Thứ Ba, 16/10/2018
Tự chủ trong giáo dục phổ thông ở nước ta hiện nay: Hiện trạng và những việc cần làm
8/5/2018 20:49' Gửi bài này In bài này
Trong thời gian tới cần hướng tới chất lượng, cùng những việc cần làm để quyền tự chủ trong giáo dục phổ thông thực sự là một công cụ quản lý để nâng cao kết quả đầu ra của giáo dục - Nguồn: thanhnien.vn

Khi nói về các điều kiện thực hiện chương trình giáo dục phổ thông mới, trong các dự thảo của chương trình luôn có một điều kiện là nhà trường được tự chủ về chuyên môn, nhân sự và tài chính.

Đây là một điều kiện nói thì dễ nhưng làm thì khó.

Nếu tự chủ đại học là vấn đề có lịch sử lâu đời thì tự chủ phổ thông mới chỉ được đặt ra và thực thi trong khoảng 40 năm nay cùng với sự ra đời của mô hình quản lý công mới. Khi đó, quyền tự chủ của nhà trường phổ thông được hiểu là quyền của nhà trường trong việc quyết định những vấn đề có liên quan trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của nhà trường, bao gồm việc thực hiện chương trình, nội dung và phương pháp giáo dục; việc tuyển dụng, sử dụng và sa thải giáo viên; việc huy động nguồn lực tài chính và sử dụng ngân sách nhà trường. Nhìn từ góc độ của mô hình quản lý công mới thì đó là kiểu phân cấp quản lý tới cấp trường và được gọi là quản lý lấy nhà trường làm cơ sở (School - Based Management; SBM). Nó cũng có nhiều tên gọi khác như quản lý phân cấp, quản lý trao quyền, tự chủ trường học…

Ở nước ta cũng như ở nhiều nước đang phát triển khác, tuy mô hình quản lý công mới và quản lý lấy nhà trường làm cơ sở chưa được chính thức đưa vào trong quản lý giáo dục, nhưng do tác động của tiến trình toàn cầu hóa, nhiều ý tưởng của các mô hình trên đã được chia sẻ, vay mượn, thâm nhập, chuyển hóa vào trong tiến trình đổi mới quản lý giáo dục nước ta.

Luật Giáo dục năm 2005 là cơ sở pháp lý để quản lý nhà trường phổ thông ở nước ta chuyển sang phương thức quản lý lấy nhà trường làm cơ sở. Điều 14 của Luật Giáo dục quy định nguyên tắc quản lý nhà nước về giáo dục, trong đó Nhà nước thực hiện phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục. Quy định này được cụ thể hóa ở Điều 58 về nhiệm vụ và quyền hạn của nhà trường với 3 nội dung mới: 1-Nhà trường có quyền tuyển dụng nhà giáo và tham gia vào quá trình điều động nhà giáo; 2-Nhà trường có quyền huy động, sử dụng, quản lý các nguồn lực theo quy định của pháp luật; 3-Nhà trường có nhiệm vụ tự đánh giá chất lượng giáo dục và chịu sự kiểm định chất lượng giáo dục của cơ quan có thẩm quyền.

Cách đây 5 năm, trong khuôn khổ của một chương trình nghiên cứu theo tiếp cận toàn hệ thống để nâng cao chất lượng giáo dục, các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới đã có sự đánh giá bước đầu về tự chủ trường học ở nhiều nước trên thế giới. Khi đó tự chủ cũng được đặt trong mô hình 3A (Tự chủ: Autonomy, Đánh giá: Assessment, Giải trình: Accountability) và việc đánh giá tập trung vào 5 tiêu chí (1-Mức độ tự chủ trong lập kế hoạch và quản lý ngân sách nhà trường; 2-Mức độ tự chủ trong quản lý nhân sự; 3-Vai trò của hội đồng trường trong quản trị nhà trường; 4-Đánh giá học sinh và đánh giá trường học; 5-Giải trình với các bên liên quan).

Việc đánh giá được thực hiện bằng một thước đo là những thông lệ tốt của thế giới, theo đó, thang đánh giá gồm 4 bậc từ thấp đến cao, với tên gọi lần lượt là: tiềm ẩn (latent, tức là mới chỉ phản ánh được khoảng 25% những thông lệ tốt), bước đầu (emerging, tức là phản ánh được từ 26% đến 50% những thông lệ tốt), định hình (established, tức là phản ánh được tới gần 75% những thông lệ tốt), tiên tiến (advanced, tức là về cơ bản phản ánh được những thông lệ tốt của thế giới).

Ở nước ta, thực hiện tự chủ trường học có những điểm mạnh và cơ hội, nhưng cũng có những điểm yếu và thách thức. Đó là:

Về điểm mạnh và cơ hội:

- Đã có một số quy định pháp lý về tự chủ trường học.

- Đã có kinh nghiệm và bài học trong phát huy tự chủ về tài chính.

- Nghị quyết số 29-NQ/TW, ngày 04-11-2013 về Đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục và đào tạo yêu cầu tách quản lý nhà nước với quản trị cơ sở giáo dục

- Việc đổi mới chương trình giáo dục phổ thông đòi hỏi một điều kiện bảo đảm là nhà trường phải được tự chủ về chuyên môn, tài chính và nhân sự

Về điểm yếu và thách thức:

- Thiếu đồng thuận trong nhận thức về tự chủ trường học.

- Còn nhiều bất cập trong tự chủ về nhân sự, vai trò của hội đồng trường và trách nhiệm giải trình.

- Còn nhiều yếu kém về năng lực ở cả cấp hệ thống và cấp trường trong thực hiện tự chủ.

- Theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, ngày 25-4-2006 về Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập cũng như Nghị định 16/2015/NĐ-CP, ngày 14-02-2015 về Quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập thì điều kiện để thực hiện tự chủ trong giáo dục phổ thông là khả năng tự bảo đảm chi phí, điều này khó thực hiện với nhà trường phổ thông và trái với thông lệ quốc tế.

Từ đó, có thể nhận dạng được một số việc phải làm sau đây để điều kiện về tự chủ trường phổ thông được hiện thực hóa:

Một là, tạo sự đồng thuận về nhận thức đối với một số nội dung quan trọng của tự chủ.

Cần thống nhất rằng, tự chủ trường học là một chính sách quản lý, một công cụ để nâng cao chất lượng và hiệu quả giáo dục, chứ không phải là mục đích để theo đuổi. Điều bất ổn hiện nay trong Nghị định 43 cũng như Nghị định 16 là biến tự chủ thành mục đích mà nhà trường công lập cần đạt được bằng cách tự bảo đảm các khoản chi, từ chi thường xuyên, đến chi quản lý và chi đầu tư. Cái mà các nghị định này hướng tới là giảm chi ngân sách nhà nước trong các lĩnh vực dịch vụ công. Điều này là cần thiết nhưng không thể áp dụng đồng loạt cho mọi lĩnh vực, cũng như trong cùng một lĩnh vực như giáo dục. Nếu trong giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học, việc huy động các nguồn thu ngoài ngân sách như học phí, nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ là hợp lý và cần thiết thì giáo dục phổ thông không như vậy. Cần coi giáo dục phổ thông, đặc biệt giáo dục phổ cập từ mẫu giáo 5 tuổi đến hết trung học cơ sở, là dịch vụ công thiết yếu, nơi nhà nước cần đầu tư ngân sách để bảo đảm các khoản chi của nhà trường. Việc thu học phí có thể đặt ra ở trung học phổ thông hoặc ở một số cơ sở giáo dục đáp ứng nhu cầu của thị trường chất lượng cao trong giáo dục, nhưng tuyệt nhiên không nên đặt yêu cầu về tự bảo đảm các khoản chi như một điều kiện tiên quyết cho tự chủ.

Điều kiện để nhà trường phổ thông được tự chủ chính là các điều kiện đã được đúc kết từ mô hình 3A nói trên. Đó là: 1-Có một hội đồng trường có quyền lực và năng lực; 2-Đã được đánh giá, kiểm định và công nhận về chất lượng; 3-Bảo đảm thực hiện giải trình công khai, minh bạch và trung thực. Khi đó nhà trường được giao quyền tự chủ, bao gồm tự chủ về chuyên môn, nhân sự và tài chính.

Hai là, hoàn thiện các quy định pháp lý về tự chủ trường phổ thông.

Hiện nay, Điều 14 và Điều 58 của Luật Giáo dục đã tương đối đủ để tạo thành hành lang pháp lý cho việc thực hiện quyền tự chủ trường phổ thông. Có điều các văn bản dưới luật lại không nhất quán với tinh thần của Luật Giáo dục. Trước hết, trong các điều lệ trường tiểu học và trung học, tuyệt nhiên không có quy định nào về việc thực hiện các quyền tự chủ theo Điều 58 của Luật Giáo dục. Dường như các nhà soạn thảo điều lệ nhà trường vẫn nhìn trường phổ thông dưới góc độ của một nhà trường tuân thủ, chịu trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh hành chính hoặc các quy định được truyền đạt từ cơ quan quản lý cấp trên. Ở một góc độ khác, từ Nghị định 43 năm 2006 đến Nghị định 16 năm 2015 quy định về cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập thì nhà trường công lập được tự chủ hay không và tự chủ đến mức độ nào lại hoàn toàn phụ thuộc vào khả năng tự bảo đảm các khoản chi. Như thế từ tinh thần tự chủ của Luật Giáo dục đến tinh thần tự chủ của các văn bản dưới luật đã có sự khác biệt lớn về nhận thức như đã trình bày ở trên.

Vì thế, việc hoàn thiện thể chế về quyền tự chủ trường phổ thông cần tập trung vào chỉnh lý các văn bản dưới luật, trên cơ sở có sự đồng thuận về nhận thức đối với các nội dung cơ bản của tự chủ. Theo hướng đó, cần:

Thứ nhất, ban hành một nghị định riêng về tự chủ của trường phổ thông công lập, với hai nội dung chủ yếu sau đây. Một là, nhà trường được giao quyền tự chủ khi bảo đảm các điều kiện sau: 1) đã được kiểm định và công nhận về chất lượng; 2) có hội đồng trường đủ năng lực và quyền lực; 3) thực hiện trách nhiệm giải trình công khai, minh bạch và trung thực. Hai là, quyền tự chủ của trường phổ thông bao gồm: 1) tự chủ về chuyên môn (chọn sách giáo khoa, nội dung, cách dạy, cách học, cách đánh giá trong phạm vi những quy định của chương trình giáo dục phổ thông); 2) tự chủ về nhân sự (tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, đãi ngộ giáo viên); 3) tự chủ về tài chính (sử dụng ngân sách nhà nước được cấp trọn gói, huy động và sử dụng nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước).

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung điều lệ trường tiểu học và điều lệ trường trung học, trong đó: 1) làm rõ vai trò và thẩm quyền của hội đồng trường cùng mối quan hệ giữa hội đồng trường và hiệu trưởng; 2) làm rõ trách nhiệm giải trình của nhà trường đối với hội đồng trường, với các bậc phụ huynh và cộng đồng địa phương, với cơ quan quản lý cấp trên; 3) cụ thể hóa các quyền tự chủ về chuyên môn, nhân sự và tài chính.

Ba là, thể chế hóa chủ trương tách quản lý nhà nước với quản trị cơ sở giáo dục.

Đây là chủ trương đã được quy định trong Nghị quyết số 29 nhưng đến nay chưa được đề cập đến trong Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 29. Chính việc chậm thể chế hóa chủ trương này khiến việc tự chủ nhà trường còn gặp rào cản lớn trong tổ chức thực hiện. Chừng nào chưa tách bạch quản lý nhà nước với quản trị cơ sở giáo dục thì cơ quan quản lý nhà nước vẫn tiếp tục giữ thói quen can thiệp vào mọi hoạt động liên quan đến chỉ đạo, quyết định những vấn đề lớn của cơ sở giáo dục, qua đó vô hiệu hóa hội đồng trường, biến hội đồng trường thành một thiết chế hình thức trong tổ chức nhà trường.

Vì thế cần sớm thể chế hóa chủ trương trên để thiết lập một quan hệ phối hợp mới giữa nhà trường và cơ quan quản lý cấp trên. Đó là quan hệ hỗ trợ, tạo điều kiện cho nhà trường phát huy tốt quyền tự chủ của mình. Trên nguyên tắc tập trung làm tốt chức năng quản lý nhà nước, cơ quan quản lý giáo dục địa phương chuyển từ vị trí “người ra lệnh” sang vị trí “người cộng tác” để cung cấp thông tin, chia sẻ kinh nghiệm, giúp nhà trường phát huy quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình trong công tác quản lý cụ thể của mình để công tác quản lý nhà trường bám sát thực tế nhà trường, lắng nghe tiếng nói của giáo viên, học sinh, gia đình và xã hội, từ đó bản thân nhà trường có những quyết định đúng đắn, phù hợp và khả thi. Điều này đòi hỏi có sự trao đổi thông tin hai chiều, kịp thời và tin cậy giữa cơ quan quản lý giáo dục địa phương với nhà trường, gia đình và xã hội. Trong điều kiện phát triển mạnh mẽ hiện nay của công nghệ thông tin, điều đó cũng có nghĩa là phải hiện đại hóa công tác quản lý, chuyển nhanh sang việc thực hiện tin học hoá công tác quản lý.

Bốn là, xây dựng năng lực phù hợp cho cán bộ quản lý ở cả cấp hệ thống và cấp trường.

Cán bộ quản lý giáo dục của nước ta có hai đặc trưng cơ bản. Một là, họ thường xuất thân từ nhà giáo, được lựa chọn đưa sang làm quản lý với niềm tin rằng những nhà giáo có kinh nghiệm, có phẩm chất chính trị và năng lực chuyên môn sẽ làm tốt công tác quản lý. Hai là, họ trưởng thành trong một hệ thống chưa thoát khỏi mô hình quản lý tập trung nên thói quen của cán bộ ở cơ quan quản lý là chỉ huy, ra mệnh lệnh và kiểm soát, còn ở cấp trường là tuân thủ, thực hiện mệnh lệnh của cấp trên trong mọi lĩnh vực chuyên môn, nhân sự và tài chính.

Các đặc trưng này trở thành rào cản khi chuyển sang mô hình quản lý tự chủ, theo đó các thói quen cũ, năng lực cũ cần phải vứt bỏ để thay thế bằng những thói quen mới, năng lực mới. Cán bộ ở cơ quan quản lý giáo dục phải chuyển sang vai trò là người tư vấn, hướng dẫn, hỗ trợ, tạo điều kiện cho nhà trường phát huy quyền tự chủ; còn chủ tịch hội đồng trường và hiệu trưởng phải là những người có tầm nhìn chiến lược, có năng lực quyết định, tổ chức thực hiện, minh bạch hóa các hoạt động chuyên môn, nhân sự, tài chính, thậm chí kể cả năng lực tiếp cận thị trường trong bối cảnh hình thành thị trường giáo dục.

Tựu trung, làm quản lý giáo dục ngày nay là làm một nghề với những yêu cầu cao về năng lực cùng sức ép lớn về tâm lý. Vì vậy, để có thể hoàn thành nhiệm vụ được giao, cán bộ quản lý giáo dục nhất thiết và trước hết phải được đào tạo, theo nghĩa là họ phải được trau dồi những năng lực cần thiết của nghề; những năng lực này ngày càng phức tạp trước yêu cầu cao của sự phát triển kinh tế-xã hội đối với giáo dục.

Kể cả trên phương diện pháp lý lẫn thực tế, vấn đề tự chủ đã được quy định và tổ chức thực hiện trong giáo dục phổ thông nước ta từ hơn 10 năm nay. Tuy nhiên, giáo dục nước ta, kể cả ở giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học mới chỉ đi những bước đầu trên con đường tự chủ. Trên con đường này, Việt Nam cũng có cách tiếp cận riêng. Đó là cách tiếp cận theo kiểu đánh đổi giữa quyền tự chủ với việc tự bảo đảm các khoản chi.

Về bản chất, đó là một cách tiếp cận mang tính thị trường. Nó khuyến khích và đòi hỏi nhà trường cố gắng tạo ra các khoản thu ngoài ngân sách và dùng các khoản thu này để “mua” lấy quyền tự chủ. Dĩ nhiên, chẳng có một công thức chung để đi tới tự chủ. Mỗi nước, tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội của mình mà có con đường riêng để đưa tự chủ vào giáo dục. Việt Nam chọn cách tiếp cận nói trên với mục đích chính là tháo gỡ mâu thuẫn giữa một bên là sự hạn hẹp của ngân sách nhà nước với một bên là yêu cầu cao về mở rộng quy mô và nâng cao chất lượng giáo dục.

Có điều cách tiếp cận thị trường trong giáo dục phổ thông là một việc làm lợi bất cập hại. Nó tạo ra trong nhà trường một môi trường mà cả thày và trò đều đứng trước các xung đột về giá trị. Đó là các xung đột giữa một bên là các giá trị hướng tới phẩm chất người học mà chương trình giáo dục phổ thông phải thực hiện với một bên là các giá trị thị trường mà dù muốn hay không nhà trường phải theo đuổi để tạo ra các khoản thu. Kết quả của những xung đột này là sự loang rộng và thậm chí lên ngôi của các phi giá trị như sự giả dối, bệnh thành tích, bệnh hình thức, bệnh bè phái, bệnh đối phó, thói khôn vặt, thói tùy tiện, thói vô cảm, sự lười nhác… Trong một môi trường như vậy, khó mà hình thành một cách thực chất các phẩm chất mong muốn của học sinh.

Muốn thay cách tiếp cận trên bằng một tiếp cận khác, phù hợp hơn với các đặc trưng của giáo dục phổ thông không nên có chuyện tự bảo đảm các khoản chi để được giao quyền tự chủ. Nhà trường vẫn cần được cấp ngân sách nhà nước đầy đủ và được giao quyền tự chủ khi đã được kiểm định và công nhận về chất lượng, có một hội đồng trường đủ mạnh, và thực hiện trách nhiệm giải trình một cách tin cậy. Đó là cách tiếp cận hướng tới văn hóa chất lượng. Nó sẽ tạo nên trong nhà trường phổ thông một môi trường văn hóa lành mạnh và trung thực để cả thày và trò cùng vững tâm hướng tới các phẩm chất mà chương trình giáo dục phổ thông mong muốn./.

Phạm Đỗ Nhật TiếnTSKH, Nguyên Trợ lý Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo

Video