Thứ Ba, 23/7/2019
Đổi mới và nâng cao chất lượng của quy trình lập pháp
25/7/2007 13:19' Gửi bài này In bài này

Quyền lực nhà nước bao gồm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong ba quyền ấy thì quyền lập pháp là quyền lực cao nhất của tổ chức quyền lực nhà nước. Bởi vì quyền lập pháp là quyền phân định tổ chức quyền lực nhà nước, phân định giới hạn của các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Thẩm quyền quản lý nhà nước của Chính phủ và xét xử của tòa án bằng pháp luật và theo pháp luật đều do Quốc hội ban hành. Tuy nhiên, không nên quan niệm Quốc hội lập pháp là Quốc hội tự làm lấy luật. Đa số nghị viện trên thế giới đều thực hiện quyền lập pháp trên cơ sở các dự án do cơ quan hành pháp soạn thảo và đưa trình. Chỉ trên cơ sở thực hiện chức năng quản lý nhà nước, nắm bắt nhu cầu thực tiễn điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật, thể hiện thành các dự thảo luật là chức năng tự nhiên của Chính phủ. Do đó, quyền lập pháp của Quốc hội đó chính là quyền kiểm tra các dự án luật mà các cơ quan, tổ chức đưa trình Quốc hội có phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân hay không? Hay nói cách khác, Quốc hội lập pháp là Quốc hội đại diện cho nhân dân tiến hành kiểm tra các dự án luật (chủ yếu là do Chính phủ trình), đảm bảo cho các dự án luật khi đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành thể hiện đầy đủ, đúng với ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Một Quốc hội đại diện thực sự cho ý chí và nguyện vọng của đại đa số nhân dân là một Quốc hội biết phát hiện, yêu cầu sửa đổi, hủy bỏ các chính sách, các phương án điều chỉnh không phù hợp với thực tiễn, không phúc đáp ý chí và nguyện vọng của nhân dân trong các dự án luật do Chính phủ hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đưa trình.

Theo luật thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành ở nước ta, quy trình lập pháp bao gồm các bước (các giai đoạn) sau đây:

- Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

- Soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh;

- Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh;

- Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến;

- Lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh;

- Lấy ý kiến của đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh. Xem xét, thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội;

- Công bố luật, pháp lệnh.

Các bước của quy trình lập pháp nói trên có quan hệ mật thiết và tác động qua lại lẫn nhau. Chất lượng của bước trước quy định chất lượng của bước sau. Vì thế các giá trị mà xã hội có, xã hội cần, xã hội ủng hộ thể hiện ý chí và nguyện vọng của đại đa số nhân dân từng bước được nhận thức và phản ánh ngày càng đầy đủ, đúng đắn qua các bước của quy trình lập pháp – về nguyên tắc, đại biểu Quốc hội đều có thể thực hiện vai trò đại diện của mình trong hầu hết các công đoạn của quy trình lập pháp.

Bước đầu tiên của quy trình lập pháp là lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đây là bước đảm bảo cho việc ban hành luật và pháp lệnh theo một chương trình kế hoạch khoa học, chặt chẽ đáp ứng các đòi hỏi của thực tiễn, phù hợp với ý nguyện của nhân dân và đảm bảo sự điều chỉnh đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Để bảo đảm vai trò là người đại diện của nhân dân, trong công đoạn này của quy trình lập pháp cần tập trung vào một số vấn đề sau đây:

- Theo quy định của pháp luật hiện hành, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì và phối hợp với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội tiến hành thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật và pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức khác để phân tích, đề xuất ý kiến về sắp xếp lại thứ tự ưu tiên hoặc thêm bớt danh mục các luật và pháp lệnh trong chương trình dự kiến. Các kiến nghị, đề xuất phải xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn, đường lối, quan điểm của Đảng trong từng thời kỳ, tâm tư nguyện vọng của nhân dân về đời sống pháp luật của đất nước. Để làm được điều đó, phải hình dung được các chính sách cơ bản của từng đạo luật dự kiến đưa vào chương trình. Việc Quốc hội quyết định đưa vào chương trình một đạo luật nào đó cũng có nghĩa là Quốc hội đã thông qua các chính sách cơ bản trước khi chuyển sang bước soạn thảo. Vì vậy, khi thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải coi hoạch định chính sách trong các dự án luật dự kiến đưa vào chương trình như một nhiệm vụ quan trọng, đòi hỏi cơ quan, tổ chức đưa chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm phải làm rõ.

- Đại biểu Quốc hội với tư cách là chủ thể có quyền đưa sáng kiến lập pháp, xuất phát từ đòi hỏi của cuộc sống, nhu cầu điều chỉnh pháp luật của nhân dân cần đề xuất kiến nghị ban hành hoặc sửa đổi một đạo luật nào đó để kịp thời thể chế hoá các giá trị mà xã hội có, xã hội cần và xã hội đang bức xúc đòi hỏi. Khi cần thiết, đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị về việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xuất phát từ đòi hỏi bức xúc của cuộc sống.

Bước thứ hai là soạn thảo luật, thông thường do Chính phủ đảm đương. Gần đây, các cơ quan của Quốc hội cũng đã tiến hành soạn thảo một số dự án luật nhưng chủ yếu vẫn là Chính phủ. Ở bước này của hoạt động lập pháp, điều lưu ý đầu tiên là thành lập ban soạn thảo. Việc thành lập ban soạn thảo dự án luật cần phải được xem xét, cân nhắc trong mối quan hệ ai là người đại diện tốt nhất, am hiểu nhất tham gia ban soạn thảo. Khi soạn thảo các dự án luật ban soạn thảo cần chú ý tổng kết, đánh giá việc thi hành các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề dự án luật cần điều chỉnh. Nếu trên lĩnh vực đó chưa có luật điều chỉnh thì cần điều tra, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội đang tồn tại.

Trong quá trình soạn thảo cần phải chú ý phân tích các điều kiện lịch sử, kinh tế - xã hội cụ thể ảnh hưởng tới việc thực hiện các quy định pháp luật hiện hành; sự phù hợp hay không phù hợp giữa quy phạm pháp luật đặt ra với điều kiện kinh tế – xã hội cụ thể. Cần khắc phục tình trạng khép kín trong quá trình soạn thảo. Đó phải là quá trình mở với nhiều hội nghị, hội thảo, tranh luận, phản biện, góp ý, “chà đi, xát lại” thì dự án luật ở bước soạn thảo mới có chất lượng.

Bước thứ ba là, thẩm tra dự án luật. Trong mối quan hệ với nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội do Hiến pháp và luật quy định thì đây là bước quan trọng nhất của việc thực hiện chức năng lập pháp. Vai trò đại diện của nhân dân trong hoạt động lập pháp cũng tập trung ở bước này. Vì thế phát huy trí tuệ và sự am hiểu sâu sắc tâm tư, nguyện vọng, thực tiễn cuộc sống của nhân dân thì đại biểu Quốc hội mới đại diện nhân dân để thẩm tra dự án luật có chất lượng. Với vai trò là người đại diện cho nhân dân thẩm tra dự án luật, đại biểu Quốc hội phải tập trung làm rõ một số vấn đề cơ bản sau đây:

- Sự cần thiết của việc ban hành dự án luật thể hiện ở mục đích và nhiệm vụ đặt ra cho dự án luật thông qua việc phân tích đánh giá sự tác động kinh tế, xã hội của dự thảo Luật.

- Nội dung của dự án luật bao gồm các chính sách và các phương án điều chỉnh đã hợp lý chưa? Có phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, thực tiễn của cuộc sống hay không? Lợi ích của các nhóm xã hội được điều chỉnh như thế nào trong dự án luật có kết hợp hài hoà giữa các nhóm lợi ích hay ẩn chứa những lợi ích cục bộ?

- Dự án luật đưa vào cuộc sống tiêu tốn bao nhiêu ngân sách? Tính toán hiệu quả tài chính theo hướng giảm chi phí, tăng lợi ích của sự điều chỉnh.

Trong quá trình thẩm tra, nếu phát hiện có vấn đề, cần sử dụng quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo giải trình, cung cấp thông tin, tài liệu hoặc tự mình tổ chức khảo sát thực tế, mời chuyên gia, mời nhà khoa học, những người quản lý tham gia tranh luận, phản biện, đóng góp ý kiến.

Thẩm tra các dự án luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi đây không phải là bước bác bỏ một dự án luật như trong Nghị viện đa đảng mà là bước chủ yếu để tiếp tục hoàn thiện dự án luật, nâng cao chất lượng của nó, tạo cơ sở khoa học và thực tiễn cho Quốc hội xem xét, thông qua ở bước sau. Vì thế, quá trình thẩm tra và sau thẩm tra vẫn là một quá trình mở để tiếp tục hoàn thiện dự án luật, vai trò đại diện của đại biểu Quốc hội vẫn tiếp tục phát huy thông qua các bước tiếp theo của quy trình lập pháp như: giai đoạn Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Đây là giai đoạn, Ủy ban Thường vụ quốc hội cho ý kiến về những quan điểm, chính sách lớn của dự án luật để tiếp tục hoàn thiện trước khi lấy ý kiến nhân dân (đối với một số dự án luật) hoặc trình Quốc hội thảo luận, xem xét và thông qua dự án luật.

Bước thứ tư là, lấy ý kiến của chuyên gia, các nhà khoa học và nhân dân vào quá trình xây dựng luật. Đây là một bước quan trọng trong quy trình lập pháp, bởi bản chất của hoạt động lập pháp là đưa ý chí của nhân dân lên thành luật, là hình thức quan trọng để thực hiện quyền lực của nhân dân. Do đó, có thể nói việc tham gia của nhân dân vào quá trình lập pháp là một phương thức thực hiện dân chủ trực tiếp. Vì thế, thu hút đông đảo các nhà khoa học, các nhà quản lý, các doanh nhân, các hiệp hội doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân tham gia vào quá trình lập pháp là quy định bắt buộc phổ biến ở nhiều nước trên thế giới. Chính vì vậy, theo quy định của WTO, thì việc lấy ý kiến của nhân dân vào một dự án luật không được dưới 2 lần và không ít hơn 60 ngày. Về điều này, luật pháp nước ta chưa quy định nên cần được sớm nội luật hoá.

Vấn đề quan trọng là, sau khi lấy ý kiến của nhân dân, việc xem xét, tiếp thu được thực hiện như thế nào. Đây không chỉ là nhiệm vụ của ban soạn thảo mà còn là nhiệm vụ của các cơ quan chịu trách nhiệm thẩm tra, của các đại biểu Quốc hội trong quá trình xem xét; thông qua luật. Là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của dân trong lập pháp, đại biểu Quốc hội phải lắng nghe, suy nghĩ và nghiền ngẫm trước các ý kiến đóng góp của dân, phải chắt lọc tìm kiếm những yếu tố hợp lý trong các ý kiến đó.

Bước thứ năm là, lấy ý kiến đại biểu Quốc hội ở Đoàn đại biểu Quốc hội, thảo luận dự án luật ở phiên họp toàn thể hay ở hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách và cuối cùng là phiên họp toàn thể thông qua dự án luật là những bước kiểm tra lần cuối trước khi bấn nút thông qua dự án luật. Vì thế, ở những bước cuối cùng này, đại biểu Quốc hội phải sử dụng sự hiểu biết tổng hợp của mình để quyết định chính sách, phương án điều chỉnh tối ưu nhất, thể hiện đúng đắn nhất ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Có như vậy, vai trò đại diện trong hoạt động lập pháp của đại biểu Quốc hội mới được xem là hoàn thành.

Ý chí và nguyện vọng của nhân dân lao động không phải là ý chí và nguyện vọng chủ quan của từng cá nhân nhân dân lao động cộng lại mà là ý chí, nguyện vọng hợp quy luật, phù hợp với sự vận động và phát triển của thực tiễn khách quan. Đó chính là những giá trị mà xã hội có, xã hội cần, xã hội ủng hộ được thừa nhận chung. Vì vậy, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân để “bấm nút” thông qua các đạo luật mà không chút băn khoăn, do dự là điều không dễ. Để đại diện không chút do dự, các đại biểu Quốc hội trước hết phải là người có vốn tri thức phong phú, am hiểu thực tiễn cuộc sống, nghe nhiều, thấy rộng, có khả năng tái cấu trúc sự hiểu biết của mình để có thể đưa ra các giải pháp thoả mãn sự mong muốn chung của nhân dân và biết thoả hiệp cần thiết giữa các ý kiến khác nhau, các lợi ích khác nhau - đại biểu Quốc hội phải thường xuyên tiếp xúc với cử tri, nắm bắt kịp thời các nhu cầu cần phải điều chỉnh bằng pháp luật.

Nhân dân – chủ thể của quyền lực nhà nước đang luôn luôn mong muốn người đại diện của mình - đại biểu Quốc hội khoá XII - thông qua các đạo luật với chất lượng tốt nhất, thể hiện đầy đủ, đúng đắn ý chí và nguyện vọng của mình.

Phương Anh

Video