốn hạn hẹp, tập trung bố trí đủ vốn đầu tư thực hiện các dự án quan trọng nhất, có hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất trong số các dự án đã chọn theo quy trình, khắc phục đầu tư dàn trải, phân tán, thiếu đồng bộ và kém hiệu quả. 

- Tăng cường kỷ cương phân cấp đầu tư công. Quyết định đầu tư phải trên cơ sở cân đối và bố trí được nguồn vốn, áp dụng các chế tài nhằm nâng cao hiệu quả dự án đầu tư, tránh sai sót, rủi ro ngay từ chủ trương đầu tư. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát các dự án đầu tư nhà nước thông qua việc tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, công tác kiểm toán các dự án đầu tư công cũng như cơ chế giám sát của người dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tư công. 

- Tập trung đầu tư công vào một số dự án trọng điểm, có tính đột phá và lan tỏa đối với ngành sản xuất, vùng kinh tế. Tập trung đầu tư công vào dịch vụ phúc lợi công cộng, giảm dần đầu tư công vào phát triển sản xuất. Cải cách NSNN theo hướng thúc đẩy sử dụng hiệu quả nguồn vốn. Thay đổi cơ chế quản lý, hoàn thiện hệ thống pháp luật, tách chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước và chức năng quản lý dự án của chủ đầu tư, tránh tình trạng chồng chéo chức năng ở một số bộ, ngành và địa phương./.