Nội dung quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam theo Công ước Di sản thế giới

Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hợp quốc (UNESCO) được thành lập năm 1945 với một trong những lĩnh vực hoạt động trọng tâm là bảo vệ các di sản văn hóa và thiên nhiên trên thế giới. Các di sản thế giới được UNESCO công nhận đều mang trong mình “giá trị nổi bật toàn cầu”, những giá trị mà các quốc gia đều nhận thức, chia sẻ và là một trong những nền tảng phát triển của nhân loại, con đường đưa các dân tộc và quốc gia xích lại gần nhau hơn.

Năm 1972, một văn bản quan trọng về di sản được UNESCO thông qua, đó là Công ước 1972 (gọi tắt là Công ước). Đây là công ước duy nhất kết hợp giữa việc bảo vệ di sản văn hóa và di sản thiên nhiên, có ảnh hưởng sâu rộng nhất, được các quốc gia thành viên nghiên cứu áp dụng vào việc bảo vệ và quản lý di sản thế giới ở nước mình. Từ khi ra đời cho đến nay, tuy nội dung Công ước không thay đổi nhưng Hướng dẫn thực hiện Công ước Di sản thế giới (Hướng dẫn thực hiện Công ước) lại thường xuyên được sửa đổi, bổ sung để cập nhật và chi tiết những quan điểm mới của UNESCO, cụ thể hóa những quan điểm đó, nhằm hỗ trợ các quốc gia thực hiện Công ước. Hướng dẫn thực hiện Công ước lần đầu tiên được thông qua vào ngày 30-6-1977 và đến nay đã bổ sung, thay đổi 28 lần. Đồng thời, việc quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới theo Công ước còn được nghiên cứu  tương đối cụ thể trong một số tài liệu nghiên cứu, định hướng về quản lý của các tổ chức quốc tế là UNESCO, Trung tâm di sản thế giới (WHC), Hội đồng quốc tế về di tích và di chỉ (ICOMOS), Hiệp hội Bảo tồn thiên nhiên thế giới (IUCN), Trung tâm nghiên cứu quốc tế về bảo tồn và trùng tu các di sản văn hóa (ICCROM) xuất bản.

Việt Nam chính thức phê chuẩn tham gia Công ước Di sản thế giới vào năm 1987, từ đó đến nay, chúng ta đã có 8 di sản văn hóa và thiên nhiên tiêu biểu được UNESCO ghi vào Danh mục Di sản thế giới. Cũng từ sau thời điểm năm 1987, chúng ta đã có nhiều thay đổi về nhận thức, lý luận và thực tiễn trong lĩnh vực này, thể hiện qua hệ thống pháp luật về di sản văn hóa được xây dựng đã dần tiệm cận với tinh thần của Công ước, như các quy định về di sản văn hóa, di sản thiên nhiên, cảnh quan văn hóa, tính toàn vẹn, tính xác thực của di sản văn hóa..., công tác quản lý di sản thế giới của Việt Nam cũng đã tiếp nhận những tác động tích cực từ Công ước về chính sách, tổ chức bộ máy, nhân sự, nguồn lực đầu tư để bảo vệ di sản... Đặc biệt, từ sau khi di sản đầu tiên được ghi vào Danh mục Di sản thế giới (năm 1993), công tác bảo vệ, quản lý di sản thế giới đã có nhiều chuyển biến tích cực. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dần được hoàn thiện, bộ máy quản lý di sản thế giới từ Trung ương đến địa phương được củng cố hơn, các nguồn lực để bảo vệ di sản thế giới được ưu tiên, huy động tối đa so với các di sản khác, đồng thời chúng ta cũng luôn tranh thủ sự hỗ trợ quốc tế để bảo vệ di sản thế giới...

Trong lĩnh vực quản lý di sản thế giới, việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa và thiên nhiên hướng tới mục tiêu phát triển bền vững là hết sức cần thiết. Chính vì vậy, trong nhiều văn bản của UNESCO đã đề cập đến mục tiêu phát triển bền vững và yêu cầu các quốc gia thành viên Công ước thực hiện, trong đó có “Chính sách về việc lồng ghép quan điểm phát triển bền vững vào các quy trình của Công ước di sản thế giới” (UNESCO, 2015), (Chính sách về di sản thế giới và phát triển bền vững) được UNESCO thông qua ngày 19-11-2015”. Chính sách về di sản thế giới và phát triển bền vững gồm có 33 đoạn, chia làm 3 phần: phần thứ nhất là nhu cầu của chính sách; phần thứ hai là các điều khoản chung; phần thứ 3 là những khía cạnh của phát triển bền vững. Theo chính sách thì việc đạt được phát triển bền vững được nhìn nhận phụ thuộc vào 3 nguyên tắc bao trùm và bốn nhóm yếu tố cơ bản đó là: Các nguyên tắc bao trùm về quyền con người, sự bình đẳng và bền vững trong dài hạn; bốn nhóm yếu tố cơ bản về bền vững môi trường, phát triển xã hội cho mọi người, tăng trưởng kinh tế cho mọi người, thúc đẩy hòa bình và an ninh. GS. William Logan, trong bài tham luận “Di sản thế giới và phát triển bền vững: Nhìn từ khung chính sách quốc tế” đã cho rằng, việc thông qua Chính sách về di sản thế giới và phát triển bền vững vào tháng 11-2015 là một thành công và là bước tiến quan trọng đối với UNESCO và Chương trình Di sản thế giới trong việc thiết lập khung nguyên tắc chung và các mục tiêu khát vọng đối với các phương diện tiêu biểu của phát triển bền vững, đồng thời GS. William Logan cũng cho rằng Việt Nam có thể trở thành một thành viên trong nhóm các quốc gia tiên phong thực hiện chính sách này.

Bảo vệ và phát huy giá trị di sản thiên nhiên thế giới Vịnh Hạ Long - Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn

Năm 2009, Vịnh Hạ Long được Thủ tướng Chính phủ xếp hạng Danh lam thắng cảnh quốc gia đặc biệt. Ngày 17-12-1994, tại Kỳ họp lần thứ 18 Ủy ban Di sản thế giới, vịnh Hạ Long được UNESCO công nhận là Di sản thiên nhiên thế giới lần thứ nhất (tiêu chí vii) và ngày 02-12-2000, tại Kỳ họp lần thứ 24 Ủy ban Di sản thế giới, được công nhận lần thứ hai (tiêu chí viii). Ngày 16-9-2023, tại Ả-rập Xê-út, Kỳ họp lần thứ 45 của Ủy ban Di sản thế giới UNESCO đã chính thức thông qua hồ sơ đề cử, công nhận vịnh Hạ Long - quần đảo Cát Bà (thuộc tỉnh Quảng Ninh và thành phố Hải Phòng) là Di sản thiên nhiên thế giới. Giá trị nổi bật của Vịnh Hạ Long là dạng địa hình đá vôi karst bị biển làm ngập chìm với vô số tháp đá vôi hùng vĩ và những nét đặc trưng của quá trình xói mòn ven bờ như các mái vòm, hang động, tạo nên cảnh quan thiên nhiên hết sức kỳ thú. Quá trình biển tiến, biển thoái lặp đi, lặp lại trên đồng bằng đá vôi karst qua các thời kỳ địa chất và xâm thực biển đã tạo nên cảnh quan thiên nhiên hùng vĩ với muôn hình vạn trạng các ngọn tháp đá vôi hình chóp nằm kề nhau và các đỉnh tách rời nhau, bổ sung thêm yếu tố vào quá trình bào mòn bề mặt của các đảo và tháp đá vôi.

Dưới đây chúng tôi nghiên cứu về thực trạng bảo vệ và phát huy giá trị đối với Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long, từ đó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị di sản theo quan điểm phát triển bền vững của UNESCO.

Xây dựng bộ máy và nguồn nhân lực quản lý

Bộ máy và nguồn nhân lực quản lý có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ và phát huy di sản thế giới. Sau khi mỗi di sản được ghi vào Danh mục di sản thế giới, bộ máy và nguồn nhân lực quản lý di sản thế giới được củng cố, kiện toàn và ngày càng hoàn thiện để có thể hoàn thành nhiệm vụ bảo vệ, phát huy giá trị di sản một cách hiệu quả nhất.

Ban Quản lý vịnh Hạ Long được thành lập năm 1995, ban đầu chỉ có 12 người, đến nay có 376 người. Để nâng cao chất lượng và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cho nguồn nhân lực, cùng với việc tham gia các đợt tập huấn, hội thảo do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Ủy ban quốc gia UNESCO Việt Nam, Văn phòng UNESCO Việt Nam tổ chức, Ban Quản lý vịnh Hạ Long đã chủ động và cử cán bộ chuyên môn tham gia nhiều chương trình tập huấn, các khóa đào tạo ở trong và ngoài nước thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, tập trung nhiều vào các vấn đề diễn ra trong thực tế quản lý di sản, như quản lý, bảo tồn di sản; quản lý môi trường, quản lý du lịch, bảo tồn và giám sát đa dạng sinh học; quản lý rủi ro thiên tai, cứu hộ cứu nạn, ứng phó sự cố tràn dầu, phòng cháy chữa cháy, sơ cấp cứu và vận chuyển nạn nhân trên biển; nghiệp vụ thuyết minh hướng dẫn…

Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong việc kiện toàn, nâng cao cả về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực, tuy nhiên trên thực tế nguồn nhân lực vẫn còn một số mặt hạn chế chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ hiện nay. Đặc biệt là một số lĩnh vực chuyên môn sâu về địa chất - địa mạo, đa dạng sinh học, hệ sinh thái, văn hóa, lịch sử, khảo cổ, kiến trúc, công nghệ thông tin…, còn thiếu cán bộ giỏi. Hoạt động quản lý di sản còn yếu và chưa đồng đều về chuyên môn, thiếu các chuyên gia tầm cỡ có chuyên môn sâu trong công tác quản lý di sản thế giới, ngoại ngữ tốt để có thể tham gia vào các tổ chức quốc tế của UNESCO.

Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ở Việt Nam, việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản pháp luật về di sản văn hóa nói chung, di sản thế giới nói riêng ngày càng được quan tâm hoàn thiện, với mật độ sửa đổi, bổ sung trong khoảng thời gian ngày càng ngắn hơn so với giai đoạn trước khi có Luật Di sản văn hóa năm 2001.

Có thể thấy, từ năm 2001 đến nay, sự ảnh hưởng của Công ước, Hướng dẫn thực hiện Công ước và quan điểm phát triển bền vững của UNESCO đến hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về di sản văn hóa ngày càng rõ rệt. Đặc biệt, Nghị định số 109/2017/NĐ-CP, ngày 21-9-2017, của Chính phủ quy định về bảo vệ và quản lý Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam, đã sử dụng một số khái niệm trong Công ước và Hướng dẫn thực hiện Công ước như: “giá trị nổi bật toàn cầu”, “tuyên bố giá trị nổi bật toàn cầu”, “tính toàn vẹn”, “tính xác thực”, “chỉ số giám sát”, “kế hoạch quản lý”, “quyền và nghĩa vụ của cộng đồng”, “xác định nguy cơ tác động tới đời sống cộng đồng để xây dựng quy chế”... được đánh giá là ví dụ điển hình về bảo vệ, quản lý các di sản thế giới của Việt Nam được UNESCO công nhận theo hướng ngày càng tiệm cận với Công ước di sản thế giới và mục tiêu phát triển bền vững của UNESCO, trở thành bài học kinh nghiệm cho nhiều quốc gia trên thế giới tham khảo, áp dụng; góp phần tạo ra môi trường pháp lý thuận lợi hơn nữa để hoạt động của các tổ chức, cá nhân được điều chỉnh bởi một hệ thống pháp luật ngày càng hoàn chỉnh, hiện đại, phù hợp thực tiễn.

Trên cơ sở các quy định, hướng dẫn của Công ước, Hướng dẫn thực hiện Công ước và các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương, tỉnh Quảng Ninh đã chủ động xây dựng, ban hành các quy hoạch, quy chế, quy định bảo vệ, quản lý và phát huy giá trị di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long phù hợp với thực tiễn địa phương, tiêu biểu như: Quy định tạm thời về quản lý hoạt động tàu du lịch trên vịnh Hạ Long; Quy định tạm thời về quản lý các phương tiện thủy nhỏ hoạt động dịch vụ du lịch trên Vịnh Hạ Long; Quy chế quản lý, bảo vệ, phát huy di sản thiên nhiên thế giới Vịnh Hạ Long…

Thực tiễn luôn xuất hiện những tình huống mới, phức tạp, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến di sản văn hóa nói chung, di sản thế giới nói riêng còn chưa kịp sửa đổi theo thực tiễn phát sinh nhằm khuyến khích mọi thành phần xã hội tham gia vào bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới. Nội dung phát huy giá trị di sản còn chưa tương xứng với yêu cầu thực tế, còn thiếu những chính sách ưu đãi, miễn giảm thuế cho các đơn vị, doanh nghiệp có đóng góp trong lĩnh vực bảo vệ và phát huy giá trị di sản, còn thiếu những quy định cụ thể về chính sách hỗ trợ cho công tác bảo tồn, hỗ trợ cộng đồng sinh sống trong di sản, quy định về phòng, chống rủi ro, thiên tai, thảm họa thiên nhiên, cháy, nổ và những vấn đề quan trọng cần xây dựng thành quy định trong việc phối hợp, thực hiện bảo vệ di sản thế giới. Hoạt động quản lý di sản thế giới ở Việt Nam do phải thực hiện theo các quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, đã tạo ra sự chồng chéo trong quản lý, làm chậm thời gian triển khai các dự án bảo tồn, dự án đầu tư bằng nguồn xã hội hóa tại di sản thế giới.

Xây dựng kế hoạch quản lý, quy hoạch và đầu tư nguồn lực tài chính

Để bảo vệ giá trị nổi bật toàn cầu của di sản thế giới một cách bền vững cho các thế hệ hiện tại và tương lai theo tinh thần Công ước, việc xây dựng kế hoạch quản lý là một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt lên hàng đầu và tiên quyết khi gửi hồ sơ đề cử di sản tới UNESCO. Nội dung của kế hoạch quản lý không chỉ nêu rõ những yếu tố, thuộc tính tạo nên giá trị nổi bật toàn cầu của di sản thế giới mà còn nhận diện, đánh giá những nguy cơ hiện hữu và tiềm ẩn có khả năng ảnh hưởng đến di sản thế giới, từ đó đề xuất cơ chế, chính sách, giải pháp và hành động cụ thể nhằm giảm thiểu những nguy cơ đó, cũng như có sự xác định, phân công trách nhiệm gắn với từng cơ quan, đơn vị, cá nhân liên quan trong việc quản lý di sản thế giới.

Thực hiện trách nhiệm của quốc gia thành viên, sau khi được UNESCO công nhận, vịnh Hạ Long đã được quan tâm đầu tư kinh phí, thông qua việc triển khai các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án... ở trong nước và sự hỗ trợ của quốc tế. Theo số liệu thống kê, chỉ tính riêng giai đoạn 2016 - 2020, tại vịnh Hạ Long, kinh phí hỗ trợ cho việc triển khai các dự án bảo tồn và phát huy di sản là 603,785 tỷ đồng, kinh phí hoạt động của Ban Quản lý Vịnh Hạ Long là 646,612 tỷ đồng. Ngoài ra, vịnh Hạ Long còn được sử dụng nguồn thu từ vé tham quan để chi cho các dự án tu bổ, phục hồi di sản. Vịnh Hạ Long thu hút được nguồn đầu tư của nhiều doanh nghiệp tư nhân cho các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, tài trợ song phương, đóng góp từ các tổ chức phi chính phủ, quỹ ở trong nước cho các dự án nghiên cứu bảo tồn.

Hoạt động nghiên cứu khoa học kỹ thuật

Từ trước và sau khi được ghi vào Danh mục di sản thế giới, hoạt động nghiên cứu khoa học kỹ thuật tại các di sản ở Việt Nam được coi trọng và tích cực đẩy mạnh. Hoạt động này thường “đi trước” và song song trong quá trình quản lý di sản thế giới để xác định, làm rõ giá trị của di sản, cũng như xác định, tìm ra các giải pháp đối phó với các nguy cơ đe dọa đến di sản... phục vụ cho hoạt động bảo tồn, giám sát và phát huy Di sản thế giới một cách bền vững. Trong những năm qua, hoạt động nghiên cứu khoa học kỹ thuật tại các di sản thế giới ở Việt Nam đã được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau, như các đề tài, chương trình, dự án nghiên cứu khoa học kỹ thuật; hội thảo, hội nghị, tọa đàm; nghiên cứu viết bài và xuất bản qua các ấn phẩm, tạp chí khoa học; đặc biệt là nghiên cứu và ứng dụng kết quả khoa học kỹ thuật vào thực tiễn qua các dự án bảo tồn, phát huy di sản thế giới.

Tuy nhiên, có thể thấy, số lượng các chương trình, đề tài, dự án nghiên cứu khoa học kỹ thuật còn ít. Đội ngũ nhân lực làm công tác nghiên cứu khoa học kỹ thuật còn yếu và thiếu. Điều kiện để tiếp xúc thông tin tư liệu, trao đổi chuyên môn, kinh nghiệm để đáp ứng yêu cầu nghiên cứu còn hạn chế, đặc biệt là các nghiên cứu và ứng dụng kết quả khoa học kỹ thuật vào thực tiễn qua các dự án bảo tồn, phát huy di sản thế giới còn chậm, hiệu quả chưa cao.

Thời gian qua, Ban Quản lý vịnh Hạ Long đã triển khai nhiều đề tài nghiên cứu tiêu biểu như: Điều tra, khảo sát, đánh giá hiện trạng các di tích khảo cổ trên Vịnh Hạ Long; Điều tra hiện trạng và xây dựng cơ sở dữ liệu các nguồn xả nước thải vào môi trường nước biển phục vụ công tác quản lý, bảo vệ môi trường vịnh Hạ Long; Nghiên cứu giá trị của các hang ngầm và hồ nước mặn trên vịnh Hạ Long; Nghiên cứu, đánh giá mức độ ổn định của hệ thống nền hang động trên vịnh Hạ Long phục vụ công tác quản lý, phát huy giá trị hang động cho phát triển du lịch; Nghiên cứu, đánh giá, xác định sức tải du lịch Vịnh Hạ Long phục vụ quản lý và phát triển du lịch bền vững; Nghiên cứu, đánh giá hiện trạng sạt lở, đổ lở và xói lở bờ hệ thống đảo làm cơ sở cho việc quản lý, bảo tồn và khai thác hợp lý giá trị di sản phục vụ phát triển bền vững kinh tế - xã hội khu vực Vịnh Hạ Long và Bái Tử Long… Thông qua các nghiên cứu khoa học kỹ thuật, nhiều kết quả nghiên cứu đã được ứng dụng vào thực tiễn, góp phần quan trọng và tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị di sản bền vững.

Hợp tác quốc tế

Những năm qua, Việt Nam và UNESCO cùng các tổ chức quốc tế và các quốc gia trên thế giới đã đẩy mạnh hợp tác hoạt động bảo tồn di sản, đào tạo, tập huấn nâng cao nguồn nhân lực, như cử chuyên gia tham gia các đợt tập huấn, đào tạo ngắn hạn và dài hạn; tổ chức nhiều hội nghị, hội thảo, đào tạo nguồn nhân lực liên quan đến quản lý, bảo tồn di sản. Ban Quản lý vịnh Hạ Long cũng thường xuyên trao đổi, giữ mối quan hệ mật thiết với Trung tâm Di sản thế giới UNESCO, Liên minh quốc tế bảo tồn thiên nhiên và tài nguyên thiên nhiên IUCN, Mạng lưới các nhà quản lý di sản thế giới biển, Văn phòng UNESCO tại Hà Nội, Văn phòng IUCN Việt Nam và các chuyên gia quốc tế về quản lý du lịch bền vững, bảo vệ môi trường thuộc tổ chức UNESCO để thu hút nguồn tài chính, kỹ thuật, kinh nghiệm phục vụ công tác quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị Di sản thế giới vịnh Hạ Long. Thông qua hoạt động hợp tác quốc tế, nhiều dự án, chương trình hợp tác về bảo vệ môi trường và phát triển du lịch bền vững vịnh Hạ Long được các tổ chức quốc tế tài trợ thực hiện, như: Dự án “Xây dựng hệ thống xử lý chất thải ở các phương tiện thủy trên vịnh Hạ Long” do Trường Đại học Osaka - Nhật Bản tài trợ; Dự án “Đánh giá hiệu quả quản lý Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long” do UNESCO tài trợ từ Quỹ Di sản thế giới; Dự án “Sáng kiến liên minh Hạ Long - Cát Bà” do Cơ quan Hợp tác phát triển Hoa Kỳ tài trợ; Chương trình tư vấn về quản lý du lịch bền vững, quản lý rác thải và bảo vệ môi trường vịnh Hạ Long do Văn phòng IUCN Việt Nam và Văn phòng UNESCO Hà Nội tài trợ... Cùng với nguồn kinh phí do quốc tế tài trợ, với việc các chuyên gia nước ngoài vào trực tiếp giúp đào tạo về phương pháp, kỹ thuật để các cán bộ chuyên môn được nâng cao năng lực, cách thức xử lý công việc hiệu quả, qua đó góp phần quan trọng tạo sự bền vững cho di sản.

Tuy nhiên, có thể thấy hoạt động hợp tác quốc tế vẫn còn một số hạn chế, như thiếu sự chủ động trong việc đề xuất, triển khai các hoạt động hợp tác quốc tế với UNESCO và các quốc gia khác nhau trên thế giới (đặc biệt là thiếu những chuyên gia vừa giỏi chuyên môn vừa giỏi ngoại ngữ để làm việc tại UNESCO và các tổ chức quốc tế như một số quốc gia trong khu vực, như: Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc... đang thực hiện). Do đó, tiếng nói của chuyên gia Việt Nam tại diễn đàn của UNESCO và các tổ chức quốc tế về Di sản thế giới còn mờ nhạt và chưa có chuyên gia được lựa chọn để giữ các vị trí trong các cơ quan chuyên môn của UNESCO, Ủy ban Di sản Thế giới.

Giám sát Di sản thế giới

* Giám sát của UNESCO

Theo quy định của Công ước, hoạt động giám sát tình trạng bảo tồn di sản là trách nhiệm chính của các quốc gia thành viên thực hiện giám sát tại chỗ như một thành phần không thể thiếu của công tác bảo tồn và quản lý di sản hàng ngày, theo đó “Quốc gia thành viên phải đưa ra các chỉ số sẵn có hoặc dự kiến để đo lường và đánh giá tình trạng bảo tồn di sản, các yếu tố tác động, các biện pháp bảo tồn, định kỳ kiểm tra, và thông tin liên hệ của các cơ quan có thẩm quyền” (Điều 132 Hướng dẫn thực hiện Công ước Di sản thế giới). Hoạt động giám sát của UNESCO đối với các di sản thế giới ở Việt Nam được thực hiện theo hai hình thức là giám sát thường xuyên và giám sát định kỳ.

Đối với giám sát thường xuyên, được thực hiện thông qua việc Trung tâm Di sản thế giới đề nghị các quốc gia thành viên báo cáo một hoặc nhiều sự việc đang diễn ra trên thực tế có nguy cơ ảnh hưởng đến giá trị nổi bật toàn cầu của Di sản thế giới. Kể từ khi được công nhận là di sản thiên nhiên thế giới năm 1994, Ủy ban Di sản thế giới đã có một số khuyến nghị về vấn đề bảo tồn vịnh Hạ Long vào các năm từ 2003 - 2004, 2006 - 2007, 2009, 2011, 2013 - 2014, 2021 và 2023 tập trung ở những nội dung sau: Những mối đe dọa có khả năng ảnh hưởng tới giá trị nổi bật toàn cầu của di sản như ngành công nghiệp khai thác than, xi măng, nước thải và chất thải, nuôi trồng thủy sản, phát triển kết cấu hạ tầng du lịch, công nghiệp hóa và đô thị hóa ở vùng đệm; các dự án phát triển kinh tế trọng điểm và các hoạt động đổ đất lấn biển tại các khu vực xung quanh khu di sản; việc tăng cường năng lực quản lý của Ban Quản lý vịnh Hạ Long; đưa ra các quy định quản lý du khách để hạn chế tác động từ khách du lịch ở các khu vực quan trọng nhằm giảm áp lực của du khách tới di sản; cung cấp bản đồ với chỉ thị rõ ràng về các ranh giới hiện tại và vùng đệm của khu di sản...

Đối với việc giám sát định kỳ là một phần của “Báo cáo định kỳ” (6 năm một lần), tính đến thời điểm hiện nay UNESCO đã tiến hành 3 lần báo cáo định kỳ (lần 1 vào năm 2001 - 2002; lần 2 vào năm 2010 - 2012; lần 3 vào năm 2020 - 2021), Việt Nam thuộc Khu vực châu Á - Thái Bình Dương mới hoàn thiện báo cáo định kỳ lần 3 về việc thực hiện Công ước. Theo đó, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chủ trì xây dựng “Báo cáo cấp quốc gia” (Phần I), trong khi “Báo cáo tình trạng bảo tồn” ở vịnh Hạ Long (Phần II) được địa phương hoàn thiện. Có thể thấy, việc UNESCO giám sát Di sản thế giới thông qua hình thức báo cáo định kỳ giúp chúng ta nâng cao nhận thức, phương thức bảo vệ di sản thế giới gắn với các chủ trương, chính sách mới của UNESCO, trên cơ sở đó lồng ghép và đưa ra kế hoạch hành động cho di sản mình, bảo đảm thực hiện hiệu quả Công ước, phù hợp với tình hình thực tiễn ở trong nước.

* Giám sát ở trong nước

Trên cơ sở những quy định, hướng dẫn của Công ước và căn cứ vào tình hình thực tiễn trong nước, những năm qua, Việt Nam đã triển khai các hoạt động giám sát di sản thế giới thông qua các hình thức giám sát hai chiều: từ trên xuống và từ dưới lên (từ Trung ương tới các tỉnh, thành phố, các ban/trung tâm quản lý và cộng đồng, các bên liên quan và ngược lại từ cộng đồng lên các cơ quan trung ương).

Ở Trung ương, các bộ, ngành liên quan thực hiện việc giám sát di sản thế giới thông qua các quy định của pháp luật về di sản văn hóa, pháp luật khác có liên quan và các quy hoạch, kế hoạch quản lý, các dự án tu bổ, tôn tạo, phát huy tại di sản. Điều này giúp cho việc quản lý di sản thế giới ở Trung ương bảo đảm thực thi theo đúng Công ước và pháp luật Việt Nam hiện hành. Ở địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện việc giám sát thông qua các quy định của pháp luật về di sản văn hóa và pháp luật khác có liên quan, các quy chế, quy hoạch, kế hoạch quản lý, các dự án tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị tại di sản thế giới. Điều này giúp cho việc quản lý di sản thế giới ở địa phương bảo đảm thực thi theo đúng Công ước và pháp luật Việt Nam hiện hành, phù hợp với điều kiện, thực tiễn tại địa phương.

Các ban trung tâm quản lý thực hiện việc giám sát di sản thế giới thông qua các quy định như đối với địa phương cấp tỉnh nói trên, đặc biệt còn phải giám sát các thay đổi tại di sản thế giới trong một khoảng thời gian nhất định, dựa trên các chỉ số cụ thể để nhận biết mức độ di sản đã được bảo tồn những giá trị ban đầu tại thời điểm được ghi vào Danh mục Di sản thế giới như thế nào. Giám sát được thực hiện bằng phương pháp, các phép đo được tiêu chuẩn hóa, có thể được lặp lại theo thời gian nhằm cho phép so sánh, tùy thuộc vào loại quy trình được quan sát để giảm mức độ chủ quan nhất có thể và được thực hiện theo định dạng mẫu là hình ảnh, video, bản vẽ, phỏng vấn và báo cáo bằng văn bản… Giám sát được hình thành và lên kế hoạch trên cơ sở các điều kiện ở địa phương và giới hạn ở các quan sát thiết yếu, điều này cho phép xác định xem giá trị di sản có bị ảnh hưởng bởi những thay đổi xảy ra tại địa điểm hay không.

Mặc dù hoạt động giám sát di sản thế giới ở Việt Nam trong những năm qua đã mang lại nhiều đóng góp cho việc bảo tồn, phát huy di sản. Tuy nhiên, có một thực tế là hồ sơ di sản và các nghiên cứu về di sản thế giới còn chưa công bố đầy đủ thông tin về các chỉ số, các nguy cơ tác động vào các yếu tố gốc (giá trị nổi bật toàn cầu của di sản thế giới…) phục vụ việc giám sát tình trạng bảo tồn một cách hiệu quả; chúng ta còn chưa đưa ra được bộ công cụ giám sát phù hợp với tình hình thực tiễn ở Việt Nam để có cơ sở giám sát tình trạng bảo tồn các di sản thế giới.

Đánh giá về công tác quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long trong việc đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững theo quan điểm của UNESCO

* Bền vững môi trường

Vịnh Hạ Long với khu vực vùng lõi có diện tích 434km² và vùng đệm 306,5km² gồm 775 hòn đảo lớn nhỏ, hiện vẫn gìn giữ, bảo tồn hệ sinh thái đa dạng về động, thực vật, nước, hang động, rừng, không khí… đã góp phần vào việc bảo vệ bền vững môi trường. Nhiều giải pháp nhằm bảo vệ môi trường nước, như thu gom và xử lý rác thải sinh hoạt, nước thải, đáng chú ý là việc lắp đặt thiết bị phân ly dầu - nước ở tất cả các tàu du lịch; tổ chức ký cam kết với các chủ tàu du lịch, chủ cơ sở kinh doanh dịch vụ tại cảng du lịch, trên vịnh Hạ Long không sử dụng và bán sản phẩm từ nhựa dùng một lần. Thực hiện di dời các các cơ sở gây ô nhiễm ra khỏi vùng đệm; thực hiện lộ trình đóng cửa các mỏ than khai thác lộ thiện (đóng cửa mỏ than Núi Bèo…), trồng cây hoàn nguyên môi trường, phủ xanh bãi thải; 100% các khu công nghiệp tập trung ở ven bờ Vịnh Hạ Long có hệ thống xử lý nước thải và hệ thống giám sát tự động đạt tiêu chuẩn; triển khai dự án “thoát nước và xử lý nước thải thành phố Hạ Long”; bố trí các tàu thu gom rác trôi nổi trên Vịnh; cấm đánh bắt thủy sản tại khu vực bảo vệ tuyệt đối; gắn nhãn sinh thái Cánh Buồm Xanh cho tàu du lịch để khuyến khích các tàu du lịch thực hiện theo các tiêu chí phát triển bền vững, bảo vệ môi trường; thực hiện quan trắc, giám sát định kỳ chất lượng nước; lập quy hoạch chi tiết vùng nuôi lồng bè…

Điều này được thể hiện qua việc tổ chức những hoạt động, chương trình giáo dục di sản nhằm nâng cao sự hiểu biết, vai trò của cộng đồng trong việc bảo tồn và phát huy giá trị của di sản, đặc biệt hướng đến đối tượng thế hệ trẻ. Những hoạt động này đã góp phần quan trọng vào việc phát triển xã hội bền vững tại các di sản thế giới để Việt Nam thực hiện nghĩa vụ quốc tế quy định tại Điều 5 của Công ước di sản thế giới, nhằm “trao cho di sản văn hóa và thiên nhiên một chức năng trong đời sống của cộng đồng”. Theo đó, kế hoạch quản lý vịnh Hạ Long đã xác định quan điểm về vấn đề cộng đồng hướng tới phát triển một xã hội bền vững, là: Công tác phát huy giá trị di sản phải gắn với phát triển du lịch, phải có sự tham gia và hưởng lợi của cộng đồng cư dân địa phương, các tổ chức, doanh nghiệp và phải gắn kết với phát triển kinh tế biển, tạo công ăn việc làm, thu nhập ổn định cho người dân địa phương đi đôi với bảo vệ cảnh quan, môi trường sinh thái, môi trường kinh doanh du lịch, bảo đảm an toàn, an ninh trật tự, an toàn xã hội.

* Phát triển kinh tế bền vững:

Di sản thế giới có tiềm năng lớn trong việc góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế bền vững của địa phương, xóa đói, giảm nghèo và cải thiện sinh kế bền vững của cộng đồng địa phương, bao gồm cả những người yếu thế, chịu thiệt thòi. Những hiệu quả về kinh tế hiện nay đa phần đều thông qua các hoạt động du lịch và dịch vụ phục vụ du khách tham quan, nghiên cứu ở trong và xung quanh các di sản thế giới.

Do nhận được sự quan tâm đặc biệt của các cấp, các ngành và nhân dân nên từ khi các di tích, danh thắng tiêu biểu của Việt Nam được ghi vào Danh mục Di sản thế giới, số lượng khách du lịch và doanh thu từ vé tham quan, dịch vụ ngày càng tăng thể hiện qua 5 năm (2016 - 2020), tổng số lượng khách du lịch tại các khu di sản thế giới ở Việt Nam, năm 2016 đón 14,3 triệu khách, năm 2019 khoảng 18,2 triệu khách (trong đó có khoảng một nửa là khách quốc tế). Trong đó, năm 2019, vịnh Hạ Long đón 4,4 triệu khách (2,9 triệu khách quốc tế, 1,5 triệu khách trong nước), thu từ vé 1.237 tỷ đồng. Nguồn thu từ ngành du lịch và dịch vụ thương mại nói chung, từ các vịnh Hạ Long đã đóng góp đáng kể vào tổng GDP của thành phố Hạ Long và tỉnh Quảng Ninh. Từ năm 2020 do ảnh hưởng khách quan từ dịch COVID-19 trên toàn cầu nên số lượng du khách và doanh thu giảm.

Bên cạnh đó, kết cấu hạ tầng, vật chất kỹ thuật và các dịch vụ phục vụ du khách tại di sản thế giới ngày càng được nâng cao về số lượng và chất lượng. Điều đó được thể hiện qua sự gia tăng về cơ sở lưu trú (khách sạn, nhà trọ), nhà hàng kinh doanh ăn uống, các dịch vụ vận chuyển (bến đỗ xe, thuyền,...), dịch vụ thông tin (bản đồ hoặc bảng hướng dẫn, quầy thông tin...), nhà biểu diễn nghệ thuật truyền thống, quầy hàng lưu niệm và đồ thủ công mỹ nghệ, cửa hàng quần áo, giầy dép, hướng dẫn tham quan. Từ việc gia tăng các dịch dụ trên đã tạo ra nhiều cơ hội việc làm, nâng cao thu nhập, chất lượng sống của cộng đồng địa phương. Thông qua các hoạt động cung cấp sản phẩm và dịch vụ phục vụ nhu cầu cho khách đến tham quan, nghiên cứu, các hoạt động du lịch, dịch vụ và bảo tồn di sản thế giới đã mang lại thu nhập và lợi ích trực tiếp cho người dân địa phương, từ đó tạo nên mối quan hệ mật thiết, gắn bó của cộng đồng dân cư đối với di sản. Bên cạnh đó, di sản thế giới góp phần mở rộng sự giao lưu, hiểu biết và thế giới quan của người dân, tăng cường đầu tư kinh tế cho địa phương và thúc đẩy sự hòa nhập của kinh tế địa phương vào hoạt động kinh tế chung của cả nước.

Định hướng quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long thời gian tới

Trên cơ sở nghiên cứu về các di sản thế giới ở Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, chúng tôi đề xuất định hướng quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long thời gian tới, cụ thể là:

Thứ nhất, hoàn thiện và bổ sung các văn bản luật, quy chế, quy định ở cấp quốc gia và các cấp chính quyền địa phương để có thể bảo vệ đầy đủ/mọi mặt cho di sản thế giới. Đây là vấn đề mà các quốc gia trên thế giới đều đặc biệt quan tâm xây dựng để đưa ra khung pháp lý kịp thời xử lý những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị các di sản thế giới thuộc lãnh thổ của các quốc gia.

Thứ hai, quy định cụ thể vai trò, trách nhiệm của bộ máy quản lý di sản thế giới tại các cơ quan liên quan ở Trung ương và các cấp chính quyền địa phương cùng phối hợp với cộng đồng trong việc bảo vệ di sản. Trong đó, bên cạnh cơ quan trực tiếp quản lý được trang bị đầy đủ cơ sở vật chất và nguồn kinh phí là Ban Quản lý vịnh Hạ Long, cần có các ủy ban/hội đồng tư vấn về bảo tồn, ở đó tập trung đầy đủ thành viên của các bên liên quan nhằm phát huy được công sức, trí tuệ, sáng kiến của tất cả các thành viên trong các hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản.

Thứ ba, xây dựng các kế hoạch quản lý phù hợp với sự tham gia của các bên liên quan, trong đó cần nhận diện đầy đủ những nguy cơ ảnh hưởng tới di sản để đưa ra kế hoạch hành động cụ thể nhằm ngăn chặn, giảm thiểu những nguy cơ đó; đưa ra các kế hoạch quản lý chi tiết để ứng phó với những nguy cơ về rủi ro, thiên tai có thể xảy ra bất ngờ và kế hoạch quản lý du khách, đặc biệt là những di sản có số lượng khách tham quan hằng năm ở mức cao, để có phương án hạn chế hoặc kéo giãn khách du lịch không tập trung đông ở những điểm tham quan chính tại di sản thế giới.

Thứ tư, gắn kết các hoạt động bảo tồn và phát huy giá trị di sản thế giới trong mối liên kết chặt chẽ với di sản văn hóa vật thể, di sản văn hóa phi vật thể khác trong khu vực. Các hoạt động này luôn hướng tới việc đáp ứng các mục tiêu phát triển bền vững của UNESCO và cần phải được áp dụng một cách có hệ thống, với sự tham gia của nhiều chủ thể quản lý có liên quan.

Thứ năm, đối với Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long, ngoài việc triển khai các hoạt động quản lý theo những nội dung nêu trên, cần tập trung vào một số nhiệm vụ chính như sau:

Một là, khẩn trương lập quy hoạch vịnh Hạ Long theo quy định của Nghị định số 166/2018/NĐ-CP, ngày 25-12-2018, của Chính phủ quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh và pháp luật khác có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trên cơ sở quy hoạch được phê duyệt, xây dựng quy chế bảo vệ vịnh Hạ Long, trong đó có nội dung phối hợp cấp phép xây dựng và kiểm tra, xử lý vi phạm để Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh xem xét, phê duyệt theo quy định tại điểm c, khoản 2, Điều 13 Nghị định số 109/2017/NĐ-CP, ngày 21-9-2017, của Chính phủ quy định về bảo vệ và quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam.

Hai là, phối hợp với các cơ quản lý quần đảo Cát Bà nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị tổng thể Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long - quần đảo Cát Bà (tỉnh Quảng Ninh, thành phố Hải Phòng) được UNESCO công nhận tháng 9-2023, trên cơ sở bám sát các quy định, quy chế đang được triển khai tại hai địa phương, hai khu di sản, cùng những vấn đề đặt ra đối với khu di sản liên tỉnh để thống nhất có kế hoạch chuẩn bị xây dựng quy chế, kế hoạch quản lý di sản phù hợp với công tác quản lý di sản, trình cấp thẩm quyền thẩm định, phê duyệt theo quy định của pháp luật.

Ba là, nghiên cứu xây dựng bộ công cụ giám sát về tình trạng bảo tồn di sản thế giới bảo đảm tính khả thi, trên cơ sở tham khảo các bộ công cụ giám sát của UNESCO và các nước trên thế giới, phù hợp với thực tiễn quản lý và bối cảnh, điều kiện của địa phương. Nghiêm túc thực hiện các khuyến nghị của Trung tâm Di sản thế giới về công tác quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long.

Bốn là, nghiên cứu kết nối các tuyến tham quan vịnh Hạ Long với hệ thống di tích, danh thắng trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh và thành phố Hạ Long và các điểm du lịch khác trong khu vực để tối ưu hóa những tiềm năng về di sản văn hóa, qua đó giảm áp lực của hoạt động du lịch đối với vịnh Hạ Long./.

Tài liệu tham khảo:

[1]. UNESCO (2015), “Policy Document for the Integration of a Sustainable Development Perspective into the Processes of the World Heritage Convention”

2. Logan W (2018), “World Heritage and Sustainable Development: The international policy Dimenstion”, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế “Di sản Thế giới và phát triển bền vững trong bối cảnh mới”, tr. 72 - 82

3. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (2021), Hồ sơ Báo cáo định kỳ vòng 3 của Việt Nam thực hiện Công ước Di sản thế giới